新能源汽车动力蓄电池回收机制的问题及建议

闫 海 李洪锐

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110036）

一、问题的提出

在后石油时代，各国纷纷聚焦新能源汽车产业，冀望通过新能源汽车的应用抒缓全球的能源危机和环境污染问题。近年来，我国新能源汽车产业发展迅猛，中国自2015年以来连续6年位居全球新能源汽车产销第一大国，每年新能源汽车的产销量与保有量均占据全球市场的50%以上[1]。新能源汽车是指采用非常规的车用燃料作为动力来源的汽车，本文所称新能源汽车主要是指以车载电池为动力的汽车，包括纯电动汽车（BEV）、混合动力汽车（HEV）、燃料电池汽车（FCEV）。随着我国新能源汽车的飞速发展，作为新能源汽车产业的上游产业，动力蓄电池的产销量也逐年激增，随之而来的是退役后新能源汽车动力蓄电池如何进行有效回收的问题。根据车辆质保期限、电池循环寿命、车辆使用工况等诸多方面的综合测算，新能源汽车的动力蓄电池在2019年进入规模化退役期[2]。退役后新能源汽车动力蓄电池若未经规范化的回收、贮存和处理，一方面存在腐蚀、燃爆危险，可能造成重金属和电解液污染，对周围水体和土壤造成不可逆的严重损害；另一方面，动力蓄电池退役后在其他领域仍存在梯次利用的价值，含有的镍、锰、锂、稀土等金属资源经粉碎处理冶炼后也可以再生利用，具有较大经济性。总之，若是无法对新能源汽车动力蓄电池予以有效的回收，必然产生环境污染和资源浪费的问题，这与我国发展新能源汽车的节能环保初衷背道而驰。新能源汽车前端的生产制造产业经过数十年发展已日趋成熟，应当及时关注新能源汽车的使用端。着力解决好新能源汽车动力蓄电池回收机制的问题，已成为新能源汽车产业发展中的重中之重。

二、新能源汽车动力蓄电池回收机制的概况

（一）新能源汽车动力蓄电池回收的相关规定

新能源汽车是我国应对能源安全、气候变化、保护环境的战略新兴产业，得到多年的大力扶持，新能源汽车产业方兴未艾、蓬勃发展。在新能源汽车产业发展起步阶段，动力蓄电池回收机制的问题就被关注，近年来伴随着新能源汽车保有量的大幅增加，新能源汽车动力蓄电池规模化退役期来临，相关法律法规、规范标准不断出台，为新能源汽车的发展解决后顾之忧，构成动力蓄电池回收机制规范化的法律支撑。

目前，我国尚未对新能源汽车动力蓄电池回收机制予以专项立法，现阶段主要的法律依据是《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》。这部法律对固体废物回收提出要求，明确污染责任的分配，同时还强调对固体废弃物进行无害化处理和充分合理利用。其中，第5条规定“固体废物污染环境防治坚持污染担责的原则。产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任”，污染担责原则是生产者责任延伸制度的基础，也成为新能源汽车动力蓄电池回收机制的立法与实践一项重要的指导原则。虽然《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》对新能源汽车动力蓄电池回收机制工作有较强的指引价值，但法条的原则性规定多、可操作性较弱，且关于固体废弃物的宏观规定对新能源汽车动力蓄电池这类固体废弃物针对性不强，难以实现对新能源汽车动力蓄电池回收机制的有效规制。此外，《中华人民共和国循环经济促进法》对于国家、企事业单位、公民等主体作出支持和发展循环经济的要求和引导，对《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法固废法》确立的生产者责任延伸制度予以进一步细化和深入的规定。作为循环经济领域的基本法，《中华人民共和国循环经济促进法》也为新能源汽车动力蓄电池的回收体系的建立和循环利用提供法律依据。

2018年工业和信息化部、科技部、环境保护部、交通运输部、商务部、质检总局、能源局联合印发《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》第1条明确制定目标和立法依据，“为加强新能源汽车动力蓄电池回收利用管理，规范行业发展，推进资源综合利用，保障公民生命财产和公共安全，促进新能源汽车行业持续健康发展，依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》等法律，按照《国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）的通知》及《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》要求，制定办法”。同时，《暂行办法》对动力蓄电池回收机制的管理范围、基本原则、重点工作、核心措施以及监督管理进行了明确，成为行业最重要的运营指导依据[3]。同年2月，七部门为贯彻落实《暂行办法》，联合下发《关于组织开展新能源汽车动力蓄电池回收利用试点工作的通知》（工信部联节函〔2018〕68号），要求各地区及企业制定试点实施方案。7月七部门又联合下发《关于做好新能源汽车动力蓄电池回收利用试点工作的通知》（工信部联节〔2018〕134号），经过对上报的试点实施方案的评议，确定具体的试点地区和企业，并且对建立电池回收网络及构建区域化回收利用体系作出规定。工业和信息化部还依据《生产者责任延伸制度推行方案》（国办发〔2016〕99号）和《暂行办法》出台《新能源汽车动力蓄电池回收利用溯源管理暂行规定》，对动力蓄电池生产、销售、使用、报废、回收、利用等全过程进行信息采集，对各环节主体履行回收利用责任情况实施监测。此外，国家还先后出台了GB/T33060-2016、GB/T3598-2017、GB/T34051-2017等产业技术标准，明确电池回收中的余能检测、拆解、废液处理等各环节的处理要求。

目前，我国已经出台的新能源汽车动力蓄电池规范性文件虽然数量庞大，但作为一个新兴领域，对技术进步依赖性强，产业发展方向在不断变化，现存的法律规范针对于规范和调整新能源汽车动力蓄电池的回收仍存在一些问题，相关技术标准没有做到动力蓄电池回收机制的全环节覆盖，尤其是在蓄电池强制回收、电池残值评估等重要方面仍留有空白，都成为动力蓄电池回收体系发展的桎梏。

（二）新能源汽车动力蓄电池回收体系建设现状

新能源汽车动力蓄电池回收体系是指将各相关主体产生的废旧动力蓄电池回收、收集、运输等的统称。规范高效的动力蓄电池回收体系是保障我国新能源动力汽车动力蓄电池安全、环保、有序回收的基础。现阶段，我国新能源汽车动力蓄电池回收体系已经初步形成动力蓄电池生产商自收模式、汽车生产商联盟模式和专业第三方回收单位等三种回收模式。工业和信息化部负责公布新能源汽车动力蓄电池回收服务网点的信息情况，并每季度更新一次，方便消费者了解网点信息。我国还建立了“新能源汽车国家监测与动力蓄电池回收利用溯源综合管理平台”，为新能源动力蓄电池编码为信息载体，依托该平台，以线上线下协同管控的模式，打造全面高效信息化的动力蓄电池回收体系。此外，为探索动力电池回收运行机制，在全国17个省市开展动力电池回收试点工作，推动回收体系建设[4]。虽然我国新能源汽车动力蓄电池回收体系已初具规模，但电池回收的某些具体环节仍存在亟待解决的问题。

三、新能源汽车动力蓄电池回收机制存在的问题

（一）生产者责任延伸制度缺乏追责机制

《暂行办法》第5条规定：“落实生产者责任延伸制度，汽车生产企业承担动力蓄电池回收的主体责任，相关企业在动力蓄电池回收利用各环节履行相应责任，保障动力蓄电池的有效利用和环保处置。”此规定明确了我国新能源汽车动力蓄电池回收方面的生产者责任延伸制度的基本内容，由汽车生产企业承担电池回收的责任，并且电池回收利用各环节的主体都纳入到责任体系中来，从而将新能源汽车动力蓄电池的回收责任合理分配到电池的生产者、销售者、回收利用者身上。通过责任的延伸促使各环节主体协同作用，释放单一回收主体的回收压力。但是，纵观我国现行相关法律法规、规范性文件，虽然对相关主体责任予以规定，却鲜有对违反生产者责任延伸规定的追责机制和惩戒手段。追责机制的缺失直接导致生产者责任延伸制度难以落实，难以在动力蓄电池回收中充分发挥的作用。所以，在不断细化生产者责任延伸制度的同时，应当对其追责机制进行完善，建立与之配套的追责机制。

（二）动力蓄电池回收的消费者激励不足

《暂行办法》第14条规定，“新能源汽车所有人在动力蓄电池需维修更换时，应将新能源汽车送至具备相应能力的售后服务机构进行动力蓄电池维修更换；在新能源汽车达到报废要求时，应将其送至报废汽车回收拆解企业拆卸动力蓄电池。”申言之，新能源汽车动力蓄电池的消费者应当将到达使用年限或电池状况较差无法正常使用的新能源汽车动力蓄电池移交至回收服务网点，而位于电池回收的前端的消费者在整个回收过程中就扮演重要角色，其回收意愿与回收动力直接影响退役动力蓄电池的回收规模。但在实践中，消费者对动力蓄电池的回收意识较弱，主要存在以下两方面原因：一是因利益驱动不足而参与回收的意愿较弱。消费者作为理性经济人，在新能源汽车的动力蓄电池到达退役期后，将自己的电池卖给市场上回收单位比主动交到正规的回收网点更加便捷且具有经济性；二是因责任约束不足而导致回收的意愿较弱，《暂行办法》虽然规定了消费者有义务将电池移交至回收服务网点，但对于违反义务后的惩戒措施却未进行规定。激励和约束的双重缺失造成消费者对于新能源汽车动力蓄电池回收意愿不强。

（三）动力蓄电池回收强制技术标准欠缺

工业和信息化部等多个部门已经发布多个动力电池回收相关推荐性技术标准，在电池回收的某些环节已经取得成效。但是，对于退役的新能源汽车动力蓄电池的电池状况缺乏有效的检测手段，若是缺乏蓄电池回收强制技术标准，则电池残值难以估计。目前，电池回收单位在溯源体系尚未完全建立的情况下，仅仅依靠经验对电池的状况和残值进行估计，存在较大的风险与不确定性。在当前市场上，退役的可以梯次利用的新能源汽车动力蓄电池与状况较差的报废电池相比，价格相差10倍，一旦对电池真实状况与残值评估失误会给企业带来不小的损失以致回收单位的发展与盈利举步维艰。

（四）动力蓄电池回收网络不健全

截至2020年3月，共有130家企业申报了11229个回收服务网点，排除个别不同企业在同一系统申报同一网点以外，大概存在7 634个独立的回收网点，平均每家汽车生产企业申报了86个回收网点[5]。但是，面对庞大的动力蓄电池退役体量，现存回收网络尚不能满足现实的回收需求。若是缺乏便捷高效的回收渠道与回收网点，消费者对于动力蓄电池回收的动力势必减少。同时，粗线条的回收网络还会导致大量的动力蓄电池“半路改道”，流入到不正规的电池回收单位手中，蓄电池因不能得到安全高效的处理而造成环境污染，回收量未形成规模也让正规电池回收单位难以盈利。因此，健全并完善蓄电池回收网络，是解决电池回收单位发展阵痛、实现电池回收体系规范有序运行的有力保障。

（五）新能源汽车动力蓄电池回收市场混乱

在新能源汽车动力蓄电池回收市场中，除了工业和信息化部已公布“白名单”内27家电池回收单位，还充斥着大量不具备处理电池资质的电池回收单位。这些回收单位不具备相应的设施和技术，却私自拆解动力蓄电池，致使动力蓄电池中的贵金属元素回收率达不到相关标准，不仅挤压现存“白名单”内单位的回收市场，增加其回收与运营成本，压缩盈利空间，还造成大量可用于再生利用的电池资源与金属资源浪费。除此之外，这些没有资质的回收单位，没有按照相关回收管理规范对电池以规范化手段进行收集、分类、贮存、包装、运输，存在较大的安全隐患和污染危险。甚至于某些回收单位出于逐利性的目的，直接将回收的废旧动力蓄电池进行重新包装，二次出售，以次充好，而再次出售的动力蓄电池就包装外表而言，与新的动力蓄电池没有区别，但具有明显的价格优势。一般的消费者难以发现电池真实状况而上当受骗，对新能源汽车的性能造成误解。由于这种混乱的市场状态，劣币驱逐良币现象严重，新能源汽车动力蓄电池回收体系发展举步维艰。

四、完善新能源汽车动力蓄电池回收机制的建议

（一）完善生产者责任延伸制度的追责机制

解决好新能源汽车动力蓄电池回收机制问题，充分发挥生产者责任延伸制度的功能，应当完善违反生产者责任延伸制度的追责机制。笔者认为，完善追责机制主要从两方面入手：一是强化新能源汽车生产者不依法依规履责行为的责任追究。循环经济促进法第六章规定，对生产者违反循环经济规定的行为追究法律责任，责任形态主要是以责令改正和罚款为主。但是，有关规定未覆盖新能源汽车动力蓄电池回收的诸多违法行为，例如未实施新能源汽车动力蓄电池溯源信息管理、跟踪记录与信息披露等行为。因此，对于生产者延伸责任制度追责机制的设计应覆盖相关的各类违法违规行为，并且处罚应当采取相对严厉的手段，以保证新能源汽车生产企业全面履行生产者延伸责任；二是补充新能源汽车销售者等主体不依法依规履责的责任追究。依据《暂行办法》第5条规定“相关企业在动力蓄电池回收利用各环节履行相应责任”，因此应当通过法律责任的设计督促其履行相应的义务，更为全面的落实各主体的责任，发挥生产者与其他责任主体的协同作用。

（二）构建动力蓄电池返还激励制度

我国新能源汽车动力蓄电池返还激励制度的构建，需要把握住大力发展新能源汽车产业这一基本方向不变，在具体制度的构建中既要做到激发消费者主动参与电池回收的动力与意愿，又不能削弱消费者购买和使用新能源汽车积极性。一是创设回收押金制度，即消费者购买新能源汽车应当按比例缴纳一定押金，在消费者交回废旧动力电池时应当退还此部分费用或者减免消费者再次购车的部分费用，鼓励电池个人用户积极参与电池回收，确保电池回收率；二是要建立个人绿色征信体系，以此为依托构建积分体系，将消费者主动参与电池回收行为作为积分体系的加分项，以鼓励消费者参与到电池回收工作当中去。对于新能源汽车消费者主动配合相关单位进行蓄电池回收工作的，奖励相应积分，并构建对应的守信激励制度，对于积分较高的个人可以获得金融机构一定数额个人绿色信贷或者享受个人环保抵免税额政策，相应的征信积分还可以兑换绿色信用旅游门票、购车补贴。此种守信激励的模式可以充分调动消费者参与电池回收工作的积极性，也能消除消费者购买、使用新能源汽车的后顾之忧。

（三）创新动力蓄电池回收网络

建立健全新能源汽车动力蓄电池回收网络需要大量的资金与时间投入。依据生产者责任延伸制度的要求，新能源汽车和电池生产企业应当负责建立电池回收网络。但对于它们来说在短时间内投入大量资金、技术和设施，建成较为完善的回收网络并形成规模效应，以解决数量庞大的退役蓄电池较为困难。笔者认为，我国新能源汽车动力蓄电池回收网络的建设，应当以汽车和电池生产企业为主导，以汽车和电池销售企业为依托，以第三方回收单位为支持，以地方政府财政为激励，构建新型的回收网络：生产企业有信息优势；销售企业有渠道优势；第三方回收单位具有回收电池的技术优势和管理优势，三者协同配合能够形成较为完善高效的新型回收网络。此种网络最大的优势体现为布点速度快、数量多、类型广，不仅包含传统4S店，还包括大小经销商，以这些销售企业为依托，从而大大降低新能源汽车动力蓄电池的收集难度，提升回收参与率与收集效果[6]。除此之外，在此种网络中，第三方回收单位与汽车和电池生产企业合作，为其提供多元化的电池回收方案和措施，从而在公平竞争中实现电池回收产业的市场化和专业化发展。面对电池回收单位盈利困难、前期投入大的难题，政府也可以给予一些财政补贴与税收优惠，以激励电池回收网络的高效建立。

（四）出台动力蓄电池回收强制技术标准

在已发布动力电池产品规格尺寸、编码规则、拆解规范、余能检测等推荐性技术标准的基础上，我国应尽快出台新能源汽车动力蓄电池回收强制技术标准，用于新能源汽车年检时对动力蓄电池状况的检测。对于电池状况较差、利用价值低的电池实行强制报废；对于具备再次利用价值的动力蓄电池根据电池的实际情况进行分类评级。我国2019年《新能源汽车动力蓄电池回收服务网点建设和运营指南（征求意见稿）》，依据废旧动力蓄电池的材料类别和危险程度等特性将电池分为A、B、C三类，并予以分类管理。笔者建议，超越安全贮存角度的分类，补充电池回收、利用的各项检测与评估依据，并以此为基础进行分类评级，可以减少电池回收过程中的不确定性与回收成本，为电池回收单位实现盈利提供可能。在未来也可以与“新能源汽车国家监测与动力蓄电池回收利用溯源综合管理平台”相衔接，将电池的类别与评级信息上传，线上线下联动对电池实施全方位的信息化管控，进而形成闭环管理体系的信息支撑，实现电池全生命周期管理。

（五）加强新动力蓄电池市场的监管

面对电池回收市场中充斥大量非法回收单位的乱象，有关部门应当加强对电池回收市场的监管力度，以规范电池回收产业链。一是对于正规的电池回收单位，应该定期检查监督，督促企业严格按照相关法律法规、技术标准进行电池的回收、贮存、运输、利用，对企业违法违规的行为予以及时查处或者督促整改；二是强化对无资质的电池回收单位的非法回收、倒卖、拆解新能源汽车动力蓄电池的打击力度，对非法现象保持“零容忍”，发现一起、查处一起、严惩一起[7]，抓紧落实有关新能源汽车动力蓄电池回收机制的法律法规，建立规范市场的长效机制，营造公平有序的市场环境；三是积极引导新能源汽车生产企业和电池生产企业的招标行为，鼓励其选择回收资质、渠道、技术、规模等方面已经具备了较为完善的体系和运营能力的正规电池回收单位进行合作，对新能源汽车动力蓄电池实现有效回收。