新一轮退耕还林工程的政策实践

陈晓妮，寇明逸

（甘肃省退耕还林工程建设办公室，甘肃 兰州730030）

退耕还林的初衷是把生态承载力弱、不适宜耕种的耕地退下来植树种草，从源头上防治水土流失、风沙等自然灾害，对改善工程区生态状况、促进经济社会可持续发展、构建和谐社会意义巨大。我国自1999年开始实施退耕还林工程，经历了试点示范、全面实施、巩固成果等阶段，于2014年启动实施新一轮退耕还林工程。20多年来，全国退耕还林3 433.33万hm2，成林面积占全球同期增绿面积的4%以上，生态效益总价1.38万亿元/a，成为我国生态文明建设史上的标志性工程[1]。

甘肃地处黄土、青藏、内蒙古三大高原的交汇地带，地貌多样，生态环境脆弱。1999年，甘肃同陕西、四川在全国率先试点退耕还林工程。截至2020年底，甘肃累计退耕还林236.10万hm2，累计投入资金391.1亿元，惠及86个县（市、区）239.04万农户，其中新一轮工程退耕还林45.79万hm2。退耕还林工程政策性强、涉及面广、群众参与度高，成就巨大，影响深远，但有些困扰也日渐凸显，在一定程度上阻碍工程的顺利实施。从实施退耕还林工程的必要性，实施地类的多样性，先行试点的实践性，综合分析研究甘肃退耕还林工程中的政策执行情况，具有十分重要的代表性。

1 退耕还林政策概述

1.1 前一轮退耕还林工程

1998年，长江流域发生特大洪涝灾害，党中央、国务院把长江、黄河源头的生态建设提升到“国土安全”的高度，提出“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”政策，退耕还林工程正式启动。从川陕甘等省的三年试点到25省（区、市）和新疆生产建设兵团的两年大规模实施，从2004年的结构性、适应性调整到2007年后的成果巩固，前一轮退耕还林工程创造了惊艳世界的绿色奇迹。截至2013年，全国前一轮工程退耕还林2 980.00万hm2，中央投入资金4 449亿元，3 200万农户1.24亿农民直接受益，开创了大范围直补农民的先例[2]。

我国《森林法》《草原法》《土地管理法》《水土保持法》《退耕还林条例》等法律法规，以及《国务院关于进一步做好退耕还林试点工作的若干意见》《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》《国务院关于完善退耕还林政策的通知》等文件规定，确定退耕还林工程实行人民政府负责制，国家无偿向退耕农户提供粮食、生活费补助，分林种、分流域实行不同的补助标准和补助年限，等等。这一系列法律法规和政策文件，为规范退耕还林活动、保护退耕还林者合法权益、巩固退耕还林工程成果提供了基础保障。

1.2 新一轮退耕还林工程

2014年，国家发展和改革委员会、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部联合出台《新一轮退耕还林还草总体方案》，启动新一轮退耕还林工程。与前一轮工程相比，新一轮退耕还林工程在政策上做出了较大调整，主要有4个方面的变化：一是依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，工程范围严格限定在25°以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15～25°坡耕地，不再配套安排荒山荒地造林和封山育林任务。二是充分尊重农民意愿，退不退耕，造林还是种草，种植什么树/草品种，均由农民自主决定，不再限定退耕地营造生态林与经济林的比例，重在增加林草植被覆盖度。三是补助标准为退耕地造林2.25万元/hm2，2017年起提高到2.40万元/hm2，5年内分3次下达；退耕地种草1.20万元/hm2，2016年起提高到1.50万元/hm2，3年内分2次下达；中央按面积拨付补助资金到省，省政府可在不低于中央标准的基础上自主确定补助标准和分次数额，超出部分由地方财政负担。四是在不破坏植被、不造成新的水土流失的前提下，退耕林地允许间种豆类等矮杆作物，发展林下经济，以耕促抚、以耕促管，鼓励个人兴办家庭林场，实行多种经营。

在工程实施过程中，国家层面不断补充完善相关政策，先后出台《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》《关于扩大贫困地区退耕还林还草规模的通知》等文件，对退耕还林主要政策做了规范，先后两次扩大工程规模，再次提高种苗费补助标准。从2016年起，国家在安排新一轮退耕还林工程任务时，重点向扶贫开发任务重、贫困人口较多的省（区、市）倾斜，各省（区、市）在落实任务时向贫困地区集中，向建档立卡贫困村、贫困户倾斜，以充分发挥退耕还林工程的扶贫作用，加快脱贫致富进度，拓展巩固扶贫开发成果。

2 政策实践中的困扰

从宏观上讲，退耕还林工程是党中央、国务院站在中华民族永续发展的全局高度作出的战略决策，是生态文明思想的生动实践，是乡村振兴的重要举措。从微观上讲，退耕还林是改变传统农业发展方式、改善农业生态环境、促进农业现代化的治本之策。

甘肃始终贯彻执行国家的退耕还林政策，在工程建设中坚持各级政府负责制，实行“目标、任务、资金、责任”到市、到县、到乡，逐级签订《退耕还林责任书》，各级发改、财政、自然资源、林草、扶贫等部门各司其职，共同推进工程；坚持将退耕还林工程与脱贫攻坚紧密结合，引导贫困地区和贫困群众充分利用区位优势和资源优势，结合退耕还林工程培育特色产品，发展特色经济，提高经济效益，有效拓宽脱贫致富渠道；坚持服务指导先行，持续规范工程管理，鼓励兴办家庭林场，引导退耕农户依法自愿流转退耕地使用权，不断拓宽增收致富的门路。退耕还林工程在甘肃健康有序推进，使工程区生态环境持续改善，农村产业结构不断优化，农民收入大幅增加，脱贫致富步伐明显加快，取得了巨大的生态、经济和社会效益。退耕还林工程成为生态工程、富民工程和脱贫工程。

甘肃在新一轮退耕还林工程政策实践中遇到的主要困扰是农田保护与生态用地的矛盾。不容置疑，切实保护农田、保障粮食安全始终是我国的基本国策。从1986年颁布第一部《土地管理法》开始，国家出台一系列法律法规和政策文件，对农田保护提出明确要求，特别是2020年国务院办公厅《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，对农田保护和利用提出了更加明确的要求。同时，党中央、国务院高度重视生态建设，特别是党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，退耕还林等重点生态工程成为捍卫国土生态安全、完善国土生态功能的新期待。《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》明确规定：统筹推进耕地休养生息，对25°以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15°～25°坡耕地、严重污染耕地等有序退耕还林，强调确需退耕还林的耕地不得划为永久基本农田。由于实践中上述政策由不同部门分别执行，由于理解上的偏差，不可避免地带来冲突和困扰，阻碍工程的顺利实施。如何协调执行政策，是必须认真研究的重大命题。

2.1 基本农田调整滞后

按照国家耕地质量等级划分标准，甘肃耕地质量等级在8～15中低等级区间，整体质量较差，全省无优等耕地，其中低等级耕地占比72.35%，远远高于全国16.71%的平均水平。《土地管理法》规定：“各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。”在实际操作中，各地基本按照80%的比例逐级分配永久基本农田保护指标，很多地方为预留建设用地，将大量地处偏远、山顶坡面、自然条件差的坡耕地划为永久基本农田，以满足保护指标要求。事实上这部分耕地由于坡高路陡、土地瘠薄，粮食产量低而不稳，既无益于保证粮食安全，又不能满足农民生产生活的基本需求，应该而且农民愿意退耕还林。尽管2017年国务院同意甘肃核减14.19万hm2陡坡耕地的基本农田用于扩大退耕还林规模，但调整工作尚未具体实施，导致许多地方退耕还林任务难以落实。

2.2 可退耕地块零碎分散

许多地方在落实退耕还林地块的过程中发现，不同坡度级的地块、基本农田与非基本农田插花分布的现象非常普遍。在土地调查数据库中筛选25°以上、非基本农田等政策允许退耕的地块，面积小且大多零碎分散在山坡和沟边。这些地块退耕还林，一方面由于零星分散，生态效益低下；另一方面，由于交通不便、立地条件差，作业设计、造林、管护难度都很大，难以达到预期效果。

2.3 长期撂荒地无法退耕

2011年，中新社记者报道指出[3]，在陇南、定西、武威等地，外出务工是多数农户收入的支柱和必然选择。朱启臻调查认为[3]，青壮年劳动力流失造成农村劳动力年龄明显偏高，一旦高龄劳动者感到力不从心，就会撂荒、粗放经营、广种薄收，甚至种而不收。这种现象在甘肃各县区比比皆是。农村留守劳动力由于年老体弱，往往只耕种条件好、离家较近的农田。通渭县大部分乡镇干部反映，目前有近一半的耕地常年撂荒，当事农户退耕还林意愿强烈，甚至愿意返乡退耕还林再外出务工。由于这些撂荒耕地大多被划为基本农田，根据基本农田保护政策，群众想退却退不了。

2.4 土地调查数据库未能有效支撑退耕还林工程

在新一轮退耕还林工程中，政策要求依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果落实退耕还林地块。各地普遍反映，第二次土地调查数据与现地差异很大，通过土地调查成果图确定的可退耕地块，在实地却找不到或者面积不一致；实地调查确定可退耕的地块，在土地调查成果图上却显示为非耕地，这是地方落实退耕还林任务过程中遇到的最大困扰。《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）规定：“依据土地的利用方式、用途、经营特点和覆盖特征等因素，按照主要用途对土地利类型进行归纳、划分，保证不重不漏，不设复合用途，反映土地利用的基本现状，但不以此划分部门管理范围。”实际工作中，农业、水利、城建、林草等部门各有其土地分类系统和标准，差异较大，单一地要求退耕还林地块落在二调土地调查图上的规定很难落实。2017年开始的第三次全国土地调查，2019年11月进入数据成果全面核查阶段。由于土地调查与林草调查的技术标准不同，第三次土地调查中出现了诸多与林草部门调查不同甚至相左的结果，有的将已经退耕还林的地块仍划为耕地，甚至已颁发林权证的地块仍列为耕地；有的将退耕营造为经济林的地块划为园地，等等。靖远县情况比较典型，该县新一轮退耕还林1.3万hm2，仅有2014、2015年的部分地块达到第三次土地调查的郁闭度标准，落实到其数据库中的面积不足0.07万hm2。

3 建议

目前退耕还林工程已转入高质量发展阶段，统筹谋划、巩固成果、持续推进工程建设是当务之急，综合分析退耕还林工程建设中遇到的困扰，要点是协调解决好粮食安全与生态安全的关系问题。事实上二者并行不悖，相辅相成，不能简单地把二者对立。研究表明，在黄土高原地区，结合农业生产条件改善和梯田拦坝建设，进一步退耕还林不会威胁区域粮食安全[4]。甘肃近20年的退耕还林实践也证明，由于生态环境的显著改善，水土流失、风沙等自然灾害明显递减，生态建设用地不仅没有减少粮食总产量，反而促使全省粮食“十连丰”。

2002年，党的十六大报告指出，全面建设小康社会的四大目标之一是可持续发展能力不断增强，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。2012年，党的十八大报告指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”2017年，党的十九大报告指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”退耕还林工程是践行党的历届代表大会报告和“两山”理念的重要举措。展开来说，退耕还林就是退出土地的耕种用途还原其以发挥生态效益为主的林地（草地）本来属性，退耕还林工程则是实现这目标的政府行动，退耕地造林种草则是其基本措施。25°以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15°～25°坡耕地都是毁林/草开垦而成，严重污染耕地则丧失耕种价值，因此在实行最严格的生态环境保护制度下，这些耕地必须退还其生态用地属性，不能再规划为基本农田。退耕还林政策实践中发生的农田保护与生态用地的矛盾，表面原因是相关部门各自执行本部门政策和行业标准，自行其是，深层原因是未能在精确把握退耕还林概念的基础上领会党的历届代表大会报告，特别是十八大、十九大报告的深刻内涵，未能精准遵循党的代表大会决议这一最高纲领。

在挑战与机遇并存的新时期，必须遵循党的十九大报告，坚持实事求是原则，大胆创新，从以下几个方面认真研究，完善退耕还林工程部门协调机制，完善相关政策措施。

3.1 统一规划国土发展空间

目前土地调查、林草调查、国情监测等部门都采用各自的行业标准，侧重点各有不同，调查方法也不尽相同，以致结果存在较大差异。建议国家成立专门的土地调查委员会，统一协调各部委局，全面检查相关政策文件和行业标准，以党的十九报告为指导，认真协商每一处差异的概念内涵，形成一致意见；深入讨论退耕还林政策实践中出现的新问题，形成一致的解决方案。根据协商讨论结果修订相关政策和标准。依据修订后的政策和标准调查核定全国各地各类土地面积及利用现状，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图。在统一规划的前提下制定具体合理的农田保护和退耕还林计划，根本解决因标准不同、土地资源家底不清造成的各种矛盾。

3.2 取消退耕还林地类限制

目前退耕还林实施对地类的要求过于严苛和机械，与全国复杂多样的地貌地类实际相差较大，以至于持续推进工程的难度加大，难以实现退耕还林建设生态的初衷。应该以党的十九大报告为指导，从“绿水青山就是金山银山”的理念出发，在精确把握退耕还林概念的基础上，根据各地不尽相同的实际，不再区分25°以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地、严重污染耕地等应退耕地类，不再以是否为目前划定的非基本农田等条件确定退耕还林地块，而是允许各地依据当地气候、耕种条件、粮食产量等指标评估后自主确定是否退耕，对威胁生态安全、农作物产量低而不稳、长期无人耕种的坡耕地全部退耕还林。同时根据连片生态治理的需求，合理配套荒山荒地造林和封山育林任务。

3.3 允许地方采取灵活务实的政策措施

目前退耕还林地块的选择受限于土地调查数据库，面对全国各地情况复杂多样、工程建设群众性极强的实际，建议国家层面以党的十九大报告中有关生态文明建设的论述和“绿水青山就是金山银山”理念为指导，制定相对宏观的指导政策，地方在不违背国家花钱买生态的政策初衷前提下，可以采取更加灵活务实、积极主动的政策措施。在基本依据土地调查结果的同时，允许各地根据实际确定退耕还林地块，对于不在土地数据库中但实地确为可退耕的地块，允许先退耕还林再由自然资源部门补充纳入土地调查数据库；宜明确不必完全依据现行的土地调查标准认定耕地坡度、是否基本农田等确定退耕还林地块，允许地方打破坡度、基本农田的人为限制，主要根据当地粮食生产和生态建设的需求，以整个山体坡度为基准，以粮食产出情况确定是否划为基本农田，选择整个坡面、整流域集中连片实施工程建设，以期整体推进、规模治理，实现应退尽退。

4 结束语

在新一轮退耕还林工程政策实践中，主要因为农田保护与生态用地的矛盾，以致阻碍工程的顺利实施。主要表现，一是基本农田调整滞后，二是可退耕地块零碎分散，三是长期撂荒地无法退耕还林，四是土地调查数据库未能有效支撑退耕还林工程。建议以党的十九大报告和“绿水青山就是金山银山”理念为指导，在精确把握退耕还林概念的基础上，统一规划国土发展空间，取消退耕还林地类限制，允许地方采取灵活务实的政策措施，争取应退尽退，推动生态文明建设再创辉煌。