小作坊食品安全犯罪治理：现状、原因与对策

孟强，刘牧云

中国人民公安大学食品药品与环境犯罪研究中心（北京 100038）

“民以食为天，食以安为先”，食品小作坊作为中国饮食文化的重要载体，其存在具有历史必然性和客观现实性。一方面其提供多元化、特色化的饮食服务，满足人民群众的日常食品需要；另一方面，其成本投入少，生产方式灵活，在解决就业、保障民生方面也起到很好的缓冲作用。关于食品小作坊的概念，相关法律并无明确定义，而是根据中国《食品安全法》第29条规定，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定具体管理办法，将食品小作坊单列为一种特殊的食品生产形式进行监督管理。随着地摊经济、小店经济作为“人间的烟火，中国的生机”火爆全国[1]，众多食品小摊贩、小作坊主蠢蠢欲动，“摆摊”成为社会热潮，势必会带来大面积的食品生产、经营从业者，同时产生众多危害食品安全的违法犯罪行为。为保障人民群众的饮食安全，推动食品小作坊步入良性发展轨道，结合无讼案例网，以生产、销售不符合安全标准的食品罪、生产、销售有毒、有害食品罪和非法经营罪为案由，以小作坊为关键词进行检索，收集2013—2019年与小作坊食品安全犯罪相关的一审刑事判决书218份，涉及犯罪人269名。对样本数据的解构，在全面分析小作坊食品安全犯罪特征及原因的基础上，为实现其有效治理提供进路选择。

1 实证考察：小作坊食品安全犯罪现状特征分析

1.1 犯罪增速放缓，地域特征明显

如图1所示，2013—2019年中国小作坊食品安全犯罪数量分别为2013年6起，2014年54起，2015年41起，2016年33起，2017年25起，2018年37起和2019年22起，于2014年达到犯罪高峰。从总体发展趋势来看，小作坊食品安全犯罪的增速有所放缓但仍有抬头趋势，存在犯罪爆发的可能性。

图1 案件数量走势图

从地域分布来看，小作坊食品安全犯罪案件分布较为广泛，遍及全国多数地区，主要多发于陕西（55起）、河南（40起）、广东（15起）、山东（14起）、山西（11起）、河北（11起）等，总体呈现“东多西少、北多南少”的格局，地域辐射效应明显。发案数量在一定程度上反映出监管水平和打击力度，结合案例统计可知犯罪多发于城中村、城乡结合部及县级以下的基层行政区域，对此类地区的监管与打击应引起足够重视。

1.2 犯罪人以中老年人为主，文化水平普遍较低

从犯罪人的年龄和职业来看，36-59岁的犯罪人共212人，占样本的78.2%。如图2所示，犯罪主体以中老年人为主，这一人群面临赡养老人、抚养子女的多重压力，且往往积累一定的犯罪经验和手段，熟知食品行业的“潜规则”，故更容易实施犯罪。从职业类型来看，个体户和农民为犯罪的主要职业，分别占样本的47.5%和45.6%。小作坊食品安全犯罪主要以个体户的形式出现，且有很大一部分由农民实施，这与其主要分布于城中村、城乡结合部及县级以下行政区域的地域特点相吻合，犯罪职业类型较为集中。

从文化水平（图3）来看，其中文盲13人，占样本的5.1%；小学学历112人，占样本的40.9%；初中学历120人，占样本的44.9%；高中及以上学历24人，占样本的9.1%。大部分犯罪人员文化水平较低，仅掌握生存的一技之长，对于食品安全法律法规模糊不清，有些犯罪人员在案发后仍然认为自己的行为只是违背道德，而不是触犯刑法。

图2 经营者年龄分布图

图3 经营者文化水平情况图

1.3 经营方式集中，亲情化特征突出

在具体经营方式（图4）中，夫妻经营87起，占样本的40.2%；家庭经营81起，占样本的37.6%；雇佣经营48起，占样本的22.2%，可以看出小作坊食品安全犯罪具有明显的亲情化特征，多为“夫妻店”“家庭店”的经营模式。不仅在诉讼过程中，犯罪人易互相包庇，增加案件侦办的困难；由于小作坊是家庭谋生的唯一手段，一旦相关犯罪人被判处刑罚也很容易产生其他附带的社会问题。

图4 经营方式分布图

1.4 犯罪手段复杂多样，危害对象种类繁多

结合样本数据，小作坊食品安全犯罪手段主要集中在超范围、超限量使用食品添加剂、违法添加非食用物质、使用毒死、病死肉、卫生问题导致细菌污染及用回收食品做原料五方面。如表1所示，超范围、超限量使用的食品添加剂主要有铝、亚硝酸盐等；添加的非食用物质主要有硼砂、工业盐等；使用毒死、病死的猪肉、牛肉等充作质量符合标准的肉制品出售；因小作坊环境卫生问题导致金黄色葡萄球菌、沙门菌等细菌污染；通过回收废弃猪肉、牛肉边角料制作猪油、牛油等。涉及的危害对象种类众多，主要集中在面食（馒头、面条、油条等）、肉制品（卤肉、腊肉等）、豆制品（豆腐、腐竹等）、花生油、海鲜、食醋、白酒等食品。

表1 主要危险源及危害对象

1.5 “轻刑化”特征明显，无法发挥有效震慑

小作坊食品安全犯罪在司法实践中表现出一定的“轻刑化”倾向，这与其犯罪隐蔽性、流动性强，案件侦查难、取证难的特点是分不开的，同时审判实践中对于司法解释规定的严重情形往往难以认定，使得其“轻刑化”的表现更加明显。从刑罚适用的强度（图5）来看，判处3年以下有期徒刑的人数最多，约占全部被告人的85.9%。其中适用缓刑152人，缓刑适用率56.5%，高于近年来全部刑事案件的缓刑适用率[3]。同时，罚金刑在小作坊食品安全犯罪刑事判决中适用的数额并不高，绝大多数罚金刑数额在3万元以下，约占样本的88.5%，平均罚金数额1.07万元。“轻刑化”特征的刑事司法样态无法对犯罪起到有效震慑，与从严打击食品安全犯罪的刑事政策并不相符，进一步提高处罚力度应是未来小作坊食品犯罪治理应持的立场。

图5 判处罚金情况分布图

2 原因评述：小作坊食品安全犯罪影响因素审视

2.1 经营者的逐利心理

正如亚当·斯密所言“我们所需的食物不是出自屠宰业者、酿酒业者、面包业者的恩惠，而仅仅是出自于他们自己的利益的顾虑”[4]，经营者的逐利心理是小作坊食品安全犯罪的主要诱因。以食品中常见的牛百叶为例，使用氢氧化钠、过氧化氢等化学物质浸泡能够让牛百叶的质量增加3倍，相当于原材料1份牛百叶可当4份卖；按照牛百叶进价12元/kg、售价17元/kg计算，每500 g牛百叶可获纯利润达50多元，生产100 kg即可获得10 000余元的非法利润[5]。如此高额的利润，使得一些食品小作坊经营者不惜铤而走险，走上违法犯罪的道路。

2.2 法律规制存在问题

《食品安全法》第127条规定：对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。可见基本法并没有对小作坊的监管、处罚等问题作出明确的规定，而是交由省一级的地方政府处理。然而这种立法下放的方法也存在一定的弊端。一是法律规范缺乏统一。小作坊法律规范采用分散立法的方式，而地方立法的方式不可避免地会出现立法质量偏低、法律规定不统一等情况。二是责任机制过于宽缓。在对违反相关法律法规的处罚上，处罚力度明显不够。根据样本数据，罚金刑在5万元以下的约占88.5%。在各省的具体规定中，对于小作坊的罚金相比较《中华人民共和国食品安全法》中5万元的起罚点实在过低，不能起到很好的震慑作用[6]。三是安全承诺制度流于形式。对于安全承诺制度，绝大部分地方规定在实际操作中成为“走过场”，很多小作坊主对实际规定内容理解不够，只是当作任务去完成，认为自己签字即可，不能起到很好的约束作用，也不利于诚信体制的建设。

2.3 监管机制尚不完善

一是市场准入制度尚不明确。无证、无照经营现象严重，没有给予食品小作坊明确的行政许可，即使登记信息也缺乏对信息的动态调整，流通中的小作坊食品追溯困难，尚未建立防治食品安全事件的长效监管机制。二是地方政府监管效率不高。目前我国地方食品监管实行集中统一管理，这虽然改变了原来食品监管“九龙治水”的格局[6]，但新的监管模式也暴露出了由于信息不对称而带来的问题。面对上级政府强大的问责机制，地方政府往往秉承大事化小，小事化无的态度处理食品安全事故，在监管问题上容易产生地方保护主义。三是监管资源不够充足。虽然在新一轮机构合并后基层食品安全监管人员绝对数量有所增加，但掌握食品安全专业技术知识的人员相对较少，食品安全监管财政投入不足，使得面对数量庞大的食品小作坊，各地质监部门无法满足针对于每一家小作坊进行抽检的需要，这给食品安全带来了很大的安全风险。四是执法方式存在问题。据相关数据统计，在食品安全问题的发现途径中，消费者或民众举报、投诉等手段比重达65%，远高于食品监管部门主动发现的比重35%[7]，很多食品安全部门在实际监管工作中出现“慢一拍”的情况，被动执法现象突出。

2.4 案件侦办打击困难

一是专业打击难度大。目前办理此类案件的民警基本是从别的警种抽调，缺乏与食品安全相应的专业知识，且食品小作坊往往位于城中村、城乡结合部等监管、打击的薄弱地带，实现打击小作坊食品犯罪困难重重。二是行刑衔接不畅。食品小作坊分布隐蔽，犯罪手段多样，在发现案件线索上本身就有难度。加之行政机构与司法部门之间信息不通、缺乏监督，往往会产生“有案不移”的现象。行刑衔接的不畅通也导致证据收集存在困难，许多案件接受行政处罚之后便将犯罪场所收拾干净，当构成刑事犯罪时，有关证据已经消灭。三是检验鉴定存在困难。在实际办案中，为确保整个案件的证据链完整，保证后期的诉讼顺利，对涉案物品进行检验鉴定十分必要。对于很多有毒、有害物质及食品添加剂的检验检测等尚无统一的鉴定标准，导致在司法实践中立案标准难以把握。四是犯罪与侦查打击之间存在失衡。食品小作坊数量较多，加之侦查困难、打击手段欠缺，在实际中往往只是少数被绳之以法，大部分没有被追究刑事责任，这就加重食品小作坊从业者的侥幸心理，致其犯罪行为更加猖獗。

3 全面应对：小作坊食品安全犯罪治理路径探索

3.1 加强经营者自我规制，积极引导行业自律

食品安全的保障不仅需要“自上而下”的行政监管和刑事打击，更需要“自下而上”的经营者的自我规制及行业自律。一是要加强小作坊经营者的自我规制，各食品监管部门要重视对小作坊经营者的人员培训，包括食品安全法律法规、食品安全国家标准、食品生产加工知识等多方面内容[8]。通过培训，使小作坊经营者认识到食品生产的特殊性，消除生产上的不良习惯，激发其对食品安全高度负责的精神。二是要充分发挥行业协会的优势及作用。食品小作坊规模小且经营分散，监管力量有限，可以通过组建行业协会的方式来保障食品安全。行业协会作为一个社会自治团体，既可以促进相关食品生产者良性竞争，也可以维护市场秩序。一方面可以利用其掌握的食品小作坊的有关信息，定期或不定期向消费者公布，确保消费者的知情权；另一方面，一旦发现有不符合相关规定的食品小作坊出现，行业协会有权依照规定对其进行处罚，并将其予以曝光，有助于弥补政府部门相关监管的不足，保障消费者的食品安全利益。

3.2 制定相关法律法规，依法保障食品安全

由于全国各地的饮食习惯、经济条件、风险情况等存在较大区别，治理小作坊食品安全犯罪的当务之急是加强地方立法。一是要制定符合本省实际情况的法律法规。在将地方法规和国家立法之间关系平衡好的前提下充分考虑地方实际，制定切实可行的地方管理法规。二是要提高立法技术水平。比较借鉴西方发达国家的先进经验，在满足地方需要的情况下与国际接轨。三是要增大处罚力度。如适当提高罚款数额，实行连带责任制度等，形成打击小作坊食品安全犯罪的严厉态势。在完善地方立法的同时，还要对与食品小作坊有关的相关法律法规进行补充和完善，提高相关法律的管理主动性和及时性[9]。如在《食品安全法》中明确提出与食品小作坊有关的监管原则与具体内容，提高对小作坊食品安全犯罪的重视程度。

3.3 完善监管体系，创新监管方式

一是要完善食品小作坊市场准入制度。对于无证、无照从事食品生产经营的小作坊，各地监管部门要本着“分类指导、逐步过渡、疏导结合”的原则，帮助其办理经营许可证件或根据实际情况进行整顿改进、查处取缔。二是要理顺监管机制。在国务院新一轮机构改革的背景下，进一步深化体制改革，做好上下对接和沟通工作，落实食品小作坊的监管责任，加大问责力度，形成一套行之有效的监管体系。三是注重监管队伍建设。由于食品小作坊的分布特点，接触最多的监管人员是县区或乡镇市场监管人员。要提高食品安全监管人员的专业水平，通过技术培训、专业考试等方式，增强小作坊食品安全监管执法的科学性。四是要创新监管方式。转变被动监管的格局，强调对食品小作坊的事中、事后监管，定期巡查反馈，做到“扶上马，送一程”。在实际监管工作中运用信息技术，通过建立食品小作坊数据库等手段，构建完备的监管系统[10]。五是加强对食品小作坊的抽检工作。认真统筹抽检计划，合理布局，确保对食品小作坊的抽检过程中不出现“漏网之鱼”。同时要加强抽检的规范性，科学处理食品检测数据，使食品抽检发挥其价值意义。

3.4 规范食品犯罪侦查，提升公安机关侦查效能

一是增强一线执法人员的专业水平。中国食药警察队伍尚不完善，很多地方无论是人员数量或专业技术仍面临近“一穷二白”的境地，必须加强食药警察的队伍建设，从中央构建食品犯罪侦查队伍的顶层设计，破解基层食品犯罪侦查队伍力量薄弱的困境。二是加强行刑衔接。加强公安食药侦查部门与行政执法部门联合执法，增强现场查控违法犯罪的能力，实现两法无缝对接。三是加强情报体系建设。受管辖体制的影响，公安机关获取小作坊食品犯罪线索一直存在困难，应主动出击，建立食品小作坊信息员队伍、摸排辖区内的食品小作坊、构建食品安全信息共享体系。四是强化证据意识。重视食品安全犯罪侦查中的证据收集和转化，做好证据的处置和保存，提高证据的利用效率，保障好行政相对人、犯罪嫌疑人及被告人的合法权益。五是提高对涉案物品的检验鉴定能力。要建立统一高效的检验鉴定体系，进一步理顺检验鉴定程序，破除公安机关在查处食品小作坊食品安全犯罪中的制约瓶颈。

3.5 全面落实食品安全社会共治

中国《食品安全法》第3条指出，食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格监督管理制度，其中明确提出社会共治原则。鉴于中国食品小作坊的庞大数量，在强调行业自律、政府监管的同时，也要依法让新闻媒体、相关组织和社会公众加入到食品安全社会共治的行列[11]。一是重视新闻媒体的作用。小作坊食品安全犯罪能被最终发现，很多都离不开新闻工作者的追踪和暗访，要规范新闻媒体的报道内容，充分发挥其舆论监督作用，营造出全员参与打击食品犯罪的社会氛围。二是要发挥相关社会组织的作用。社会组织作为一种民间的权力主体，由于其草根性、专业性、公益性的特点[12]，不仅可以起到内部监督的作用，还可以作为政府部门与食品小作坊之间的桥梁，综合考虑各方的利益诉求，平衡和协调各方关系。三是要引导社会公众参与监督。要充分发动社会公众，有针对性和导向性地建立食品违法行为举报奖惩制度，激发其参与热情。同时以知情人士爆料制度作为补充，这类似于西方国家的“吹哨人”制度，知情人往往是小作坊食品行业的内部人员，能够利用自身专业优势尽早发现问题，弥补民众举报模式的不足。

4 结语

食品小作坊是食品生产经营的“神经末梢”，直接关乎人民群众的日常饮食安全，所谓“事未至而预图，则处之常有于；事既至而后计，则应之常不足”，在政策出台和社会发展的大背景下，小作坊食品安全犯罪治理作为一项紧贴民生的系统工程，需要引起足够重视。为实现此类犯罪的高效治理，提出建立“行业自律+政府监管+社会共治”的三位一体的防治体系，当务之急是做好以“行政监管+刑事打击”为核心的政府监管[13]，积极引导行业自律，不断完善食品安全社会共治，使食品安全与人民生命健康相适应，与社会经济发展相协调。