新《档案法》实施背景下档案法规体系建设的困境与出路

王琦

摘 要：新《档案法》实施背景下，与旧《档案法》相配套的档案法规体系面临着过时的危险，亟待全面修改。新《档案法》的内容存在十大亮点，我们要从坚持党对档案工作的领导、推进国家治理体系和能力现代化、改进档案管理工作等方面来把握其实施意义。现有档案法规的制定程序缺乏专家论证，科学性不强；部分内容与新《档案法》冲突，体系性不强；法规与上位法及彼此之间高度重复，未凸显地方特色，针对性和可操作性不强。因此，我国应当从整体上完善档案法规体系。具体路径包括各地区在修订档案法规时，对档案法规草案进行专家论证，必要时委托第三方起草，提升档案法规立法的科学性；通过立法后评估、定期清理和备案审查，增强档案法规立法的体系性；在档案法规立法过程中广泛听取社会意见，凸显地方特色。

关键词：新《档案法》；档案法规；档案法规体系；档案管理

分类号：G271.3

The Dilemma and Outlet of the Construction of the Archives Law System under the Background of the Implementation of the New Archives Law

Wang Qi

（School of Law of Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu， 210023）

Abstract：Under the background of the implementation of the new archives law， the archives legal system supporting the old archives law is facing the danger of being outdated and needs to be comprehensively revised. There are ten highlights in the content of the new archives law. We must grasp the significance of its implementation in terms of upholding the partys leadership over archives work， advancing the modernization of the national governance system and capabilities， and improving archive management.The procedures for formulating existing archives laws and regulations lack expert argumentation and are not scientifically strong； part of the content conflicts with the new Archives Law， and the system is not strong； the legislation and the upper law are highly overlapping with each other， without highlighting local characteristics， pertinence and harmony. The operability is not strong. Therefore， our country should improve the file law system as a whole. The specific path includes： when each region revises the archives regulations， conduct expert demonstrations on the drafts of the archives regulations， entrust a third party to draft when necessary， and enhance the scientificity of the archives regulations and legislation； strengthen the archives regulations through post-legislative evaluation， regular cleaning and filing review work Legislation is systematic； in the process of legislation on archives laws and regulations， opinions from the society are widely listened to， highlighting local characteristics.

Keywords：New Archives Law；Archives Regulations；Archives Regulation System；Archives Management

1 引言

檔案管理工作的开展需要法律制度的保障。习近平总书记（时任浙江省委书记）在2003年会见国家档案局档案行政执法检查组一行时就指出：“进一步加强档案法制建设”。[1]党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”的战略目标，档案管理工作作为建设社会主义现代化国家的重要工作，需要落实“依法治档”的目标。为更好地实现这一目标，我国于2020年修订了《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）。新《档案法》自2021年1月1日起正式施行，它的顺利实施需要有配套的档案法规体系予以保障。

从与旧《档案法》相配套的现有档案法规体系来看，目前我国出台最早的一部档案管理法规是在1995年1月1日由济南市人大常委会颁布实施的《济南市行政村档案管理办法》，距今已有26年。在新《档案法》实施背景下，与旧《档案法》相配套的档案法规体系面临过时的现实危险，亟待全面修改。档案法规体系是指由不同表现形式和效力等级的规范性文件组成的，相互之间有机联系、协调统一的规范体系。[2]因此，在新《档案法》实施背景下，为了提升档案法规体系的科学性、体系性、针对性和可操作性，我们需要从整体上对档案法规体系进行完善。文章通过阐述新《档案法》的主要亮点和实施意义，把握新《档案法》实施背景下档案法规体系建设的现实困境，进而提出优化档案法规体系的路径，以求抛砖引玉之效。

2 新《档案法》的主要亮点和实施意义

新《档案法》的内容存在诸多亮点，在信息化的时代要求指引下，也体现了其呼应这一要求的鲜明特色。在全面推进依法治国的背景下，我国对《档案法》进行了重大修改，这是落实依法治档目标的体现。新《档案法》将于2021年1月1日起正式施行，因此我们需要把握新《档案法》实施的重要意义。

2.1 新《档案法》的主要亮点

新《档案法》是在中国特色社会主义进入新时代以后修订并颁布的，其内容存在许多亮点。笔者认为主要可以分为以下十个方面。

一是理顺了档案工作中的党政关系，旧《档案法》规定政府要加强对档案工作的领导，新《档案法》明确规定了党对档案工作的领导，这有利于理顺档案工作中的党政关系，保障档案工作的顺利展开。

二是扩大了档案收集的范围，新《档案法》将档案的来源扩大为“经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动”，体现了我国“五位一体”的总体布局，并新增“从事档案收集、整理、保护、利用及其监督管理活动，适用本法”的规定。

三是新增了档案利用权利意识的有关规定。旧《档案法》只强调“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务”，新《档案法》增加了“享有依法利用档案的权利”方面内容。

四是优化了档案工作人才培养和队伍建设，新《档案法》规定“提高档案工作人员业务素质，档案专业人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称”。这增强了档案工作人才培养和队伍建设的制度保障，有利于档案事业的长期稳定有序发展。

五是明确了档案管理工作的具体规定，新《档案法》第三章从建立档案工作责任制和归档范围、接受和移交档案、收集档案、保管档案、档案安全工作机制、档案的保密、档案的运送出境、对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用等方面对旧《档案法》作出了重大修改。这可提升我国档案管理工作的可操作性和现实针对性。

六是完善了档案的利用和公布。新《档案法》将旧《档案法》中的向社会开放的档案形成时间由“三十年”改为“二十五年”；明确了档案馆应定期公布开放档案的目录，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利；增加了单位和个人因档案馆不按规定开放的救济方式；规定了开放审核的责任主体；鼓励档案馆应开发利用馆藏档案，开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动。这些举措都将有利于提升档案服务的便利性和扩大其覆盖面。

七是进一步推动了档案的信息化建设。新《档案法》通过专章规定了档案信息化建设，这是旧《档案法》中没有的内容。新《档案法》规定了各级人民政府、档案馆、机关、团体、企业事业单位以及其他组织推进档案信息化建设的任务；明确了电子档案的特征和效力；规范了档案馆对电子档案的收集、接受、保管和提供利用，认为有条件的档案馆应当建设数字档案馆；明确了国家要推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。笔者认为，档案的信息化建设改革将有利于档案管理工作的现代化，新《档案法》为这项改革提供了坚实的法制保障。

八是强化了档案的监督检查。新《档案法》通过专章规定了档案的监督检查问题，这是旧《档案法》所缺失的。新《档案法》规定了“档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，可以对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的法定情况进行检查”；检查的方式以及有关单位和个人的配合义务；单位存在档案安全隐患的处理方式、限期整改、单位和个人举报权利及处理、开展监督检查工作的法定职权和程序等。这些举措都将维护新《档案法》的严肃性和权威性，保障其顺利实施。

九是完善了《檔案法》中的法律责任问题。新《档案法》扩大了单位或者个人违法行为所含范围，即增加了“不按规定归档或者不按期移交档案，被责令改正而拒不改正的；不按规定向社会开放、提供利用档案的”这两种情况；增加了“罚款”这一处罚方式，并明确和细化了处罚幅度。这些立法内容的改变都将有利于落实档案管理工作中各方主体的法律责任。

十是增加了“附则”部分。旧《档案法》缺失附则部分，新《档案法》予以完善。这个转变充分体现了我国立法技术的日益娴熟，立法文本的规范性不断增强。

2.2 新《档案法》实施的意义

1996年第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议对《档案法》进行了修改，但距今已经25年了，因此可称为旧《档案法》。2021年正式施行的新《档案法》是在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，为贯彻落实习近平总书记关于做好新时代档案工作的重要指示和党中央决策部署，对旧《档案法》内容的一次全面修改。

我们欲认识新《档案法》实施的意义，首先应当把握坚持党的领导在档案工作中的重要意义。新《档案法》第3条规定：“坚持中国共产党对档案工作的领导”。这是对旧《档案法》内容的一个重大修改。中国革命和社会主义国家建设的伟大实践过程，树立了中国共产党不可撼动的政治权威和领导地位。“坚持中国共产党的领导”作为我国《宪法》序言及总纲规定的一项基本原则，必须长期坚持不断完善。党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。[3]因此，我们应当明确，在档案工作中坚持党的领导具有现实必然性。

其次，新《档案法》的实施是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，我们要以档案工作的信息化、现代化助推国家治理体系和治理能力现代化。新《档案法》在总则部分第1条新增了“提高档案信息化建设水平，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重要内容，第2条在档案的范围方面增加了“社会、生态文明、军事等活动”，第3条新增“确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应”。这些规定都是落实国家治理体系和治理能力现代化目标的重要体现。

最后，新《档案法》的实施是增强档案意识、进一步优化档案管理工作的重要抓手。新《档案法》通过规定国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新；采取措施，加强档案宣传教育，增强全社会档案意识；鼓励和支持在档案领域开展国际交流与合作；鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展等，可以增强国民的档案意识，改进档案管理工作。

3新《档案法》实施背景下档案法规体系建设的困境

新《档案法》实施背景下档案法规体系建设存在着现实困境，具体可分为三个方面。从制定程序来看，其缺乏专家论证，科学性不强；从立法内容来看，其与新《档案法》冲突，体系性不强；从地方特色来看，其针对性和可操作性不强。

3.1 档案法规的制定程序缺乏专家论证，科学性不强

正如上文所指出，现有档案法规的制定时间较为久远，当时的档案法规立法主要是由地方人大法制工作委员会制定的，或者是由行政机关的相关职能部门（主要是地方政府的法制办公室）起草，送交地方人大审查并通过的。这种档案法规的立法是由国家机关起草、制定并颁布施行的，没有充分听取和采纳专家的意见，不符合正当程序原则的要求，档案法规立法工作作为一项专业性较强的工作，其科学性的有效保障有赖于专家论证的理论支撑作用。

可以说，在立法过程中让专家参与法规草案的必要性和可行性论证，是实现科学立法的基本路径，也是我国开展立法体制机制改革的重要抓手。党的十八届四中全会提出“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”。[4]我们在档案法规起草的过程中，通过专家论证这一路径，既能够利用专家的专业理论知识，为提升法规草案的科学性提供智力支持；又能够让专家提供社会公共法律服务，让专家承担起相应的社会责任。

3.2 档案法规的内容与新《档案法》冲突，体系性不强

首先是档案法规的内容与新《档案法》冲突。立法要体现时代性，档案法规的内容应当契合时代需要。习近平总书记高度重视立法的时代性问题，曾多次强调“法律要随着实践发展而发展。”[5]“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代发展而不断发展。”[6]据笔者观察，现行档案法规体系的部分内容已经与新《档案法》存在冲突之处，无法契合实践需要和时代发展。例如，《唐山市档案工作管理办法》第12条的规定，就违背了其上位法《河北省档案工作条例》，同时也违反了《立法法》第72条的规定。[7]这种现状与长期未修订档案法规是分不开的。有学者经过实证分析后指出，从数量上来看，修订过档案法规的地区要比从未修订档案法规的地区少得多。[8]由此可见，部分档案法规长期未被修订，没有做到与时俱进，因而在内容上自然与新《档案法》存在冲突之处，应当予以修改和完善。

其次是档案法规的体系性不强。这是档案法规的内容与新《档案法》冲突所造成的一个现实结果。笔者认为，现有档案法规的体系性不强，无法为新《档案法》的实施提供现实保障。档案法规体系应当是一个相互之间有机联系、协调统一的规范体系。目前的档案法规体系，既存在已有的档案法规与上位法冲突的问题，也存在着新《档案法》在实施中与旧法规间有机衔接的问题。

3.3 档案法规立法未凸显地方特色，针对性和可操作性不强

首先，档案法规立法的地方特色未被凸显。尽管地方立法机关往往在档案法规的第1条就载明“结合我省（市）实际，制定本条例（办法）”，但几乎所有地方的档案法规的内容都是与上位法及彼此之间高度重复，没有凸显出自己的地方特色。正如有学者指出：“除少数地区外， 包括个别民族自治区在内， 完全可以把法规内容相互进行置换”。[9]这个问题将导致我国在处理和解决具有鲜明地方特色的地区（尤其是少数民族地区）的档案事务、开展档案工作时，这种千篇一律的档案法规的现实针对性和可操作性较弱，无法有效解决现实问题，影响了档案法规的实效，进而贬损了《档案法》的权威性。

档案法规的内容存在着与上位法及彼此之间高度重复的问题。笔者在观察现有的档案法规体系时发现，档案法规内容与上位法及彼此之间具有极大的相似性，有的条文甚至只是把地名改过来而已。无论是档案法规文本中的立法主旨、效力范围、档案管理体制；还是档案机构的设置和职责、工作人员的任职条件；抑或档案的移交、开放利用和公布；甚至违法行为表现以及法律责任承担等各个方面的内容，都与上位法及彼此之间存在着“雷同”的现象。当然，档案法规也不完全是对上位法的照搬照抄，正如有学者所说：“档案法规的条款内容比之《档案法》，相对明确具体，实用性和可操作性略强”。[10]笔者在文章中指出现行档案法规内容中所存在的这个问题，并不在于批评地方立法机关，只是为了节约宝贵的立法资源，建议更好地凸显档案法规立法的地方特色。

其次，档案法规立法的针对性和可操作性不强。现有档案法规的内容偏向原则化，模糊性较强，没有具体的操作规定。例如《浙江省實施<档案法>办法》《河南省档案管理条例》《贵州省档案条例》等档案法规都没有规定违法行为的具体罚款数额，这必然给档案执法工作带来相当大的难度。此外，大多数做了具体罚款数额规定的档案法规，罚款的数额也可以在一个较大的范围内由执法人员自由裁量，这就有可能造成档案管理工作执法的随意性，影响执法的公正性。可喜的是，新《档案法》增加了“罚款”这一处罚方式，并明确和细化了处罚幅度。因此，在新《档案法》实施背景下，完善档案法规体系时应当将这些针对性和可操作性不强的规定通通予以具体化。

4新《档案法》实施背景下优化档案法规体系的路径

档案法规体系存在着诸多方面的不足，因此在新《档案法》实施背景下需要从整体上进行优化和完善。具体包含提升档案法规立法的科学性、增强档案法规立法的体系性，以及凸显档案法规立法的地方特色三个方面。

4.1 提升档案法规立法的科学性

我国地方立法机关可以在档案法规立法前对草案进行专家论证，必要时委托第三方起草，从而提升档案法规立法的科学性。

首先，为了提升档案法规立法的科学性，地方立法机关可以对档案法规的草案进行专家论证。从理论上来看，专家对档案法规草案的必要性和可行性论证都能提供相应的理论支撑，既能够有助于立法机关准确把握立法阶段的重点、难点问题，也能够促进档案法规出台后的顺利实施。还有学者指出：“专家对于法规草案的字斟句酌能够确保法律表意清晰、逻辑顺畅、效力鲜明”。[11]从实践中来看，立法机关经常把专家的立法建议稿确定为某一个方面和领域的法律制度中最直接和有效的参考依据。因此，档案法规立法工作作为一项专业性较强的工作，其科学性的有效保障有赖于专家论证的理论支撑作用。

地方立法机关在档案法规的立法过程中应当实现“开门立法”，扩大专家对档案法规立法工作的参与度。其一，档案法规立法的起草程序绝对不能采取“闭门造车”的方式。其二，立法的科学性要求在档案法规立法过程中应当汲取专家的智慧。其三，让专家参与档案法规的立法过程，是其实现政治参与的基本途径。因此我国应当健全和完善专家参与档案法规立法工作的机制，让他们参与到档案法规立法的立项、起草、论证、调研等各个环节，通过线上、线下相结合的平台建设，广泛征求专家的意见，并及时反馈立法机关评审结果，充分保障专家参与档案法规立法工作的全过程。可以充分吸纳高校、科研院所中长期从事档案立法或管理工作的专家学者，组建起一个档案法规立法的科研团队。对此，地方立法机关要提供经费、场所等物质保障和聘书、荣誉称号等精神奖励，发挥档案法规立法专家的“智库”作用，保证他们长期、持续、稳定地参与档案法规的立法工作，充分体现其社会服务职能，进而提升档案法规立法的科学性，从内容上完善了档案法规体系。

其次，地方立法机关在必要时可以委托第三方起草档案法规草案。党的十八届四中全会提出“探索委托第三方起草法律法规草案”。[12]委托第三方起草档案法规草案，具有诸多优势。例如，可以体现第三方主体的专业性、发挥第三方主体的主导作用，以及保持第三方的中立立场等。[13]委托第三方起草档案法规草案可以通过公开招标的形式来进行，这也是有效防止利益输送和地方保护立法的一种方式。

采取公开招标的形式委托第三方起草档案法规草案与以往的法工委组织起草方式相比，具有显著优势。具体来看，一是向社会招标，可以集思广益，拓宽视野，提高档案法规内容的科学性；二是实现机会公平，防止立法机关通过内部交易实行利益变现和权力寻租，减少腐败风险；三是可以推进档案法规立法的民主化建设，拓展社会各方有序参与立法工作的途径和方式。具体到档案法规的立法工作来看，立法程序越透明，越能实现社会各方力量的广泛参与，多方主体的意志和利益越能得到集中体现，档案法规体系的内容也就越趋向科学化和民主化。

4.2 增强档案法规立法的体系性

档案法规并不是出台后就“万事大吉”了，我们在档案法规立法后要进一步进行优化，使其与时俱进，以增强档案法规立法的体系性。具体可包括立法后的及时评估、过时法规的定期清理以及法规的备案审查。

首先是档案法规立法后的及时评估。在档案法规出台和实施以后，地方立法机关应当根据立法目的、上位法变动情况，结合当地的经济社会发展情况，对立法质量和实施效果等进行全面调研和整体评估，为修改、废止法规提供合理依据，并提出意见和建议。有的地区已经对档案法规进行了立法后评估，例如云南省人大常委会法制工作委员会于2015年就对《云南省档案条例》进行了立法后评估。[14]在新《档案法》实施背景下，以前的档案法规必然要随着新《档案法》的出台而修订。因此，各地立法机关应当从合法性、合理性、协调性、技术性、可操作性和实效性等各方面，迅速开展对当地档案法规的评估工作，并提出相应修改和废止的意见和建议，切实配合和保障新《档案法》的实施。

其次是过时档案法规的定期清理。法律清理是指立法机关根据法律的变动情况，按照一定的原则和标准，对一定时期和范围内的法律和规范性文件进行审查，并提出关于相关文件的修改和废止意见。[15]在新《档案法》实施背景下，地方立法机关应当加快对过时档案法规的清理工作，保障档案法规的体系性和协调性。从实践中来看，国家档案局已经多次废止了与《档案法》相抵触或自行失效的有关档案工作的法规，但法规与上位法、法规之间不统一和不协调的问题仍未彻底解决。例如上文所提到的《唐山市档案工作管理办法》等过时的档案法规必须得到尽快的清理。过时档案法规的定期清理是健全和完善档案法规体系的前提所在，是发挥档案法规体系作用的重要基础，是提升档案法规体系质量的基本途径，是增强新《档案法》实施效果的必然举措。

最后是档案法规的备案审查。对档案法规开展备案审查工作可以增强档案法规立法的体系性。党的十八届四中全会提出应“把所有规范性文件纳入备案审查范围。”[16]根据《立法法》第98条的规定，档案法规的备案审查工作程序应当是：国家档案局制定的《<档案法>实施办法》报国务院备案，省、自治区、直轄市的人民代表大会及其常务委员会制定的档案法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的档案法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；自治州、自治县的人民代表大会制定的关于档案管理的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；关于档案管理的自治条例、单行条例报相应机关备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

4.3 凸显档案法规立法的地方特色

地方立法机关在档案法规立法过程中应当广泛听取社会意见，关注地方特殊性。我国现行的档案法规立法在内容上基本大同小异，但我国幅员辽阔、民族众多，各个地区存在着不同的风土人情，因此档案法规立法应当凸显其地方特色，反对千篇一律。档案法规的立法要能体现当地的经济发展水平、自然资源优势、人文历史传统、社会法治环境、地方风俗民情等，应当符合本地实际情况。这样的档案法规在当地才会具有现实针对性和可操作性，获得更高的认可度，从而有利于法规的实施。因此，在新《档案法》实施背景下，我国各地区在修订档案法规时，不能照搬照抄其他地区的法规文本，必须要契合当地的经济社会发展情况，把握亟待解决的核心问题。例如，新疆、内蒙古、广西、宁夏、西藏等少数民族地区应当更多地关注民族档案的管理问题；北京、南京、西安、苏州、洛阳等历史文化名城应该更加重视历史文化档案的管理问题；上海、深圳、厦门等经济发达城市应当广泛地搜集和整理经济发展档案的管理问题等，从而凸显档案法规立法的地方特色。

5结语

当前，中国特色社会主义进入了新时代，正在推进国家治理体系和治理能力的现代化。随着经济社会的发展，全面依法治国的深入推进，档案管理工作也需要进行信息化和法治化变革。正是在此背景下，我国对《档案法》进行了全面修改。为了保障新《档案法》的顺利实施，与之相配套的档案法规体系需要进一步的健全和完善。文章通过阐述新《档案法》的主要亮点和实施意义，分析了新《档案法》实施背景下档案法规体系建设的现实困境，并从增强档案法规立法的科学性、体系性和地方特色方面探讨了档案法规体系建设的优化路径。应当注意的是，档案法规体系的建设不是一蹴而就的，它是一项具有综合性、复杂性的巨大工程。因此，这一问题还值得学界进一步探讨。

*本文系2019年度司法部国家法治与法学理论研究重点项目“内在性视域下法治乡村的建设路径研究”（项目编号：19SFB1002）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]省委书记习近平对档案工作作出重要批示 省档案局认真学习贯徹批示精神[J].浙江档案，2005（6）：1.

[2]李伯富.论我国档案法规体系的完善[J].档案学研究，2005（6）：29-33.

[3][12][16]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[J].党建，2017（11）：15-34.

[4]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2014：30.

[5]习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015：43.

[6]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话（2015年9月5日）[M].北京：人民出版社，2014：9.

[7]姚明.我国档案管理地方立法研究——基于66部地方性法规的实证分析[J].档案学研究，2019（3）：68-73.

[8]李明娟，吴建华.设区市的档案法规调查分析[J].档案学通讯，2019（1）：85-89.

[9][10]刘迎红.我国地方档案法规建设综述[J].档案学通讯，2006（1）：48-51.

[11]王怡.论我国立法过程中专家参与机制的规范化建构[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2018（3）：109-116.

[13]王书娟.委托第三方起草之立法模式探析[J].东南学术，2019（1）：239-245.

[14]本书编委会.地方性法规立法后评估实证研究[M].北京：中国政法大学出版社，2017：204.

[15]李致.我国法律清理浅析[J].理论视野，2013（2）：79.