世界自然遗产保护对我国自然保护地体系建设的启示*

魏晓霞，晁增华，陈中华

(1.国家林业和草原局调查规划设计院,北京 100714；2.云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051；3.云南省林业和草原科学院，云南 昆明 650201)

1 世界自然遗产地

1.1 世界自然遗产地现状

1972年联合国教科文组织通过《保护世界文化和自然遗产公约》(以下简称《遗产公约》)，采取国际社会集体性的行动，将具有世界意义的地质和自然地理结构，以及具有重要保护价值的动物和植物生境区，作为全人类世界遗产的一部分加以保护。这类自然生态系统的精华，其损害或消失将与文化遗产一样会成为全人类的遗产损失，《遗产公约》的制订虽然不能代替遗产所有国家采取的行动，但为遗产突出的普遍价值评估、保护和可持续利用技术支持给予了帮助。载至2019年7月第43届世界遗产大会结束，全世界共有1 121项世界遗产，分布在167个缔约国，其中文化遗产869项，自然遗产213项，文化和自然双遗产39项。《世界遗产名录》中，跨国世界遗产39项，濒危世界遗产53项，已除名的2项[1]。

1.2 中国世界自然遗产地价值

我国于1985年11月加入《遗产公约》，1986年启动世界遗产申报工作，1987年第一批共6项世界遗产获得批准。截至2019年7月，《世界遗产名录》收录的我国世界遗产达55项，其中文化遗产37项，自然遗产14项，文化和自然双遗产4项，总面积6.8×104km2，世界遗产总数、自然遗产和双遗产数量均居世界第一[1]。我国大多数自然遗产、自然和文化双遗产突出的普遍价值符合《遗产公约》规定的多项评估标准，是人类珍贵的遗产。例如：云南的三江并流世界自然遗产地符合自然遗产4项标准N(vii)(viii)(ix)(x)，武夷山符合自然遗产和文化遗产各2项标准N(vii)(x)C(iii)(vi)(N代表自然遗产；C代表文化遗产；NC代表混合遗产)[1]。

1.3 中国世界自然遗产与自然保护地的关系

在我国，世界自然遗产地均按相关的保护地进行管理，但保护地并不一定能够列入世界自然遗产或者文化遗产名录。四川省是列入自然遗产和双遗产名录数量最多的省份(3个N，1个NC)，云南省位居第二(3个N)。自然遗产价值具有全球意义，而保护地的价值包括了全球、国家、区域，或者社区价值，范围更广。在管理措施方面，联合国教科文组织(UNESCO)按照《遗产公约》赋予的职责，承担世界自然遗产的遴选、评估，各国政府在履行《遗产公约》义务的基础上，按照本国法律、法规对遴选出的世界自然遗产地进行保护和可持续利用管理，同时，其保护策略符合世界遗产委员会秘书处关于遗产保护的相关条款规定；保护地则是各个主权国家根据本国地理、景观和资源的保护、科学价值依法划建，并由政府分类实施管理的法定区域。保护地的概念是由世界自然保护联盟(IUCN)根据世界各国对依法划建的各类保护区域管理严格程度、管理措施进行分类，指导各类保护地发展的标准。在我国，世界自然遗产、文化和自然混合遗产均已依照国内法规划建为国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园等，按照国内法律、法规进行管理，同时世界自然遗产地理念，各国对自然遗产管理的经验对我国保护地管理有着很好的借鉴意义。

2 我国的自然保护地

自然保护地在我国是指由政府批准建立，并依法管理的各类自然保护区域的总称，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园，以及正在开展体制试点建设的国家公园，这些区域是当前我国自然生态系统最重要、最精华的组成部分，承载着生态文明、美丽中国建设，以及弘扬生态文化的重任。我国的自然保护地体系建设始于20世纪50年代，1957年建立第一批自然保护区。改革开放后，自然保护区发展驶入快车道，同时其他保护地也相继开始建立，先后出台了《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》和森林公园、湿地公园、地质公园《管理办法》。党的十八届三中全会提出建立国家公园，党的十九大提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，这一重大改革，不仅是贯彻习近平生态文明思想，实行生态文明体制改革的重大举措，而且也是我国保护地管理进入新时代的重要标志。2015年9月出台了《生态文明体制改革总体方案》[2]，2017年以来，中共中央办公厅、国务院办公厅相继印发了《建立国家公园体制总体方案》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[3-4]，自2019年起，中国第一批国家公园正式挂牌。

截止2019年10月，我国共建立各级各类自然保护地1.18×104处，占国土陆域面积的18%，领海面积的4.6%。其中，国家公园体制试点10处，国家级自然保护区474处，国家级风景名胜区244处，国家森林公园897处，国家地质公园270处，国家海洋公园48处，国家湿地公园898处[5]。目前，我国自然保护地破碎化、岛屿化仍比较严重，特别是在南方的集体林区和林农交错的区域，各类保护地范围内的基本建设，避让集体林地、土地和村庄，往往造成保护地生态系统不完整，野生动物栖息地的连通性和迁徙通道功能不能有效发挥。为了保护的完整性将集体土地和传统社区纳入保护地管理，资源保护与社区发展的长期共存关系又一直没有得到很好的处理，生存和利益驱使双重压力使社区生计与保护的矛盾屡屡发生。

保护地资源的可持续利用出路没有得到很好解决。我国的自然保护地分布区域比较复杂，大多数位于经济相对落后的边远山区，受气候、海拔等自然因子和交通、区位等条件制约，以及历史原因，产业结构单一，普遍存在缺技术、缺资金、缺理念的“三缺”状况，生活在保护地区域内或周边的社区村民，相对贫困。分布在经济条件相对较好地区的保护地，承担着经济社会的发展压力，保护与发展矛盾突出。片面追求保护或单一发展都难以实现保护地的有效保护，如何实现各类保护地的可持续发展，我国还有在政策制定和科学研究方面付出更多的努力。

科学研究没有得到应有的重视。自然保护地是天然的实验室、良好的博物馆、适宜的科学和文化知识普及场所，保护地的生态服务价值、生物物理过程情况、景观价值、地质地貌、传统生态文化、碳中和、经济功能需要长期系统的研究，然而由于保护投入过低、保护机制不灵活、研究理念滞后，保护地的科学研究成了制约保护地管理提质的瓶颈，与保护地直接相关和间接相关的人无所适从。自然保护地的实验室、博物馆、科普场地的作用并没有发挥得很好。

3 世界自然遗产地与我国的保护地对比分析

世界自然遗产地是我国自然保护地的组成部分，自然保护地存在的这些问题也是我国世界自然遗产地需要解决的矛盾。世界自然遗产的评估、保护和管理策略已经给出一些答案，通过对比分析世界自然遗产地和自然保护地的相同和不同点，结合中国实际，探索一条适合中国的自然保护地可持续发展路径，用好世界遗产的先进管理思想、方法和技术，履行好《遗产公约》。

3.1 均受到高度关注

当前，世界自然遗产地、中国乃至全球的自然保护地面临的总体形势都十分严峻。它们均受到人类活动、气候变化的干扰挑战，野生动植物栖息地退化和破碎化、生物多样性不断丧失、物种灭绝、环境污染、极端气候频繁发生等生态和环境危机愈发凸显。在2019年5月《生物多样性公约》秘书处发布的《全球生物多样性和生态系统服务评估报告》中指出，现在全球约有100×104种动植物物种面临灭绝的威胁，3/4的地球环境和约66%的海洋环境受到人类活动的影响而显著改变[6]。

世界自然遗产是一个国家或地区自然资源价值的顶级品牌，具有最高的权威性，得到全世界的广泛认同。我国是名副其实的世界遗产大国，自然遗产保护是我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系中的重中之重，国内国际社会广泛关注。中国的自然保护地所承载的生态安全、物种安全事关千秋万代，是人类文明可持续发展的底线，也是建设美丽中国，实现中华民族永续发展的基石。中国的自然保护地，可强化对不同类型生态系统的保护，在生物多样性保护、维持生态平衡等方面均有着不可忽视的作用[7]。中国的自然保护地景观壮美，文化遗产和自然遗产相得益彰，是全国各族人民引以为豪的珍宝。

3.2 产生的背景不同

《遗产公约》所传递的根本思想是守护全人类的共同遗产。但纵观该公约形成的历史，其框架、主体内容和机制设计，是二战后各利益攸关的政治博弈和争取国际话语权的产物[8]。《遗产公约》也有不断完善过程，在这个过程因各个国家的认同有区别，不太容易在技术共享、保护和可持续利用方式方面达成一致意见。

我国自然保护地体系建设的背景是生态文明建设的重要内容，是促进人与自然和谐的重要方式。在全国资源约束趋紧、环境污染加重、生态系统退化，全民所有制自然资源产权所有者职责不到位，保护地“碎片化”“孤岛化”、多头管理等形势下，在我国人民尊重自然的传统文化的基础上，建立以国家公园为主体的自然保护地体系成为建设美丽中国的客观需求和内在需要。

3.3 目标任务各有侧重

《遗产公约》的主要目标和任务是辨识、确认、保护和管理具有突出普遍价值的对全人类具有重大意义的各类世界遗产；为了当代以及子孙后代的共同福祉，通过国际公约将对这些遗产的保护，确定为各成员国的国家责任和国际社会的共同使命[6]。

我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设是以生态保护管理体制机制创新为突破口，实现国家公园等保护地国家所有、全民共享、世代传承的目标。2012年以来，生态文明建设纳入中国特色社会主义总体布局，绿色发展已经成为中国实现现代化的新路径。“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”上升为国家意志，成为“坚持人与自然和谐共生”的基本方略和建设“美丽中国”的战略目标，并通过机构改革实现国家林业和草原局对自然保护地的统一管理，在已有建设成果的基础上逐步建立起以国家公园为主体的自然保护地体系。

3.4 内涵和保护严格程度不同

国际自然保护联盟(IUCN)作为联合国教科文组织自然和双遗产保护的主要科技支撑单位，2008年发布保护地分类标准，将保护地管理的严格程度分为六类，依次为严格的自然保护区(包括荒野地区)、国家公园、自然历史遗迹或地貌保护区、物种和栖息地管理区、陆地景观或海洋景观保护区、自然资源可持续利用保护区等。IUCN分类中国家公园的主要特征是大面积的自然或接近自然的生态系统，设立的目的是为了保护大范围的生态过程，以及相关的物种和生态系统特征，并提出鼓励对世界自然遗产地突出的普遍价值、完整性、真实性不会造成负面影响的可持续利用，鼓励各利益相关方积极参与保护。

按照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，国家公园的定位是“自然保护地中最重要的类型”并“实行最严格的保护”，从目前国家的政策设置来看，国家公园是我国自然保护地体系中按生态价值和保护强度最高的一个等级，依次为国家公园，自然保护区和自然公园(包括风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、草原公园)。IUCN的分类指南将国家公园的保护严格程度列在第二个层级，我国的世界自然遗产中，有一部分区域已作为国家公园正在开展体制试点，即将成为国家公园，有的区域已经规划为国家公园管理区，比如：三江并流、大熊猫、武夷山、神龙架等自然遗产地。世界自然遗产地管理措施与我国的自然保护地在保护和可持续利用方面的管理衔接，完整性保护措施方面的相互借鉴，成为当前和今后一个时期我国保护地管理中不可忽视的关键环节。

4 启示和对策

4.1 关于保护与可持续利用

世界自然遗产和自然保护地都强调保护。但已有的实践表明，不应把保护和可持续利用分割对立，保护第一但不是唯一。当前我国经济发展进入了新时代，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要[9]。科技发展为高质量发展提供可能，也为自然保护地科学规范管理和实现资源的可持续利用提供了支撑，植物的选育利用、景观利用、研究价值体现、生态补偿机制建立等在我国已有很多成功案例。《遗产公约》指出：世界遗产存在多种现有和潜在的利用方式，其生态和文化可持续的利用可能提高所在社区的生活质量[1]。作者认为，生活质量应当包括精神、物质两个方面，不应排斥合理利用，关键是解决好怎么用、用什么、用到什么程度，“绿水青山就是金山银山”是可以实现的。

4.2 关于文化在世界自然遗产保护中的运用

世界自然遗产强调列入遗产名录区域的完整性，但同时也提出，由于任何区域都难以保持天然，而且所有自然区域都在变动中，包括新建的、传统的社区人类活动在自然区域内发生，如果这些活动具有生态可持续性，可以是同自然区域突出的普遍价值一致。我国的自然保护地，很多区域是因传统文化保留下来的，这种保护文化的传承，会使自然保护地区域更具有完整性，也会使保护地资源具有可持续性。因此，自然保护地范围内或周边社区，特别是传统社区应当考虑作为自然保护地的重要组成部分，而不是将社区与自然保护地简单割裂，或者将传统社区划出自然保护地管理范围，造成自然保护地破碎化。

4.3 探索自然保护地缓冲地带划建方式

在科学评估和科学论证基础上合理划建或调整自然保护地，借鉴世界自然遗产地管理，在自然保护地外围，或者对区域范围内的传统村庄探索建立缓冲区管理方式。缓冲区不作为自然保护地的保护范围，但其范围划建和变动均需自然保护地管理机构批准。此缓冲区的功能与现行的自然保护区缓冲区功能相反，现在自然保护区缓冲区功能与核心区管理差别极小，制约了自然保护地的发展。

4.4 建立社区扶持机制

各级政府和相关部门应当重视自然保护地的社区扶持，并在项目、资金、技术方面给予投入。引导自然保护地内及周边社区转变低效生产方式，固定耕地，提高耕地质量，提高单位面积产出品价值；建立社区参与保护机制，加大吸收社区力量参与保护的力度；建立利益相关者参与保护地保护与资源可持续利用，有序引导社区开展观鸟、资源可持续利用、社区生态旅游、联合研究、科普教育等活动，协调好社区发展与自然保护地发展之间的矛盾。

4.5 建立自然保护地资源利用特许经营机制

在国家公园建立特许经营机制的基础上，在自然保护地推动资源利用特许经营机制，同时对自然保护地内的各类资源利用活动进行评估，分类开展活动。引导社会资本规范参与自然保护地各类科学合理的活动，利用管理和经营分离方式，建立反哺社区和资源管理良性循环管理方式，缓解保护与发展的矛盾，有序推动自然保护地的有效保护与资源可持续利用。