新时代退耕还林工程需要四个转变

王立志，黎明智

（1.甘肃省退耕还林工程建设办公室，甘肃 兰州 730030；2.甘肃省静宁县林业局，甘肃 静宁 743400）

退耕还林工程是我国投资强度最大、群众受益面最广、社会认可度最高的跨世纪林业生态工程。工程实施20多年来，取得了举世瞩目的建设成就，带来了巨大的生态效益、经济效益和社会效益，国际反响热烈。退耕还林工程改善了生态环境质量、改变了广大农民广种薄收的传统耕作观念、助推了脱贫攻坚世纪工程的顺利实现、提高了全民族的生态文明意识。

在进入高质量发展的新时代，如何引导退耕还林工程迅速迈上高质量发展的快车道，是我们当前面临的重大课题。由于生态环境的历史欠账较多，一直以来，退耕还林工程实施均以大面积推进为主要特征，这既符合大规模推进国土绿化的总体要求，又与整山系推进、整流域治理的生态治理理念相契合。经过20多年的不断建设，符合退耕还林条件的耕地空间越来越少。虽然从农民意愿、土地利用现状及生态建设需求角度来说，还有大量可退耕地，但这些耕地大多数零散分布，呈现高度“碎片化”。加之，国家从粮食安全角度考虑，严禁基本农田非农化、非粮化利用的政策限制，退耕还林工程大面积实施不再具备现实可能性，必须及时转型，从数量型发展转向高质量发展，实现从“大写意”到“工笔画”的转变，包括工程实施、管理、协同、投资等四个模式转变。

1 转变工程实施模式

转变退耕还林工程实施模式不仅是现实的需要，也是工程自身的需要。退耕还林工程带来的生态效益是十分显著的，但经济效益还不十分明显，特别是发展不平衡不充分的问题还比较突出。据不完全统计，上一轮退耕还林工程营造的生态林80%没有直接经济收益，经济林60%效益不高。新一轮退耕还林工程取消生态林和经济林比例限制，工程的经济效益得到明显提升，但仍然不尽如人意。因此，急需对已实施工程进行改造提升，使其发挥稳定而长期的效益，退耕户得到稳定而持续的收益，确保退耕还林工程的高质量发展。具体可从抚育间伐、林分改造、低产林改造、封育保护、荒山造林、发展林下经济等6个方面着手。

（1）抚育间伐。退耕地造林时，多数地方为了提高造林成活率和覆盖度，初植密度普遍比较大，导致林木后期光照、水分、营养不足，生长缓慢。要逐步对密度过大的退耕还林地，在做好作业设计的前提下，进行抚育间伐，以促进成林成材。

（2）林分改造。人工同龄纯林容易发生病虫害，火灾隐患也比较突出。要对退耕还林工程营造的纯林，特别是病虫害高发林分进行改造，补植不同树种，改善林分结构，促进林木健康生长。

（3）低产林改造。对效益低下或没有经济效益的经济林，应当进行品种更新，淘汰老品种，更换高产、特色品种，采用先进经营管理措施，促使退耕还林地有稳定的产出，农户有稳定的收益，逐步具备自我造血、自我发展的能力。

（4）封育保护。三分造，七分管。封育是贯彻保护为主、自然恢复为主生态治理理念的重要措施。要逐步加大退耕还林区域的封育力度，以保证幼林免遭破坏、尽早郁闭成林；保护林区野生动植物安全，促进人与自然和谐共生。

（5）荒山造林。上一轮退耕还林工程配套实施的荒山造林项目，对集中连片国土绿化、提升退耕还林规模效益发挥了积极作用。在新一轮工程中，应当继续配套荒山造林项目，解决退耕区域出现“花斑癣”“癞痢头”的问题，确保连片成林，提升国土绿化景观质量。

（6）发展林下经济。鼓励各地根据当地自然条件和农林产业发展规划，重视和研究发展林下经济，对退耕还林工程营造的低效生态林，投入一定的补助经费，推动林下经济，促进退耕林地产出立体化、多元化、持续化。

2 转变管理模式

目前，退耕还林工程营造的经济林，普遍得到了应有的管理和经营。生态林由于没有经济效益，农户虽然领取了管护费用，但因精力不济、普遍缺乏管护经验，管护抚育责任普遍缺失。因此，必须加大相应投入，建立相应机制，允许各地适当集中国家管护资金，集中抚育、管护退耕还林地，确保工程建设成效。可以尝试以下办法。

（1）成立林草管护队。在乡、村一级成立专门队伍，招聘专业人才，纳入行政体制，承担管理、抚育、经营、防火一体责任，让专业的人干专业的事。杜绝后续管护失守的问题。

（2）健全生态护林员队伍。生态护林员政策不仅在脱贫攻坚中发挥了重要作用，也使农村林草地得到了初步管护，特别在禁牧、防火方面作用突出。应按照扩充、提质、转型的思路，进一步细化政策，把退耕还林工程的管理纳入管护范围，靠实责任，落实待遇，切实发挥生态护林员队伍作用。

（3）政府购买服务。政府出资，或者吸收社会资本参与，向林业合作社或有志于林业建设经营的社会团体、个人购买服务，明确管护目标，制定管护规划、管护标准、考核标准，实现工程持续建设和健康发展的目的。

3 转变工程协同模式

强化整体意识和全局观念，做好退耕还林工程与其他工程的衔接与协同，确保各项工程发生正向激励作用，产生1+1＞2的效果，避免出现各管一段甚至相互抵触、内耗的情况。

（1）退耕还林与天保等林业工程。在落实政策和使用资金等方面，给基层以适度的自主决策权，引导和支持各地从实地出发，将退耕还林工程与天保、三北、城乡绿化美化等林业工程，以及水土保持等工程有机结合起来，衔接融合，做到各项生态工程统筹规划、协同建设、相互补充、一体管护。

（2）退耕还林工程与生态护林员计划。目前，生态护林员由于任务不饱满、待遇不理想，作用发挥也不够突出。应进一步提高其薪酬待遇，促使护林员队伍持续向职业化、专业化迈进，赋予其在退耕还林工程造林营林中更多职责。

（3）退耕还林工程与乡村振兴。紧紧抓住国家实施乡村振兴战略的有利时机，认真编制退耕还林地改造提升规划，继续查漏补缺扩大可退耕空间，力争做到应退尽退，同时采取更加务实科学的政策、经济措施，促使退耕还林地提质增效，在建设美丽宜居乡村中发挥更大作用。

4 转变投资模式

退耕还林投资模式要从单一的政策性补助向生态效益补偿、碳汇交易等多渠道、多元化投入领域拓展。同时，要转变现有资金投入和使用模式，确保退耕还林工程的生态效益和经济效益同步增值。

（1）适当延续政策性补助。将新一轮退耕还林工程政策性补助再延长1～2个周期，不仅可以帮助农民稳定增收以免返贫，也能够进一步体现退耕还林政策的科学性、稳定性、普惠性和连续性，更重要的是确保工程建一片、成一片。

（2）探索建立生态效益补偿机制。将生态效益补偿政策延伸至农户，在明晰产权的基础上，建立生态效益评价机制，使退耕还林者拥有的林业资产享受相应的生态效益补偿经费，并使其补偿收益不低于粮食生产的补贴标准，以提高退耕农户收益，激发其造林、护林热情和责任。

（3）发展碳汇交易。首先要积极探索，科学量化林地资源的碳汇量，为碳汇交易打好基础，在碳达峰、碳中和过程中获取应有地位和经济补偿。健全碳汇交易政策，丰富碳汇交易平台，活跃碳汇交易市场，让退耕还林者手中的林业不动产真正变成活的资源，实现灵活交易、持续经营。

（4）转变资金使用方式。发到农户手中的退耕还林管护费用以及纳入公益林后的管护费用，从农户角度看，数额太少，不堪大用，大部分退耕户甚至连这些资金的名目都搞不清楚，更不用说把它用在管护林木上了。但从国家角度看，这些资金却是一笔不小的数目，不管是实现管理目的，还是支持乡村振兴，都没有发挥其真正作用。因此，类似资金应该以政策明确由县级自主决定，必要时统一集中管理使用，既能实现管护目标，又能使农民真正长期受益。

创新是新发展的重要手段，创新就要转变，转变才能赢得主动，开辟全新的高质量发展之路。在国家层面创新政策、制定新标准的同时，广大退耕还林工作者既要有主动求变的观念和奋发作为的意识，又要有立足实际、敢闯敢试的决心，更要有实事求是、顺势而为的实践，上下一心，共同努力，加快实施模式、管理模式、协同模式、投资模式的转变，共同推进退耕还林工程健康发展。