变革：甘肃退耕还林探索与成就

寇明逸，朱子珺

（甘肃省退耕还林工程建设办公室，甘肃 兰州 730030）

退耕还林是农业生产方式的变革；退耕还林工程是政府的行动，是党中央、国务院站在中华民族永续发展的战略高度，着眼于经济社会可持续发展全局，审时度势，为改善生态环境、建设生态文明做出的重大决策[1]。甘肃地域辽阔，地貌多样，气候干燥，生态脆弱，历史上曾经富饶天下。清代中叶以来，甘肃辉煌不再，转以贫瘠著名，广大农村陷入“越穷越垦、越垦越穷”怪圈，生态危机日趋严峻。1999年，按照“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的方针，甘肃率先在全国开展退耕还林工程试点工作。20多年的持续建设，这项投资最多、规模最大、覆盖最广、跨时最长、影响最深、群众参与度最高的生态建设工程[2]，在甘肃发挥了十分显著的综合效益。

1 生态变迁与探索

1.1 陇右富饶不在

《史记》称秦地“西有羌中之利，北有戎翟之畜，畜牧为天下饶”；《汉书》记载：“秦地天下三分之一，而众不过什三，然量其富居什六”。秦汉时期的秦地包括现今关中及陕北，六盘山山脉以西甘肃天水、武都、陇西至敦煌在内。《资治通鉴》称唐代天宝年间（742—756年）“中国强盛，自安远门西尽唐境凡万二千里，闾阎相望，桑麻翳野，天下称富庶者无如陇右。”陇右指陇山以西地区，古人称西为右。六盘山山脉南段古称陇山，为陕甘界山。陇右地处黄土高原西部，界于青藏、内蒙、黄土三大高原交会处，包括甘肃大部分地区，是丝绸之路的必经之地，汉唐时期当地人生活最为富饶。到了清代同治年间（1863—1875年），左宗棠多次奏报：“甘肃贫瘠著名”“物产非饶”“筹粮饷之难，甲于天下”。仅仅千余年，陇右地区因何由“富甲”变迁为“苦甲”？

1.2 越穷越垦

纵观历史，甘肃经济社会发展与生态变迁紧密相连，甚至生态环境的优劣决定了甘肃经济社会的发展进程。学者研究认为秦汉时期甘肃森林覆盖率约30%，经秦汉、唐宋、金至清初、清代及民国4次大的破坏，到新中国成立之前，森林覆盖率仅剩6%[3-4]。综合分析，各个时期森林破坏主要源于开垦，诱因是人口增长对耕地的新需求，关键是“天下无不可屯之田，亦无不可耕之地”观念，在这种农耕思想的支配下，耕垦面积扩大，加剧森林破坏。无限度的毁林毁草开荒发展粮食生产，广种薄收、掠夺式经营，造成全省森林植被覆盖率大幅度降低，土壤肥力下降，土地荒漠化速度扩大，沙尘暴、洪灾、泥石流等自然灾害濒发，一系列生态问题随之而来，生态环境陷入巨大危机之中。伴随着“山腰陡壁皆农家”“山田区”“云上田”“山为求薪形渐廋”，“乔木蔽茵”“榆柳郁葱”“林泉幽闲”的森林景观不复存在，继之为“山顶秃兮时濯濯”“林竭山童，风蔽日喧”；河西绿洲缩小，流沙紧逼；陇中难见一木，“沿途赤地，一望无际”“山排黄土，忽当风起，土飏云山，一色千里，惨淡征人，忴魂边塞，亡景殆不可状”。从这些史料梳理中，对比甘肃生态变化与社会经济发展的关系，可以直观得出“开垦扩大→森林减少→生态恶化→社会经济发展落后”的结论[5]，改善生态环境迫在眉睫，这也是甘肃率先试点退耕还林工程的原因所在。

1.3 实践先声

新中国成立以来，甘肃为改变经济社会发展的落后局面，群策群力，苦苦探索，寻找走出“越垦越穷，越穷越垦”怪圈的路径。特别是改革开放以来，甘肃立足省情，科学研判制约发展的主要原因，逐步认清并走上了一条加快生态建设的复兴之路[3]。1983年，胡耀邦总书记视察甘肃，提出“种草种树，发展畜牧，改造山河，治穷致富”战略方针，这一“反弹琵琶”治理方针石破惊天，给探索走出“越穷越垦、越垦越穷”怪圈的甘肃指明了方向。随即，甘肃确立中部18个干旱贫困县“三年停止破坏，五年解决温饱”的生态建设目标，大力种草种树、改灶供煤、建设基本农田、发展多种经营，多措并举，如期使该地区农村群众摆脱了燃料、肥料、饲料“三料”俱缺的困境，基本实现了停止铲草皮、烧山灰、乱砍树、滥垦荒、扩大放牧的“三年停止破坏”目标，为“五年解决温饱”奠定了一定基础，也为推进生态文明建设营造了较好的社会氛围。1985年，甘肃根据中共中央1号文件精神，提出退耕补粮、补钱政策，启动定西、天水、庆阳、陇南等9个市（州）退耕还林工作，1985、1986年共计退耕还林14.11万hm2，并计划随后5年在全省退耕还林32.73万hm2。虽然计划未能全部付诸行动，但是这种大胆超常、“反弹琵琶”式的生态建设举措，发出了退耕还林工程的先声。

2 退耕还林工程建设概况

2.1 生态建设壮举

21世纪来临之际，一场突如其来的洪涝灾害催生了我国退耕还林工程。1998年，长江、松花江、嫩江流域爆发历史罕见的特大洪涝灾害，当年8月国务院下发《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》，指出“切实做好退耕还林工作”；10月中共中央、国务院下发《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，把“封山植树，退耕还林”放在灾后重建综合措施的首位。1999年6月党中央指出，改善生态环境是西部地区开发建设必须首先解决的一个重大课题，否则西部地区可持续发展战略就会落空。1999年8月，朱镕基总理视察延安时提出“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的治理措施；视察甘肃定西县时强调“要坚决实行坡耕地退田还林，坚决停止新的毁林毁草开荒，做到树上山、粮下川”。随后，按照国家部署，甘肃开始退耕还林工程试点工作。3年试点期间，2000年6月，江泽民总书记视察甘肃定西九华沟退耕还林现场；2001年温家宝副总理在参加全国人大甘肃代表团会议时强调“做好退耕还林工作”；同年国家林业局局长周生贤率24人队伍赴甘肃检查指导退耕还林工程。2002年，国家全面启动退耕还林工程，正式拉开这一国家战略的历史帷幕。有了国家生态战略的正确指引，找到根治贫穷的金色大道，甘肃坚决响应党和国家号召，积极回应人民群众呼声，立下种草种树改造山河的雄心壮志，各级党政军主要领导、分管领导齐抓共管、高位推动，全社会动员，齐心协力，义无反顾地走上了退耕还林、治穷致富的凿冰之旅。

2.2 持续大投入

按照区域经济发展的理论，走出贫困陷阱的关键是要采取大行动，大行动的保障是大投入。20多年来，正是国家稳定且巨额的投入，地方持续不断人力、物力和资金投入，才保证了退耕还林工程的持续推进。据统计，截至2020年，甘肃省退耕还林工程累计投入389.15亿元（地方人力、物力投入未计算），其中前一轮工程投入286.41亿元（中央预算内投资16.88亿元，中央财政补助资金269.19亿元，省级财政投入0.34亿元），新一轮工程投入102.74亿元（中央预算内投资25.98亿元，中央财政补助资金76.44亿元，省级财政投入0.25亿元，市级0.07亿元）。目前，新一轮退耕还林工程到位中央预算内投资已完成22.05亿元，中央财政现金补助已兑付68.89亿元。

2.3 规模建设

退耕还林工程试点以来，甘肃坚持高位推动，层层落实责任，强化工作措施，上下一心，群策群力，如期完成了阶段性任务。截至2020年底，累计退耕还林236.10万hm2，其中退耕地造林112.68万hm2，配套荒山荒地造林107.65万hm2、封山（沙）育林15.77万hm2。2014年以来，甘肃新一轮工程退耕还林45.79万hm2，其中退耕地造林41.31万hm2、种草4.48万hm2，主要实施地类为25°以上坡耕地、严重沙化耕地和贫困地区重要水源地15～25°坡耕地。2008—2015年，全省完成国家批复的“甘肃省巩固退耕还林成果专项规划（2008—2015年）”项目投资57.64亿元，其中基本口粮田建设20.73亿元，农村能源建设9.86亿元，生态移民3.56亿元，后续产业建设及技能培训22.21亿元，退耕还林补植补造1.28亿元。据不完全统计，完成基本口粮田建设任务24.47万hm2，农村能源建设任务83.4万口（台/座），生态移民任务5.50万人，发展产业基地21.49万hm2，退耕农民就业创业培训66.16万人，退耕还林补植补造23.92万hm2。

初步统计，甘肃退耕还林工程完成面积中，形成乔木林70.13万hm2、灌木林23.34万hm2、草地5.17万hm2，形成生态林66.53万hm2。退耕地还林地纳入国家级公益林55.95万hm2、省级公益林1.41万hm2，享受其他资金补偿1.71万hm2。

3 建设成就

20多年来，甘肃大规模、高标准实施退耕还林工程，为树牢全社会的生态意识、改善工程区生态环境、调整农村产业结构、增加农民收入、推动脱贫致富奔小康发挥了重要作用，取得了巨大的生态、社会和经济效益。

3.1 区域生态环境明显改善

退耕还林工程在涵养水源、保育土壤、防风固沙等作用显著，使长期超负荷运行的生态系统得到了休养生息，局部生态环境得到明显改善。截至2019年底，工程区累计增加林草面积226.64万hm2，全部郁闭成林后，将使全省植被覆盖率提高5.32百分点，平均每年增长0.25百分点。监测结果表明，甘肃省退耕还林工程新增植被每年涵养水源21.28亿m3、固土3 343万t、固碳247万t、释氧565万t、吸收污染物25万t、滞尘2 973万t、防风固沙4 279万t，生态效益总价值929.2亿元[6]。20多年来，平凉市累计退耕还林14.67万hm2，森林覆盖率由17.98%提高到33.62%（退耕还林工程贡献率达38%），水土流失治理程度达到79.27%；张掖市退耕还林新增林地面积4.85万hm2，森林覆盖率由2002年的9.17%提高到2018年的15.68%，有效抑制了土地沙化及风沙危害；白银市累计退耕还林14.49万hm2，林草覆盖率净增6.8百分点。

3.2 农业自然灾害明显减少

退耕还林工程的实施，有效遏制了自然灾害的发生。2019年，甘肃沙尘暴天气为1961年以来最少，最显著的生态变化是农业受灾面积和成灾面积大幅减少，分别由2000年的200.41、157.29万hm2下降到2019年的16.14、9.92万hm2，同比减少91.95%、93.69%，成灾占比由78.48%下降到61.45%，其中在自然灾害中占比超过80%的旱灾，受灾、成灾面积分别由2000年的162.23、130.39万hm2减少至2019年的2.3、0.66万hm2，成为全省农业受灾成灾面积减少最直接原因。

3.3 农村产业结构优化

退耕还林工程从根本上改变了农业生产的传统，有效解放了农村生产力，农民能够集中精力在条件较好的土地上精耕细作，推广优良品种，发展特色农产品，不仅有效促进工程区种植业内部粮、经、饲结构优化，而且为农业由高速发展向高质量发展奠定了坚实基础。特别是大量农村劳动力从土地耕作中解放出来，在外出务工的同时，积极从事农副产品的贮藏、加工、运输、销售和乡村旅游业，推动了农村二、三产业的发展，全省三次产业结构由1999年的21∶45∶34优化为2019年的12.05∶32.83∶55.12，第三产业占比超过第二产业，独占半壁江山[7]。定西市1 556个行政村20.25万农户86.89万人受益于退耕还林工程，转而发展畜草产业，多年生人工牧草留床面积达到3.6万hm2，畜牧业年产值达到5.6亿元，每年农民人均增收1 000多元。

3.4 农产品连年丰收

退耕还林工程有效改善了工程区农业生态环境，与其他支农惠农政策共同作用，甘肃粮食不仅未因播种面积减少而减产，相反带来农产品的连年稳产丰产。根据《甘肃省统计年鉴》数据，全省粮食产量由1999年的814万t增加到2019年的1 162.58万t，从2011年起稳定在1 000万t以上；油料、肉类年产量翻了一番，经济林果年产量由1999年的125.74万t增至2019年的438.54万t，净增近3倍之多；主要农产品粮食、谷物单产分别由2010年的3 485.17、3 820.62 kg/hm2增加到4 504.19、4 907.54 kg/hm2，平均增产＞1 000 kg/hm2。

3.5 农民收入大幅增加

退耕还林工程实施以来，国家政策补助、后续产业发展、劳动力转移等收入，使退耕农民收入稳定增加，工程区退耕农户家庭收入呈现逐年增加态势。庆阳市退耕还林工程补助资金40.23亿元，28万农户121万人直接受益，户均增收1.44万元，人均增收3 300元；全市依托退耕还林工程发展林下经济5.53万hm2，参与农户12万户，年产值6亿多元，户均年产值5 000元。2014年以来，陇南市依托退耕还林工程发展主导产业核桃2.89万hm2、油橄榄3 110 hm2、花椒2.4万hm2，其它经济林1.28万hm2，有效解决了退得下、还的上、能致富、不反弹的问题。广大退耕还林农户，不仅有了可靠的现金补助，而且腾出了劳力从事多种经营、副业生产和外出务工，拓宽了增收门路。

3.6 特色林果业迅速壮大

大面积坡耕地还林后，带动了特色林果业、草食畜牧业的迅速发展。据不完全统计，全省退耕地营造经济林24.81万hm2，仅2014—2019年新一轮工程退耕地营造经济林14.15万hm2，占新造经济林总面积的近六成，带动了地方经济的快速发展。2017年，陇南市油橄榄主产区种植面积达2.87万hm2，综合产值达16亿元，主产区的159个贫困村、1.01万户4.42万贫困人口通过油橄榄种植实现脱贫。“秦州大樱桃”享有“2019中国十大好吃樱桃”美誉，是依托退耕还林工程发展起来的一块金字招牌。截至2018年底，秦州区大樱桃栽培面积达5 600 hm2，2019年挂果面积4 133 hm2，年产量4.3万t，年产值8.6亿元。“秦州大樱桃”还带动了当地农村电子商务的迅速发展。2020年，白银市靖远县文冠果种植面积达1.51万hm2，挂果面积0.95万hm2，种籽年产量超过6 000 t，总产值达3亿元。目前，甘肃获得地理标志产品的特色林果产品有武都大红袍花椒、花牛苹果、秦安蜜桃、平凉金果、静宁苹果、秦州大樱桃、成县核桃、和政啤特果……

3.7 贫困人口全部脱贫

农民是退耕还林工程的建设者，也是最直接的受益者。自1999年试点以来，甘肃省始终将退耕还林工程作为推动扶贫攻坚的有效抓手，高度重视退耕还林工程助推扶贫攻坚工作。特别是2014年新一轮工程启动后，更加重视工程与脱贫攻坚的有机结合，全省85%的工程任务向贫困乡、贫困村和贫困户重点倾斜，为助推2020年全省脱贫摘帽作出了积极的贡献。据统计，全省共有19.53万户建档立卡贫困户退耕还林共计8.33万hm2，占计划面积的21.05%，国家现行政策期满，退耕贫困户将在5年内享受国家补助资金15亿元。天水市6个贫困县区在580个贫困村安排退耕还林任务4 133 hm2，营造苹果、核桃等经济林果3 000 hm2，受益群众100多万人。陇南各县区按照“四产区、五基地、多片带”的产业发展布局，依托退耕还林工程新发展核桃1.16万hm2、油橄榄2 447 hm2、花椒1 460 hm2、其它经济林2 173 hm2。临夏州各县区以经济林为主，生态林为辅，主要种植核桃、花椒、啤特果、梨、山杏、刺槐、云杉、柳、油松等，助推少数民族群众脱贫致富。

3.8 绿色发展理念扎根人心

退耕还林工程将脆弱贫瘠的耕地退下来植树种草，树立了生态文明的新发展理念，逐步改变了传统农业生产方式，促使农业走出“越穷越垦，越垦越穷”怪圈，带来了土地利用方式的深刻变革，生态建设与农村经济发展同频共振，资源利用和产业培育共生并荣，农村面貌焕然一新，产生了极为深远的社会影响。经过20多年的建设，退耕还林工程已经成为生态意识的“播种机”，生态文化的“宣传员”，生态优先、绿色发展的理念深入人心，爱绿护绿、保护生态的行为蔚然成风。尤其是20年来工程取得的显著成效，让工程区农民深切感受到了生态环境的巨大变化和生产生活条件的明显改善，对生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路有了更加深刻的认识；开展生态修复、保护生态环境成为全社会的广泛共识，天更蓝、地更绿、水更清成为全体人民共同的追求。全省350户样本户10余年入户调查结果显示，农民对于退耕还林工程的支持度为100%。平凉市依托退耕还林工程全力兴建森林城市，每年造林绿化面积3～4万hm2，跨区域调动农民工，吸引社会资本投入，高标准、大规模推进工程建设，走出了一条共享发展的绿色崛起之路。

4 结语

甘肃200多年越穷越垦中的挣扎与探索，20多年的退耕还林工程实践证明，退耕还林是土地利用方式的深刻变革，是人与自然关系的和谐调整，通过“退”，停止人类对自然的掠夺；通过“还”，偿还人类对生态的欠账。甘肃地域辽阔，地貌多样，气候干燥，生态脆弱，有近90%的国土面积在国家主体功能区划中属于限制或禁止开发区，由于海拔高、自然条件严酷，农业基础设施差，旱作农业占比很高，粮食产量低而不稳，农作物种植收益低，退耕还林空间广阔。紧紧抓住国家加快生态文明建设的战略机遇，切实巩固工程建设成果，持续推进退耕还林工作，在绿色崛起的道路上大步迈进，必将使陇原大地呈现更多的绿水青山、更具特色优势的金山银山，让甘肃再次富饶天下，再次辉煌。