生态文明审计的短板与优化路径

赵存丽 李洪敏

摘   要：随着经济的快速发展，严峻的生态环境状况已成为全面建成小康社会建设进程中的突出短板。“十三五”以來，国家审计机关不断加强对生态环境保护审计力度，特别是制定出台了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，成为了破解生态文明建设瓶颈的重要制度依据。但是，我国的生态文明审计工作仍然缺乏深入的基础理论研究，审计主体的“五位一体”生态文明思想贯彻落实还不够，还存在评价标准不一致等问题。“十四五”期间，要加强生态环境治理能力现代化建设，必须进一步科学界定生态文明审计的内涵，提升“五位一体”思想在生态文明审计中的嵌入度，建立审计大数据协同机制。同时，要以加强生态文明审计为抓手，切实提高生态文明治理的制度吸纳力、制度整合力、制度执行力，加快推进生态文明协同治理改革。

关键词：审计;生态文明;五位一体;优化路径

中图分类号：F24      文献标志码：A     文章编号：1673-291X（2021）35-0122-03

党的十九届四中全会提出国家治理体系和治理能力现代化目标，对生态环境建设提出了新的要求。“十三五”以来，随着审计机关不断加强对生态环境保护审计力度，特别是出台了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，生态文明审计成为了破解生态文明建设瓶颈的重要举措。但是，在生态文明建设过程中仍然存在一些体制性和机制性问题，阻碍了生态文明建设的进程。因此，“十四五”期间要加强生态环境治理能力现代化建设，必须以加强生态文明审计为抓手，切实提高生态文明治理的制度吸纳力、制度整合力、制度执行力，加快推进生态文明协同治理改革。

一、生态文明建设的实践偏差

生态文明是人类发展方式的映射。生态文明建设过程是人类改造自然的客观规律性和主观能动性的统一。然而，这种统一受人类的利益、理念、能力、偏好等因素的影响出现了偏差，主要表现如下。

1.重经济，轻生态。这是我国生态文明建设存在的突出问题。与长期以来牺牲生态环境和资源为代价，片面追求高速度的经济增长有关。主要体现在，地方政府政绩导向存在偏差，目标管理绩效考核生态环境指标权重比例低，产业发展规划仍然侧重于产能扩张，放松落后过剩的产能管控，以及跨行政区域的生态环境污染行业转移等。

2.重规定，轻落实。主要体现在地方政府在环境保护方面存在发文多、落实少等问题。抓污染防治时紧时松，甚至还出现污染反弹。长江经济带生态环保审计显示，尽管国家投入大量资金并进行长期持续整治，但是洞庭湖、鄱阳湖等国家重要湖泊仍存在统筹治理不到位、治理效果不理想等问题。

3.重局部，轻整体。各自为政的生态环境治理导致区域间环境协同治理缺乏完善科学的激励机制、合作机制和约束机制，跨区域环境污染、跨区域生态退化、整体性资源枯竭等问题层出不穷却得不到有效治理，“公地悲剧”、“破窗效应”时有发生，甚至由于零和竞争博弈，区域间环境治理出现“治而反污”乱象。随着新兴城市群和都市圈的崛起，大气污染、水环境破坏和水污染问题已呈现区域性和复合型的特征。

4.重物质，轻文化。环境污染本身就是一种落后的文化现象。当前，严峻的环境污染、资源匮乏、生态系统失衡等生态环境问题暴露出生态文化的困境。但是，由于物质文明建设成果具有很强的可见性，而生态文化成果主要是通过潜移默化发挥作用，地方政府对生态文化内涵缺乏科学的认识，因循短视的政绩观，把精力更多放在了生态物质文明建设方面，轻视了以生态价值观念为准则的生态文化体系建立，导致生态文化建设的滞后。

二、生态文明审计的短板及存在问题的原因

生态文明审计是建立健全系统完整的审计体系的重要内容。当前，我国的生态文明审计工作还缺乏深入的基础理论研究，审计主体的“五位一体”生态文明思想贯彻落实还不够。实际工作中缺少理论支撑，还存在评价标准不一致等情况。尤其是在制度上缺少统一的准则指南，审计指标不完善导致审计结果质量还无法保证。

1.理论性问题。生态是指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态。生态是在自然界的一定的空间内生物与环境构成的统一整体。由于环境、资源、资产属于物质范畴，对其审计评价的是人对环境、资源等生态的影响，突出强调的是人与自然的和谐关系。而生态文明是人类文明发展的新阶段人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。生态建设包括物质代谢环境、生物服务环境、区域发展环境。生态文明则是发展的上层建筑，包括人与环境的耦合关系、进化过程、交往方式和思维方式（王如松，2013）。因此，生态文明建设不等同生态环境建设，生态文明审计不同于生态审计。在实际工作中还没有形成科学的生态文明审计的内涵。

2.体制性问题。2018年我国新一轮机构改革后，对生态环保实行了统一管理的机构设置。但是，审计涉及的数据，包括政策制定与执行情况、自然资源等生态环境和资源资产管理状况等数据来源部门几乎涵盖了大部分政府及各职能部门，甚至还需要延伸到园区、企业以及生态修复治理项目建设、运营单位等。从以往的生态环境保护审计经验看，在数据获取方面由于管理体制问题，对审计结果产生了一定的影响。

3.机制性问题。生态文明审计能否顺利实施，关键在于审计操作指引。国家发展改革委、国家统计局、生态环境部、中央组织部等部门共同印发了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，为开展生态文明建设审计和评价考核提供依据。但自然资源和经济有所不同，如何量化评估自然资源资产，我国尚未建立一套因地制宜的计算方法。尤其是生态文明建设考核目标体系尽管有23项指标体系，但是还存在基础性指标少、实际操作复杂、评价结果排序主观因素较多等问题。

三、生态文明审计的优化路径

生态文明审计是一项系统工程，解决生态文明短板的审计机制必须做好以下几方面工作。

1.科学界定生态文明审计的内涵，为审计内容提供依据。总结国内外的研究成果发现，从环境审计、资源环境审计到资源资产审计，国内外审计的目标基本上是一致的，即通过审计评价经济、生态和社会发展的可持续发展情况（Mentore Vaccari，2013;Onil Banerjee，2016;Ki Hoon Lee，2017;刘明辉，2018）。党的“十八大”以来，党中央将“两型社会生态文明”上升为“五位一体”中的生态文明。“五位一体”生态文明观在生态文明审计中的嵌入性成为当代中国生态文明审计发展的根本性特征。因此，生态文明审计的内涵可以概括为以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以治国理政新理念为工作方针，以“五位一体”生态文明审计为特征，通过审计监督、检查、鉴证、评价，实现人与自然和谐共生、物质文明和精神文明和谐发展，实现中华民族永续发展的目标。

2.提升“五位一体”思想在生态文明审计中的嵌入。生态是生命存在、发展所依存的各种环境条件和生命主体间相互作用在时间和空间上的耦合，在不同的坐标象限内发挥不同的影响。其中，在经济建设象限中，经济环境是经济建设的重要体现更是打造物态文明的重要内容。在社会建设象限中，社会环境直接影响了生态文明建设，尤其是公众的生态文明心态直接影响了其生态环保的行为。在政治建设象限中，体制文明是创造政治环境的决定因素，生态文明只有上升为政治高度才能实现制度的优势。在文化建设象限中，文化环境所体现出来的认知文明则是生态文明建设的重要一极。因此，“五位一体”思想应该紧密地嵌入到生态文明审计中，嵌入框架如图1所示。

同时，生态文明又是一个结构复杂、内涵丰富、意蕴深刻的综合性概念。具体可以分为四个层面，即表层的生态物质文明、浅层的生态行为文明、中层的生态制度文明和深层的生态文化文明。同层循环升级发展，不同层级相互渗透影响，如图2所示。生态文明审计应该贯穿不同层级，而不能停留在某一个层面;应该通过促使生态文明建设与生态文明审计形成耦合效应，达到相互促进、相互渗透、相互作用、共同发展的目的。

3.建立审计大数据协同机制。通过审计实现生态环境协同治理，主要包括四个层面。一是治理目标协同。审计目标是指导审计工作的指南，因此，在实际审计工作中，将生态目标的“和谐”、经济目标的“资金”、政治目标的“权法”、自然演化的“资源”、社会发展的“文化”统一为生态环境审计目标，有利于引领生态环境治理。二是治理组织协同。协同审计是推动领导干部自然资源资产离任审计全面实施的可行路径，即以政府审计为主导，与相关职能部门外部协同，上下级审计机关加强内部协同，从而全面客观地评价自然资源资产保护情况。三是治理机制协同。充分发挥技术创新机制、奖罚问责机制、风险防范机制、合作发展机制的协同效应，构建生态环境综合治理机制。四是大数据协同。将生态文明审计涉及的生态环境、市场监督、税务、财政、金融、工业、交通、电力、用水、减排等多部门数据，以及人口、企业、空间地理信息等国家基础信息数据进行关联比对，多角度建立数据联结机制，扩大审计覆盖面。

总之，以“五位一体”为总要求，通过审计活动发现揭示改革发展中出现的新情况新问题，以及深化改革协调推进中发生的一些结构性矛盾和经济社会发展中的一些阶段性问题，全面反映“五位一体”的改革成效和政策落实情况，构建与新时代中国特色社会主义市场经济体制相适应的中国特色国家生态文明审计模式迫在眉睫。

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[责任编辑   妤   文]