基于公众参与的街道设计导则评估——以《丰台区城乡街巷设计导则》为例

丁 奇， 张倓思

(北京建筑大学 建筑与城市规划学院，北京 100044)

街道既承担了交通运输的任务，又为城市居民提供了生活的公共活动场所。在新形势下，加强街道的建设和更新是满足人民群众对公共产品和公共服务需求的重要途径。《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中提到塑造高品质、人性化的公共空间，重塑街道空间环境。《丰台分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)》中也提到打造以人为本、尺度宜人、界面积极的街道空间。从近些年的规划文件上来看，传统“自上而下”的规划设计存在闭门造车、曲高和寡的问题[1]，而公众参与的规划设计可以给老百姓话语权，“自下而上”做出真正满足他们实际需求的方案。因此，通过公众参与来评估街道设计导则是很重要的检验和优化导则途径之一。

1 《丰台区城乡街巷设计导则》公众参与需求

2018年末，北京市丰台区发布《丰台区城乡街巷设计导则》(以下简称丰台导则)，是丰台区第一本街道设计导则，明确了丰台区街道设计的标准和城市公共空间的治理方法。丰台导则的发布取得了初步成效，街道环境变得更加整洁舒适，但却忽视了社会公众的需求和想法，部分街道整治后的效果与效果图有差距，并不受公众认可(图1)。为了进一步完善导则的实用性和普及程度，加入公众参与评估环节，评估是在丰台导则编制完成、部分街道已按导则内容进行改造的背景下进行的，给社会公众发言权，有助于设计者、管理者、使用者从更宽广的视角认识街道，用更多元的手段塑造街道空间。

图1 街道整治前后的情况

经过调研总结出公众参与的需求主要有以下2个方面：一是公众愿意了解街道设计导则的一般方法和流程，二是公众希望导则实施中可以参考自己的意见和建议。

2 国内外研究进展

2004年英国发布的《伦敦街道设计导则》，其内容中已经体现了对行人习惯的尊重。2010年阿布扎比发布的《阿布扎比街道设计导则》，加入导则评估机制和公众反馈环节。随后，许多国家和地区因地制宜，出台了相应的街道设计导则，欧洲和北美起步较早，亚洲紧随其后[2]，大部分导则都在内容编制上和实际运用中体现了公众参与(表1)。

表1 国内外街道设计导则公众参与比较

相较于国外，中国的街道设计导则起步较晚，2016年上海发布《上海市街道设计导则》，突破传统的街道设计手法，借助互联网实现更全面的公众参与。2018北京市陆续发布《北京西城街区整理城市设计导则》和《北京街道更新治理城市设计导则》，建立开放动态的多元参与平台，规范并保障了公众参与机制。

纵观国内外，目前街道设计导则公众参与的实际情况是：第一，编制过程中考虑到行人、自行车的出行需求，有以人为本的意识，却没有编制公众参与的相关内容。第二，编制过程中有公众参与意识，却停留在了规划文本上，在实施过程中没有落实下去。第三，实施过程中加入不同形式的公众参与，但公众参与后反馈的问题却无人问津，改造效果差强人意。第四，编制、实施过程中有公众参与，却没有做到位，公众参与只进行了其中一个阶段，并不是全周期、全过程的。

3 《丰台导则》评估中的公众参与

3.1 导则评估中的体系构建

本文中的公众参与评估是指了解公众需求、汇集公众意见、完善导则内容，从而推动街道设计导则发展，创造更美好的城市公共空间及人居环境。

基于公众参与的导则评估需要积极的引导启发、有效的公众参与和完善的监督管理(图2)。导则评估的成功与否需要多方齐心协力，做到人民城市人民建。导则编制团队、责任规划师等规划设计人员应相互配合，推动公众参与工作顺利进行；政府机构制定宣传机制、导则使用机制等，形成标准化文件。公众参与是导则评估的关键，在人本空间层面上解决空间合理性问题。城市规划设计中的公众参与具有全程性、广泛性、互动性的特点[3]，所以要让公众真正参与进来，发挥作用。

图2 公众参与导则评估的3个部分

3.2 公众参与导则评估的目标

以问题为导向抓住“病根”，完善现有导则中存在的错误和不足，思考为什么会出现这种问题，以及问题背后的原因，通过规划设计的手段解决城市问题，从根本上完善导则的内容，使其真正可以被管理者和设计者使用。

以目标为导向看到“疗效”，不仅考虑到管理者和设计者，也让街道的使用者真正了解现在城市工作者所做出的努力，打破规划设计的专业壁垒，得到普通老百姓的认可、支持，调动他们参与到评估的工作中来。管理者、设计者也对公众参与环节进行指导监督[4](图3)。

图3 公众参与的主体

3.3 公众参与导则评估的原则

根据以人为本思想的普及和公民主体意识的崛起，为公众参与街道设计导则评估工作确立3个基本原则，分别为科学性、民主性、普适性。

科学性：公众参与需要制定科学合理的计划，引导公众正确行使权力，得出切实准确的结论，提出行而有效的策略。虽然导则的评估不是法定的规范标准过程，但其在一定程度上维护了规划设计的严肃性和权威性。

民主性：这是保证居民进行公众参与的一个重要原则。街道设计导则已经把民主纳入设计原则，因此要充分发挥居民群众的主观能动性，组织丰富多彩的参与活动，以一颗平常心了解他们的所思所想、所需所求。

普适性：考虑我国的国情和城市发展的现状，公众参与的评估标准及模式应普遍适用北京甚至全国绝大多数的街道设计导则(图4)，为以后的导则编制提供指导和借鉴。

图4 中国已发布的街道设计导则(部分)

4 公众参与导则评估的模式方法

评价是指公众对于结果的一种反馈，而评估是一项系统工程，是需要根据反馈结果对导则进行调整和修改，之后再进行反馈和调整的一个循环的过程，因此评估是设计、实施、管理3个阶段之间联系与协调的纽带。

评估分为前期、中期、后期3个阶段，在导则评估前期，创建公众反馈机制与沟通平台，确保公众参与的良性运行。导则评估中期包括人群分析、公众参与方式的选择、问题收集和解决措施4个部分。导则评估后期更注重公众的满意度反馈，公众反馈后再进行一轮问题收集，形成良性循环(图5)。

图5 公众参与的模式方法

4.1 人群分析

4.1.1 人口数量摸底

丰台区人口的主要问题是：人口基数大，老龄人口数偏多，各街乡人口分布不均匀等。丰台区人口众多，2019年末全区常住人口210.5 万人，在北京中心城区中排名第三，其中60岁以上老人35.8万，人数占比17%(表2)。根据联合国的统计标准，如果一个国家(地区)60岁以上老年人口占总人口比重达到10%，或者65岁及以上的老年人口占总人口的比重达到7%，那么这个国家(地区)就属于人口老龄化国家(地区)，可见丰台区的老龄化程度高。

表2 2018年末丰台区常住人口及构成

丰台区现设有14个街道办事处、2个地区办事处，3个乡、2个镇，下辖323个社区、64个行政村。通过对比，大红门街道、卢沟桥街道等地区常住人口数量是某些地区的 4～5 倍，因此丰台区的人口在地区分布上是不均匀的(图6)。

(资料来源：丰台区2010年第6次全国人口普查数据)

4.1.2 街道人群类型及特征

街道的分类多种多样，街道所承担的功能也不尽相同，街道使用者也有不同的心理特征和行为特征。根据丰台导则“街道U型槽”空间位置以及实际调研观察结果，把街道使用人群分为4种类型(表3)。驾驶者、骑行者和行走者是街道上最常见的使用人群，在街道设计过程中往往更加关注骑行者和行走者的感受，但静止者与街道朝夕相处，是街道变化的见证人，所以街道设计不但要实用美观，而且应塑造空间的立体感和归属感(图7)。

图7 街道人群位置特征

表3 街道人群类型及特征

4.2 公众参与的程度与方式

20世纪60年代末，美国社会学者雪莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)提出公众参与阶梯理论,对公众参与的方法和技术产生了巨大的影响。将参与方式按程度分为3个阶段和8个梯级，公众在不同层级发挥不同作用，公众参与程度由低到高依次为操纵、治疗、告知、咨询、展示、合作、授权、公众控制[5]，以此为基础，提出8种公众参与的基本方式用于实际工作中，是一个由弱到强，循序渐进的过程(图8)。

4.2.1 表面参与

表面参与和假参与相比，给了公众真正表达意愿的机会，引导公众树立正确的参与思维和规划思维。在告知阶段，让公众了解丰台导则的大体情况；在咨询阶段，征求公众的需求和意见；在展示阶段，公布最新的规划成果和进展。

制作、发放宣传材料：设计打印宣传手册、海报等，在走访问谈时直接或间接发放给街道办事处、居民、责任规划师，这也是公众参与的基本手段(图9)。

图9 活动宣传手册、海报

宣讲会：由街道组织居民参加，普及规划以及城市设计的概念，对丰台导则进行宣传讲解，与居民进行深入提问交流，解答规划设计方面的疑问，与长期生活在此的居民沟通周边区域街道的一些变化。

调查问卷：丰台人口众多且分布较广，组织进行线上的问卷调查，调查对象为丰台区的常住人口。共发放问卷500份，有效回收问卷487份。调查问卷分3个部分，首先是居民基本情况，如年龄(图10)和出行方式(图11)，其次是对按导则实施改造街道的总体满意度(图12)和整治效果评价(图13)，最后是还存在的问题。

图10 年龄分布

图11 出行方式构成

图12 满意程度

图13 整治效果评价

调查问卷统计显示，人们对按导则实施改造街道的总体满意度为93%，说明丰台导则得到了居民的认可，但个别方面略有不足。在整治效果方面，人们更关注街巷市容的整体印象(69%)和道路交通的秩序(68%)。道路方面主要问题为机动车路边停车混乱，主要原因是停车需求大，但现有车位没办法满足需求或停车场收费高，居民不愿意去停车场。公共设施关注度为63%，不少道路存在缺少休息座椅、座椅遭到人为破坏、年久老化、座椅不舒适等问题。绿化景观关注度为49%，植物种植不够充足，街边行道树种类较少，且成列种植缺少美感，道路两侧的绿化带或种植池也没有被充分绿化。建筑立面关注度最低，仅为25%，围墙影响街道整体效果，商铺牌匾不够整齐。

走访问谈：在不同时段、不同地点，对街道上的不同人群进行街头随机访问，居民提出的具体问题分类记录、整理并形成活动纪要(图14)。

图14 活动纪要及问题总结

互动体验：利用智慧科技手段，如虚拟现实(VR)、增强现实(AR)、建筑信息模型(BIM)等，可以创建虚拟街道空间，模拟街道改造效果，远程体验街道环境，带来沉浸式互动体验。利用游戏软件帮助公众搭建自己理想的街道空间，在游戏中学习探索，尤其对于青少年是一种很好的方式。阿布扎比规划委员会推出在线街道设计工具，居民可以充当规划师的角色，自主进行设计与改造[6]。

媒体宣传：通过官方媒体，如微信公众号、微博等发布街道设计情况，与居民搭建良好的沟通平台[7]。除此之外，调动社会媒体的积极性，通过多种渠道和方式，如直播街道改造现场施工等，使更多的人关注街道建设发展[8]。

4.2.2 深度参与

深度参与在表面参与的基础上，赋予公众更大的权力，公众的决定会直接影响导则的内容。在合作阶段，规划设计人员与公众形成平等的关系，在授权阶段，赋予公众部分管理权和决策权。

组织设计竞赛：在全社会范围内组织街道公共空间设计竞赛，让高校、企业或其他从业人员加入街道设计行列，碰撞设计思想的火花，扩大公众参与的范畴，鼓励跨专业、跨领域开展合作。

社区工作坊：利用居民的自组织能力，让居民主动参与街道改造，通过谈论、绘画贴图、手工等多种形式，运用罗伯特议事规则，让不同的人群进行发言辩论并投票，表达意见，凝聚共识。

4.3 问题收集

总结公众参与过程中居民提出的问题，分类记录，形成问题手册。在意识形态方面，行人自己能意识到自己的主体地位，街道整治不光是物质层面的整治，应该做到以人为本。在空间设计上，应突出区域特色，而不是千街一面。在管理机制上，街道环境应有相应的长效管理机制，并严格执行。在实施效果上，规划与施工之间还存在较大差距，施工周期慢，短期改造效果不明显。导则编制团队与政府相关部门按月为周期进行讨论研究，整理分析问题并提出解决对策，形成专题研究报告。

4.4 《丰台导则》完善与修改

针对导则中图示语言过于专业，较难理解的问题，进行形式上的转变，使其更加精简，保证各类人群都可以顺畅地阅读和理解导则。采用小故事对话、漫画的形式，对专业名词进行解释说明，通俗易懂，增加阅读的趣味性(图15)。将成果整理成不同版本，如《上海15分钟社区生活圈规划导则(试行)》分为专业版和公众版进行发布和公示，专业版供规划管理部门和规划师使用，公众版由街道和社区发放，供老百姓翻阅[9]。

图15 导则的漫画版改编

5 结论

1)梳理国内外街道设计导则中的公众参与研究进展，通过对比与分析街道设计导则在内容编制和实际运用中的公众参与做法，得出目前街道设计导则公众参与的4种实际情况和存在的问题。

2)将公众参与引入导则评估过程中，参考公众参与需求和评估实际情况，构建评估体系。提出公众参与导则评估的一般性目标、原则、模式方法，提出公众参与的导则评估需要积极的引导启发、有效的公众参与和完善的监督管理，确定规划设计人员、社会公众、政府机构的责任与分工。

3)细化公众参与阶梯理论中的公众参与方式，运用8种公众参与的基本方式，在循序渐进的过程中引导公众真正参与其中，使他们形成规划思维模式并建立自主价值观。

本文结合丰台导则评估实际情况进行一系列探索，创新街道设计导则评估方法，希望政府机构、规划设计人员、社会公众、行业专家、当地居民打破障碍，齐心协力，在以后街道设计导则评估中积极开展公众参与，推动街区更新工作向前发展。