超限超载运输行为入刑的可适应性分析

高 斌

（北京市交通委员会海淀运输管理分局，北京 100097）

治理超限超载运输行为，常规的处理措施主要是经济处罚（罚款）和行政处罚（警告、吊销等）。它们都依托《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国道路运输条例》等法律法规，严格来看都属于行政措施的范畴。当上述措施不再奏效时，应该容忍此类行为还是要创设更加恰当的治理措施，值得考量。司法措施作为最后一道救济手段的特性，显然有必要引入以应对超限超载运输行为。笔者将针对这个问题展开探讨。

一、超限超载运输行为的含义

“超限超载运输行为”原本是一种客观运输行为。然而，各方对其理解存在区别：一是如果作为描述性用法，它是价值中立的，相关运输行为需要事先办理许可。《超限运输车辆行驶公路管理规定》将其纳入“大件运输许可”管理。例如车辆运输挖掘机，它是不可解体的，又不宜将该类运输行为归入非法的行列，依法申办许可后车辆即可上路行驶。因此这是一种特殊的运输行为；二是如果作为评价类用法，它属于违法行为，即超出法律法规的授权，以违法的方式将特定的对象送至目的地。例如车辆一次性运输了50吨袋装水泥，超过了常规许可的范围，由于该对象可以解体（或称可以分批次运输），前述“规定”将该运输行为评价为违法行为。在第一种情况下，如果车辆未办理许可，则会被认定为违法。

此处是在第二种意义上使用“超限超载运输行为”，并且将其限定在营运性质的货物运输领域使用。它是指明知超限超载运输行为对公共安全的危险性，而行为人依然故意通过此种带有否定性评价的形式参与交通运输，并通过该运输获利的行为。运输对象包括大规模的可解体物品，也包括应当办理大件运输许可而未办理的不可解体物品。对前者而言，由于物品可以解体，在大规模运输的情形下，它们对固定装置等方面的要求就更高，现有车辆是否可以承载相应的货物、司机的认知水平是否可以覆盖这种超限超载运输的要求，是存疑的。如果相关条件未能达到这种运输环节对注意能力和水平的要求，就会带有极大的安全隐患，在紧急刹车的情况下则极容易发生事故。实践中发生重大破坏力的情况也主要存在于对可解体物品进行超限超载运输的情况中。对后者而言，超过一般性法律法规要求的规格的物品在运输过程中，对车辆等运输载体以及途径地的道路、桥梁等基础设施都有特殊的要求，如果未经许可环节中各方对相关参数的预估从而确定妥善的运输路线、时段等，极容易给公共安全带来不可预知的危险。因此，本文的论证对象不包含已经获得许可的超限超载运输行为，只包括非法的超限超载运输行为。

二、刑事制裁的可适应性

超限超载运输行为具有较大的破坏力。从超限超载运输行为特征来看，主体方面表现为驾驶员个人，如果驾驶员所在单位作出相关授意，则主体方面存在多元化可能；行为人的主观方面存在明显违法故意，闯关冲卡的驾驶员的违法故意更加明显；客体方面是公共安全①表层来看，该行为侵害的客体是交通运输秩序的有序性，即经济秩序；中层来看则是法律所保障的交通运输方面的管理权益，或称行政管理秩序；最深层次则是公共安全。该行为引发各界关注并不是因为其对于经济领域的冲击，而是由于其对公共安全的不利影响，它使得不特定对象面临这种风险的威胁，因此才会引发各部门联合治理。；客观方面表现为通过超限超载的方式进行道路货物运输。既然它在长期的联合治理过程中依然存在，想必就应该跳出行政手段治理的框架，探求以刑事手段进行治理的可能性。

（一）现有手段的不足

笔者此前提过，现有手段方面，经济手段催生了“以罚代管”的乱象，行政手段无法起到应有的威慑效力②参见《无锡塌桥事件拷问现行交通执法模式》，网址https://mp.weixin.qq.com/s/8a3nUfDGVja6rfcBOVZ2VA。。这是手段本身的缺憾，而并非执法力度的问题。经济处罚旨在督促或者警示行为人依法规范经营，因此它本身并不独立成为一种目的，而是一种手段，而且这种手段理论上不应超过经营行为本身的获利，否则将会逐步使经济行为消失，或者可能引发行为人的暴力反抗。行政处罚则属于通过行政行为的介入，从而强力扭转市场发展中的“非合法”的经营行为，但是它也会带来不少弊端，在法律规定不明确的前提下，不同的执法尺度或者解释，将会对具体的执法情形产生不同的影响。根据《中华人民共和国行政处罚法》，对违法行为最高的处罚就是吊销相关证件，也就是使其脱离监管，实际上是利用行政手段使经营行为合法地脱离行政手段的监管。显然这不是立法本意。因此，现有弊端是两种手段自身导致的，它们无法发挥更深层次的限制或调控功能。

（二）刑事法律手段的必要性

对同一种行为的约束方式，在不同时代是不同的。此前，醉酒驾驶机动车也是按照行政拘留进行处置，但是执行力度较差。随着时代的进步和人的认知能力的不断提升，2011年5月1日实施的《中华人民共和国刑法修正案（八）》正式将醉驾定为犯罪行为。就超限超载运输行为而言，虽然依托《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国道路运输条例》等可以对驾驶人进行行政拘留，但是该行为仍然无法根治。一方面冲击了现有的市场秩序；另一方面对公共安全也构成严重威胁。通识认为，当市场行为无法通过市场进行自发规制时，政府等公权力机关就有必要及时干预；当市场行为的冲击已经超过了经济手段的限度时，规制手段自然也就会发生变更。正如该行为已经影响到公共安全，该行为就从经济行为转化为公共安全行为，公权力机关的干预就转变为公共安全行为。后者主要包括立法、行政和司法3个层面。再考虑到公权力主体与公民私人主体（含经济主体）同时参与的问题，这种干预就锁定在行政和司法两个层面。行政主要指代政府的干预，当政府干预失效时，司法就被推到了台前。由于没有“官告民”的机制，实际上司法关系中并不存在政府参与的干预环节，而在司法关系中涉及到公权力机关的就只剩下刑事司法关系了（检察机关提起公诉）。刑事手段不仅有公权力机关保障执行，而且代表了全社会的否定性评价，因而属于最严厉的制裁手段。考虑到因超限超载运输行为引发的交通事故以及道路桥梁损坏的严峻情况，刑事治理措施更显得极为迫切。因此，治理超限超载运输行为进入刑事法律规制的视野中。在理论上，它也能够起到比现有措施更加有力的效果。

（三）刑事法律手段的吻合性分析

如果将其纳入刑法领域考虑，就有必要寻求具有类似或者相同行为特征的罪名。结合《中华人民共和国刑法》规定，与超限超载运输行为特征最接近的犯罪类型有两种：危险驾驶罪和以危险方法危害公共安全罪。三者在相当大的比例上存在着同质性。下文将进一步分析，探求其吻合性。

1.相关罪名的可适应性

从各自的行为特征来看，该行为具有一定的可适应性：

（1）危险驾驶罪。刑法第133条第二款规定了本罪的4种表现形式，其中并不包括货物运输行为，但是第三项行为（“从事校车业务或者旅客运输，严重超过额定乘员载客”）与本文的讨论对象最为接近。第三项行为属于交通运输行为，以营利为目的，有规定的最大运输能力，但是超出该运输能力进行运输。从法条的字面要求来看，单位可以构成犯罪主体。而超限超载运输行为的表现形态与之并无二致，唯一的不同是运输对象——前者运输的是货物，后者运输的是人员。界定危险驾驶行为的犯罪性质主要依据其对公共安全带来的严重危险性，而并不必然要求构成客观的损害结果。二者对公共安全带来的风险性都是客观存在的。这种风险可以粗略归类为财产类风险和人员类风险。但是，两种风险一般是交织出现的，当风险演化为现实损害时，两种损害也往往是彼此依附的。例如，客车超员引发事故后其损失必然涉及财产和人员两种损失，货车引发事故后同样如此。因为它们都存在人员和财产这两种对象，其损害必然也是两种维度共存的。具体衡量时，应该综合考虑途径地的各种情况，而不宜粗暴地定性谁的风险更高。但确定的是，超限超载的情况越严重，引发的事故或者对公共安全带来的风险程度就越高。既然二者都会对公共安全带来不可预知的风险，与危险驾驶罪所要求的“危险性”也是一致的，二者自然具有高度的吻合性。尤其是超限超载运输行为主要出现在重型载货领域，其对公共安全带来的风险更大，自然应该将其列入危险驾驶罪的法定情形中。

（2）以危险方法危害公共安全罪。刑法第114条和115条规定了本罪。其核心特征与此处的行为特征也存在重合。梳理法条中的5种表现形式，其中第5种“其他危险方法”存在法律解释的余地。这也正是本罪名的法律依据。从重庆坠江公交车事件开始，各地已将抢夺公交车方向盘的行为归入此罪①参见《殴打公交司机犯以危险方法危害公共安全罪获刑》，中国法院网https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/05/id/3300739.shtml。。那么是否可以将超限超载运输行为纳入呢？该罪名实际上要求犯罪手法的危害性应该与放火、爆炸等相当。因此，凡没有对应罪名处断的行为，在具备该程度的危害性时，是可以归入该罪名处理的。驾驶员驾驶营运车辆进入公共道路行驶是带有一定危害性的，表现为对交通设施的损害以及对出行环境损害（交通事故）的风险。在基础设施承载能力范围内行驶，不会不当缩减其使用寿命，相关损耗可以列入正常折旧。但是超限超载运输车辆行驶则附带了强烈的危害烈度：一是在无法承载该种规格重量的路面行驶，会导致路面沉降、桥梁断裂等剧烈后果，它给公共安全带来的风险是不可预知的，各方也无法采取有效措施进行应对；二是在无法承载该种规格重量的路面行驶，会导致路面的使用寿命不当缩短，“如果行驶公路的车辆超限超载运输行为50%左右，公路正常使用寿命将缩短约80%”②参见《交通部：车辆超限超载运输行为50%左右 公路寿命缩短约80%》，央视网http://www.sohu.com/a/346226030_428290。。这主要是对财产的破坏，其损失可以估算，也可以事后补救。但是，如果其修复所需要的时间较长，期间极易引发二次损害，损害的具体内容带有强烈的不确定性。由此可见，如果路面资源的损坏无法直观展示出来，是无法确定损害的程度的，但是这种不确定性风险实际上存在于车辆驶过的全部路面，会波及到所有使用该段路面资源的后来者，并可能会在不确定的时段爆发，引发剧烈的损害，而一旦路面资源的损害直观地表现出来，所要耗费的修复成本就是高昂的。笔者认为，无论是这种风险还是现实爆发的损害，并不亚于放火、爆炸行为给公共安全带来的风险。因此，将超限超载运输行为归入犯罪的法定情形是合理的，其犯罪主体是个人。

2.处断规则

根据刑罚的基本原则，单一犯罪行为应该确定相关的罪名再进行处罚。从该行为的严重危害性来看，已经达到了犯罪的程度，因而对其定性为“犯罪”是恰当的。又经过分析可知，超限超载运输行为与两个罪名（法条）中的行为存在交叉，这就意味着定罪量刑环节存在一定的不确定性。那么如何作出最终的处置结论呢？需展开进一步分析，从而寻找恰当的罪名。

结合刑法的规定，本文发起动议的两个罪名，在侵害的法益方面是同一的，即公共安全。那么围绕如何确定法条依据而产生的两个学理问题，即想象竞合犯罪和法条竞合犯罪，在适用空间上就作出了取舍——前者侵害的法益是多重的，后者侵害的法益是单一的——因此超限超载运输行为的处置就落脚到法条竞合犯罪的处断原则上。司法实践中，通常情况下特殊法优先，特殊情况下重法优先。严格来看，133条的危险驾驶罪包含在114条和115条规定的以危险方法危害公共安全罪的范畴内，只是前者更加特殊而单列出来。二者属于包容关系①参见《法条竞合与罪名的确定》，中国法院网https://www.chinacourt.org/article/detail/2003/08/id/75121.shtml。，也可以简单评价为特殊法条与一般法条的问题。因此，对超限超载运输行为应该适用特殊法条、按照危险驾驶罪处罚。但是该罪名要求判处拘役（1~6个月）并处罚金，与该行为对公共安全的危害性相比，法定刑比较轻，并不符合“罪责刑相适应”的处断原则。因此，笔者认为，不应该简单适用特殊法优先的一般原则。这就有必要考量“重法优先”的原则，即按照114条和115条进行处罚。

进一步从学理上来验证。一是超限超载运输行为所带来的风险涵盖了财产损害风险和人身损害风险，甚至会在特定的交通事故中演化为剧烈的现实损害。实施较轻的刑事处罚，显然不能覆盖行为的危害性，更无法实现法律的预期目标。而以危险方法危害公共安全罪的法定刑较高，更能覆盖驾驶员违法行为的危害，更便于实现法律的预期目标。作为特殊条文，133条中有兜底性规定“同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”，这就意味着，133条并不反对114条和115条规则的适用。又恰好后者的法定刑比危险驾驶罪更高，与该规定在形式上保持了一致。显然，从法条的规定来看，按照以危险方法危害公共安全罪处罚，更加科学合理。二是必须要同时考虑一个关联问题——超限超载运输行为发生交通事故时如何处理？超限超载运输车辆发生交通事故，涉及法条竞合犯罪（或法律修改）的问题。实践中“凡是发生事故的一律按照交通肇事罪处理”的做法广受认可。但是这种做法是否完全恰当，值得商榷。133条第一款明确规定了交通肇事罪及处断要求。最低刑罚是拘役，最高刑罚是7年以上有期徒刑——有期徒刑的刑期为6个月以上15年以下，在死缓变更为有期徒刑或者数罪并罚的特定情况下，最长为25年——故本罪的最高刑罚是25年有期徒刑②《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条涉及到更重的处罚，但是它属于事故后逃逸的情形，并不属于一般情形，无法在一般意义上进行比较；而且它是作为司法解释存在，严格意义上讲，与刑罚的效力也是存在差异的，比较标准并不一致。因此，此处仅按照刑法的条文进行一般性分析。。而以危险方法危害公共安全罪最低判处3年以上有期徒刑，最高可以判处死刑；即使过失犯罪，最低也判处拘役，最高处7年以下有期徒刑。其法定刑罚比较重。交通事故对应的罪名是交通肇事罪。《中华人民共和国道路交通安全法》适用于全部驾驶人，在涉及到犯罪的条文中并没有区分所谓“非营运”与“营运”车辆。而与私家车相比，营运性质的车辆货物总质量更高（或载客人数更多），在发生事故时危害性更大，造成的影响更剧烈。按照普通的交通肇事罪进行处罚，实际上并不能对营运市场起到足够分量的警示或者惩戒作用。笔者认为，不宜按照第一款处断，而应该考虑营运车辆的处罚规则。133条第二款对营运性质的客运车辆做了特殊规定，但处罚力度并不大，其针对的罪名也并不是交通肇事罪，而是另一个罪名，即危险驾驶罪。实际上，交通肇事行为仅有133条第一款进行规制。虽然刑法133条第一款不涉及超限超载运输行为，但是第二款对营运和非营运客运车辆作出了基本的区分，对货物运输行为显然也应该建立对应的规则③严格来看，如果涉及到经营性质的区分，按照《中华人民共和国道路交通安全法》解决非营运车辆的交通出行行为，《中华人民共和国道路运输条例》解决营运车辆的交通出行行为进行划分，则比较科学。因此，如果133条仅涉及营运客运车辆而不涉及营运货运车辆的话，就有必要考虑修改133条或者将对应行为纳入其他范畴；如选择后者，则最相近的就是114条和115条。。其中包括两点：危险驾驶罪中要新增营运货车超限超载运输的行为（但是这就涉及到本文对超限超载运输行为的刑法定性，相比较而言，这种尝试应该并不可取。或可以将营运性质的车辆统一划到114条和115条的范畴下考量）、新增营运客货车辆的交通肇事罪处罚规则（例如可以增加营运车辆发生交通肇事时如何处置的特殊条款）。结合前述分析，既然超限超载运输行为发生交通事故时并没有对应的规则可以适用，133条第一款的一般性处罚规则又无法覆盖行为的危害性，那么对该情形的评价就不再适用“交通事故”这一评价参数，而应该适用“危害公共安全”的评价参数，也就是说不再适用133条第一款的特殊规则，而是适用114条和115条的一般规则。整合两种情形可知，治理超限超载运输行为不宜按照特别法优先的一般原则进行定罪处罚。考虑到超限超载运输行为由司机个人作出，在犯罪要件方面更倾向于上述一般规则，考虑到其危害性等方面，按照重法优先的原则进行处断，即按照以危险方法危害公共安全罪进行处理更加适当。

三、结论

前面分析了超限超载运输行为的危害以及对应进行刑法规制的可适应性分析。简要来说，对该行为进行刑法犯罪意义上的评价是不存在任何问题的。经过前面的分析，笔者认为应该按照以危险方法危害公共安全罪进行处置。但是，在如何处罚的问题上可能需要进一步明确处罚标准，例如可以参考其长、宽、高、重量4个指标中的一个或者几个进行处罚，例如涉及大件运输的、未办理许可的按照其货物与大件运输许可中的货物的参数进行比较，按照超标程度最低的指标进行处罚；不涉及大件运输的，按照实际载重量与核定载重量的比例进行核算等。当然，跳出这个维度来看，超限超载运输行为还会影响市场竞争，故它可能会涉及到想象竞合犯罪。但是由于想象竞合犯罪的从一重处罚原则，实际上它也就归入此处的危害公共安全犯罪了。

考虑到交通执法的实际情况，如果在立法或者司法解释出台之前无法参照上述结论执行，想必需要寻找替代性做法。笔者认为可以从如下角度切入：

（1）自由裁量。交由交通执法人员根据具体情况认定，如果认为只涉及行政违法，可以按照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国道路运输条例》进行处罚，包括行政拘留、经济处罚等具体措施，在具体执行方面也可以实施行政强制行为以确保落实；如果认为可能涉及到刑法意义上的犯罪时，则将案件移送检察机关，由后者依法提起公诉、交由法院最终确定是否构成犯罪以及构成何种犯罪，并确定法定刑罚的内容。

（2）立法修改。目前，各界对超限超载运输行为如何定性仍然莫衷一是，对于该行为是否入刑，立法进展并不顺利①参见《超限入刑行不行？》，中国交通新闻网http://www.zgjtb.com/2016-03/21/content_77459.htm。。笔者认为，如果超限超载运输行为引发的恶性事件不断增多或者各部门联合治理的力度不断扩大并且最终推动立法修改，无论是直接修改刑法有关114条、115条还是133条的入刑行为，还是通过司法解释的方式将超限超载运输行为列入刑法规制的框架内，都意味着对该行为的刑事治理手段已经明确。届时，执法人员将按照相关规定进行处置，就不再存在因为无法确定罪名引发的各种争议，也就更能明确地治理该类行为。