政治话语中的词汇共用与概念共享——以“治理”为例

杨雪冬 季智璇

(1.清华大学 政治学系， 北京 100085； 2.中共中央党史和文献研究院 第六研究部， 北京 100017)

政治话语是政治体系的内在组成部分，概念则是话语表达的基本要素。概念集中承载着得到社会承认的社会政治理念，充当着社会政治系统自我论证、对外交往、说服劝导的话语基石，其自身的变化也预示着一种政治创新(1)Terence Ball, James Farr, Russell L. Hanson,Political Innovation and Conceptual Change,Cambridge: Cambridge University Press, 1989, p.2.，引发甚至推动社会政治系统的变革。因此，如何建构和运用新的概念，将其上升到统治理念，一直是各种社会政治力量互动博弈的内容，影响和决定着不同社会政治系统的有效持续运行。

中国政治素有重视政治话语建构的传统，知识阶层与统治阶层的互动是社会政治概念生产的主要方式。近代以来，大量新的社会政治概念借助西学东渐蜂拥而入，外来与内生叠加互动成为概念生产的新方式。这些新概念的生产既丰富了社会政治变革的观念内容、话语内容，也诱发、引领、推动、论证着各领域的制度变革，从而使新概念的建构和创造成为中国政治现代化的内在持续主题，并一直持续至今。改革开放以来，中国的经济社会发生了深刻变革，新概念的引入也迎来新一波高潮，政治话语体系中的新概念建构出现了多元参与互动的新特点。

本文从概念史的问题意识出发，以学术文献和官方文献为依据，选择“治理”这个当代中国社会政治生活中的流行词汇为研究对象，分析其从学术概念进入政治话语体系，进而成为阐发国家政治发展道路核心概念的过程，讨论哪些因素促成了这个过程的完成，比较同一概念的意涵在学术语境和政治语境中的异同，进而探讨当代中国政治话语体系中新概念形成的一般过程。文章分为三个部分，第一部分基于概念史研究文献，提出分析“治理”这个当代概念的进路；第二部分通过文本分析，追溯“治理”在政治话语和学术话语中的演进过程，探讨二者的汇流方式和治理内涵的改变；第三部分是总结和讨论。

一、问题来源和分析进路

20世纪中叶以来，西方社会科学诸学科发生“语言学转向”，对社会政治概念及其演变过程的研究成为历史学、政治学、社会学、翻译学等众多学科的重要议题，有学者称之为“把概念带回到研究视野之中”(2)Mauro Calise and Theodore J. Lowi，Hyperpolitics : an Interactive Dictionary of Political Science Concepts，Chicago： The University of Chicago Press， 2010.。概念史、观念史、语词史研究在德语、英语世界中蓬勃展开，学者或者创办专门学术期刊，或者成立研究协会，或者设立研究项目，产生了多部大规模多卷本成果，既有从概念沿革史角度编撰的辞典，也有围绕重要概念、关键词的演变及影响展开研究的著作(3)在德语世界中，概念的研究以“概念史”名义展开，标志是著名年刊《概念史文库》(Archiv für Begriffsgeschichte)的创办(1955)，以及著名的三大巨著的出版：十三卷《哲学历史词典》(Historisches Wörterbuch der Philosophie)(1971-2007)；八卷本大辞典《历史基本概念——德国政治和社会语言历史辞典》(Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland)(1972-1997)；十五卷《1680-1820法国政治和社会基本概念工具书》(Handbuch politisch-sozialer Grundbegriffe in Frankreich 1680-1820)(1985-2000)。在英语世界，以“观念史”“关键词”名义展开，出现了“剑桥学派”，推动了政治思想史研究的深入，雷蒙·威廉斯的《关键词》一书引领了通过重要概念揭示社会政治变迁之风。在美国，哲学家洛夫乔伊先后创立“观念史俱乐部”、《观念史学刊》，“国际观念史协会”(International Society for the History of Ideas)，形成了观念史研究的学术制度化体系。。这类研究的影响不断扩大，不仅吸引了英、法、德语世界之外的学者参与到这类研究之中，建立起跨国的多语言合作项目(4)参见Melvin Richter，The History of Political and Social Concepts，NY: Oxford University Press， 1995.，而且研究方法和路径也应用到更多学科中的子学科领域，拓展了专门领域概念的研究，并与话语研究、意识形态研究形成对话互动。

21世纪以来，我国学术界开始热情拥抱概念史、观念史研究方法，近代史学界在其中发挥了重要的介绍、引领和推动作用，不同学科都逐步产生了一系列有特色、有深度的研究成果。一些人们耳熟能详的重要社会政治概念的内涵变化得到厘清，发展演进过程得到系统梳理，深化了我们对这些概念所反映的相关领域变化的理解。

总体而言，这些研究有三个基本特征：一是在研究范围上主要集中在近代以来中国社会政治生活中出现的新概念，关注它们的形成方式和含义变化，特别是它们与当时社会政治环境的互动关系。二是采取的时间维度通常有历时和共时两种。前者关注的是某个概念或某几个概念的发展史，后者重视的是在特定历史时期出现了哪些重要概念及其相关关系。数据库建设、词汇提取分析等技术手段得到了较为普遍的应用。三是强调要从社会的角度，而不是思想家的角度来研究概念的形成和发展，以此反映社会历史变迁和“大众认知”(popular mentalities)的变化。

然而，由于概念史、观念史作为研究方法是引介来的，因此学界对于它们的准确界定及其作为方法的合理运用至今还存在着争论，但是对于语词、概念、话语等这些叙述表达层面基本问题的重视，说明了相关学科对自身话语体系建设的学术自觉以及对社会政治话语构建认识的深化。尽管这些研究主要集中在历史领域，尤其是近代以来重要概念的形成过程，但是对于研究当代中国政治话语体系中概念的形成也富有启发。

第一，概念之于政治话语体系的基础性作用是不言自明的。概念是事物(自然现象和社会现象)在人脑中的抽象反映，是通过词汇具体呈现出来的，而“词汇是语言的建筑材料”(5)高名凯、刘正琰：《现代汉语外来词研究》，北京：文字改革出版社，1958年，前言第2页。，是“语言里最小的、可以自由运用的单位”(6)中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，北京：商务印书馆，2016年，第212页。。每个社会政治系统中都有主导概念或者基础概念。通过这些概念，不同的社会阶层及各种政治派别才得以表达他们的经验、预期和行动。而如果缺乏得到社会承认的概念，政治话语体系将难以获得支撑，也将因此失去说服力、吸引力以及对外交流能力，无法将政治体系所依赖的理念基础有效传达出去，为政治行为和实践提供合理的、可信服的理由。

第二，概念是有生命周期的，会经历“产生—内涵发展—广泛接受—被放弃”的过程，政治概念也不例外。正因为如此，在不同时期、不同语境中，概念的内涵是不同的，产生的影响力也不同。正如陈寅恪所言：“盖一时代之名词，有一时代之界说。其涵义之广狭，随政治社会之变迁而不同。”(7)陈寅恪：《金明馆丛稿二编》，北京：三联书店，2001年，第105页。重视语境分析的“剑桥学派”代表人物昆廷·斯金纳更深入地阐发道，概念有自己的历史，这些名词既可以出现，也可以被废弃，最终消失(8)伊安·汉普歇尔-蒙克：《比较视野中的概念史》，上海：华东师范大学出版社，2010年，第3页。。

第三，重要的社会政治转折时期，也是政治话语体系的激变期、新旧概念的交替期。在这个时期，既有的信念、行为、实践面对深刻危机，旧概念消亡，新概念涌现(9)James Farr，“Understanding conceptual change politically，”Terence Ball, James Farr, Russell L. Hanson，Political Innovation and Conceptual Change，Cambridge： Cambridge University Press， 1989， p.30.，并成为不同社会政治力量构建自己话语体系的选择(10)Melvin Richter,The History of Political and Social Concepts,NY: Oxford University Press, 1995, p.20.，由此被赋予不同的含义，出现同词异义分野。现有的概念史研究都是从概念发展的角度，提出了研究对象的历史分期。例如德国概念史提出的“鞍形期”假设，指的是1750年至1850年这段欧洲发生社会和概念剧变并导致现代知识体系形成的关键时期。《法国的政治社会基本概念手册》关注的时段是1680年至1820年，博尔(Pim den Boer)将16、17世纪之交和19世纪后半叶视为荷兰政治体制和概念结构的两个转型期，波考克将英国政治和社会语汇的“鞍形期”划在1500年至1800年。中国学者普遍认为，中国的观念史或概念史转折期是伴随着中国卷入现代化进程出现的，特征是大量西方观念、概念的涌入和新词汇的出现。金观涛、刘青峰将这个时期界定为1830年到1930年，孙江界定为16世纪末到20世纪初，冯天瑜界定为清末民初到20世纪20年代。

第四，概念不是凭空而生的，而是有来源的，是在主体间互动中建构出来，进入社会政治生活，并融入话语体系的。近代以来，随着交通通讯等技术的发展，人们的交往方式发生深刻变革，社会政治概念形成的外部来源扩大，传播接受速度加快，参与主体更加多元，建构方式更为多样。概念史研究的开创者科赛勒克(Reinhart Koselleck)将其界定的基础概念的生成过程特点划分为“时间化”(概念随着时间而变化)、“民主化”(概念的社会边界日益扩大)、“意识形态化”(概念日益成为社会性概念体系的一部分)和“政治化”(概念的政治意涵日益增长)等阶段(11)转引自伊安·汉普歇尔-蒙克：《比较视野中的概念史》，第2-3页。。戈伊伦(Christian Geulen)将20世纪基本概念形成过程的特点总结为科学化、大众化、地域化、流动化。孙江将近代以来中国基础概念形成过程的特点总结为规范化、通俗化、政治化、衍生化(12)孙江：《概念史研究的中国转向》，《学术月刊》2018年第10期。。尽管这些总结针对的是不同语言不同时期的概念生成过程，但都指出了概念生成的基本机制：概念的出现和传播、在社会政治生活中的接受程度以及表述的规范化、统一化。因此，无论是概念史还是观念史，都要处理好不同主体(理论家、政治家、民众等)在概念和观念生成中的作用，回答人们实际上是如何“理解”和“运用”这些概念和观念的。

词汇的生产是概念生成过程中不可或缺的环节。词汇是概念形成的载体和表现形式，因此新概念必然是伴随着新词汇的产生或旧词汇的转义而出现的。《关键词》的作者威廉斯分析了英语中的四种词汇生成方式：创造新的语汇；对旧语词的适应与改变，甚至有时候翻转；延伸；转移(13)雷蒙德·威廉斯：《文化与社会》，北京：北京大学出版社，1991年，第15页。。

近代中国出现的新概念、新名词之多，在中国历史上十分少见，因此也是历史学、法学、政治学、文学翻译等学科研究的重点。学者普遍认为，这些新概念“来自西洋”，新词汇则多“经由日本”而生，许多词汇来自日文汉字，但并非都是日本原生，相当数量是由中国传至日本，然后又返回中国的(14)马西尼：《现代汉语词汇的形成——十九世纪汉语外来词研究》，上海：汉语大词典出版社，1997年。。近代中国学界的翻译、介绍、讨论，借助报刊书籍的传播，是这些新词汇生成的主要方式(15)熊月之：《晚清几个政治词汇的翻译与使用》，《史林》1999年第1期。，由于从西方引入的概念多采取意译，一个概念对应多个词汇颇为普遍(16)桑兵：《晚清民国的知识与制度体系转型》，《中山大学学报》2004年第6期；桑兵：《近代中国的知识与制度转型》，北京：经济科学出版社，2013年。，所以词汇的构造方式尤其重要，出现了旧词新义(传统词语被赋予新的意涵)、词义偏移(旧词语的沿用和词义的引申)、新旧混杂(表达相似含义的新旧词语同时并存)等多种方式(17)方维规:《概念的历史分量:近代中国思想的概念史研究》,北京：北京大学出版社，2019年。。这些外来的词汇，增强了语言的鲜活性(18)毛泽东指出：“要从外国语言中吸收我们所需要的成分。我们不是硬搬或滥用外国语言，是要吸收外国语言中的好东西，于我们适用的东西。因为中国原有语汇不够用，现在我们的语汇中就有很多是从外国吸收来的。例如今天开的干部大会，这‘干部’两个字，就是从外国学来的。我们还要多多吸收外国的新鲜东西，不但要吸收他们的进步道理，而且要吸收他们的新鲜用语。”毛泽东：《反对党八股》，《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第837页。，提高了话语体系对正在变化的社会政治生活的描述力和解释力。词汇的选择和确定过程，也是外来新概念在本土话语体系中获得合法性的过程(19)刘禾：《语际书写》，上海：三联书店，1999年，第35页。，而本土词汇被激活，赋予新的内容，成为新概念的载体，则显示出中国传统资源的丰富、文化的连续性和生命力(20)丛小平：《从“自由”到“自主”：20世纪中国革命实践与新词语》，《开放时代》2020年第5期。。

改革开放以来，中国进入了新概念新词汇产生的又一个高峰时期。近年来，党和政府高度重视话语体系建设，倡导“要善于提炼标识性概念，打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述”(21)习近平：《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2016年，第24页。。学界对于当代中国的概念生成以及本学科话语体系的建构更为关注。然而，目前对于当代新概念的研究还存在两个明显不足：一是研究较为零散，虽有分散在相关学科个别概念的研究，但还没有形成全景式纵览分析；二是没有对概念的生成机制进行深入研究，尤其缺乏对日常话语、学术话语中的概念如何进入政治话语，并上升为核心概念的过程和机制的研究。

本文不是多概念全景式纵览分析，而是选择“治理”这个概念来讨论当代中国政治概念的生成过程和生成机理机制。尽管对于“治理”本身作为概念或者理论在中国的形成发展、阐释理解以及适用性问题等已经有了较为丰富的研究(22)李泉较为系统地分析了中国学术群体对于治理思想形成的推动过程(李泉：《治理思想的中国表达：政策、结构与话语演变》，北京：中央编译出版社，2014年)；王绍光利用谷歌、知网等检索工具，系统梳理了中英文文献中治理研究的发展进程(王绍光：《治理研究：正本清源》，《开放时代》2018年第2期)；李龙、任颖追溯了“治理”一词在国内外的阐释和使用过程，尤其详尽地考证了治理在中国传统典籍中的用法(李龙、任颖：《“治理”一词的沿革考略——以语义分析与语用分析为方法》，《法制与社会发展》2014年第4期)；杨雪冬、郁建兴等讨论了治理理论在中国的适用性问题(杨雪冬：《论治理的制度基础》，《天津社会科学》2002年第2期；郁建兴、王诗宗：《治理理论的中国适用性》，《哲学研究》2010年第11期)；张凤阳主编的《政治哲学关键词》将“治理”作为一个条目进行了概念演进梳理(张凤阳主编：《政治哲学关键词》，南京：江苏人民出版社，2006年)。，但是沿着概念史的进路，讨论“治理”作为一个词汇如何在不同话语体系中被解读，并生成为重要政治概念的研究还不多见，本文希望在这方面有所贡献，以深入理解学术话语与政治话语之间的互动关系。

本文研究的基本理论前提是：首先，一个普通词汇要转化为一个凝聚政治理念的概念，要经历“共同理解”(shared understanding)、“共识达成”(shared agreement)，再到“理念共享”(shared belief)的一般过程。这是一个话语主体间互动的过程，也是话语主体与内外部环境互动的过程，还是为词汇上升为概念寻找支撑和理由的过程。正如孙江所说，词语、术语要成为概念，特别是历史性基础概念，必须与政治—社会的结构性变化发生关联。时代变化赋予词语、术语特定的政治—社会意涵，概念的定型和政治—社会运动、政治—社会制度关系密切(23)孙江：《概念史研究的中国转向》，《学术月刊》2018年第10期。。其次，通常一个概念会有多种词汇表达形式，对于外来概念来说这种情况更为普遍，由此就形成了词汇之间的竞争。最后哪个词汇被选择为概念的代表，则是多种因素互动的结果，而知识群体、政治力量发挥的作用则具决定性。再次，在当代中国，伴随着对外交往的扩展、社会经济生活的活跃和分化，政治概念的生成渠道也在多元化。日常生活实践总结、学术生产提供、意识形态自我更新以及外部引入是基本的生成渠道，形成了生活话语、学术话语、官方话语、外部话语四元并存互动的政治概念生成格局，使得生成政治概念的参与主体更为多元，主体间互动及概念生成过程更为复杂。由此，同词异义现象更为普遍，围绕同一个词汇形成概念共识，进而形成重叠共识更具有挑战性(见图1)。

图1 外来概念的本土化过程

因此，本文将围绕“治理”概念，梳理它作为一个词汇在日常话语、学术话语、政治话语之间流转、演进的过程，分析不同话语体系主体互动的方式，对其内涵的各自调整情况(见下页图2)进行追踪，着重讨论其被学术话语体系、政治话语体系选择，并被写入党中央全会文件，成为政治话语核心概念的动因。

图2 治理概念的生成机制

二、词汇的演进与概念的生成

汉语历史悠久，基础词汇稳定，具有很强的造词能力，因此每个字、词都积累和叠加了丰富的内涵。任何新概念，即使是外来引入的概念，都能在汉语中找到较为准确的词汇，从而进入话语体系，逐渐被人们熟知、接受和使用。

“治理”这个词汇也不例外，有学者考证，春秋战国时期开始出现“治理”一词，并在《孟子》一书中最早出现(24)李龙、任颖：《“治理”一词的沿革考略——以语义分析与语用分析为方法》，《法制与社会发展》2014年第4期。，“治”和“理”作为两个独立的词，有着丰富的含义，并且含义多有重叠。通过汉典网(https://www.zdic.net/)检索可以发现(见下下页表1)，“治”作为动词的用法有19种，名词有3种；“理”作为动词的用法有18种，名词有13种。作为动词，这两个字(词)在三个层面的含义是重叠的：一是在日常生活实践中，都有修理、整理、处理、管理等含义；二是在政治生活实践中，都有办理公务、整顿秩序、治理国家等含义；三是就其倡导的理念来说，都体现为要按规律办事，如治水不能堵塞、琢玉顺其纹理等。

“治”“理”二字有如此丰富的含义，生动反映出中国传统具有强大的内在延续性，语言发展也有累积叠加性。丰富的传统资源既可以在特定年代被拒斥为负面遗产，赶出政治话语体系的词汇表，也可以在一定时期被挖掘出来，作为构建政治话语体系的词汇来源，以显示话语体系的连续性，提高其合法性和说服力。

在现代汉语中，双字词取代了单字词在词汇中的主导地位，因此“治理”一词相对于“治”“理”的使用更为普遍。而“治理”一词包含着多重含义，这些含义也随着社会经济生活的发展变化而被选择性使用。王绍光分析了“治理”一词在中华人民共和国成立后文献中的使用情况，发现就治理对象而言，存在着从“物”逐步演化到“人”与“社会”的过程(25)王绍光：《治理研究：正本清源》，《开放时代》2018年第2期。。涂明君对知网文章进行主题检索发现，就治理发生的领域而言，从中华人民共和国筹建到“文化大革命”前夕，知网共有600多篇文章的主题涉及“治理”，仅有9篇与水利无关(26)涂明君：《综合治理观的兴起——简析现代中国建设时期的综合治理与科学治理观念》，《自然辩证法研究》2014年第12期。。袁红等人利用知网检索，发现从中华人民共和国成立到改革开放以前，中国共产党对“治理”一词的使用几乎都集中在环境治理领域(27)袁红、孙秀民：《中国共产党治国理政中的“治理”理念辨析》，《探索》2015年第3期。。笔者以党和国家领导人选集、文集为检索对象，发现《毛泽东选集》(1—4卷)中没有出现“治理”一词，在《周恩来文集》中只有“黄河治理”的用法。在知网上检索到最早的官方文件是1949年华北人民政府主席董必武关于“治理黄河初步意见”的指示信。1950年10月14日，政务院作出了《关于治理淮河的决定》。

表1 治、理、治理的含义比较

对这些文献进一步分析可以发现，从中华人民共和国成立到20世纪70年代末的改革开放，“治理”一词在使用的时候，首要含义是对影响人们生产生活的具体问题的应对、解决和处理。在20世纪50年代，治理的问题清单内容主要来自自然环境，治理的主要发生场所是农村，因此文献中出现的词汇组合是“治理水患”“治理黄河”“治理内涝”“治理盐碱地”“治理沙漠”“治理淮海平原”“治理水土流失”以及“流域治理”等。这说明，中华人民共和国成立后，改造广大农村地区的生产生活环境成为整个国家政权建设的重要内容。20世纪60年代以后，特别是从20世纪70年代开始，在治理的问题清单中开始出现工业污染、城市污染等问题，治理发生的场所增加了工厂、城市，比如“治理含锰酸性废水”“治理三废”“治理绞车漏油”“治理港口航道”等。治理经验的国际交流也开始出现，比如1978年，中国代表团副团长曲格平同志在联合国沙漠化会议上介绍了中国沙漠治理情况。

尽管治理要解决的是具体问题，但也有依托的理念和原则。科学和政治是两个基本原则。就科学原则而言，比如提出“因地制宜全面规划，结合生产常年治理”“综合治理控制水土流失”“集中治理”“重点治理”。在政治原则上，则运用当时流行的政治理念、政治口号，以显示治理行为的政治正确，比如“多快好省”“自力更生”“以阶级斗争为纲”“坚持不断革命”等。越是政治运动高潮，此类表述越多，这些表述不仅会相对于科学原则形成话语强势，而且会直接影响到治理实践中科学原则的贯彻。这也充分说明，中国政治话语对本来属于日常话语的社会生产生活话语具有强大的塑造力和同构力。当然，将宏大的政治话语与具体而微观的治理行为结合在一起，会产生话语表述的不和谐之感。比如沈阳第一机床厂提出“按照毛泽东思想治理车床漏油”(28)沈阳第一机床厂：《按照毛泽东思想治理车床漏油》，《机械加工》1966年第9期。。在“文化大革命”期间，这类表述数不胜数。

改革开放后，在经济社会生活活跃的同时，社会治安问题增多，青少年犯罪行为增加，社会风气、社会秩序也发生剧烈变化。决策者开始思考如何治理好新形势下的社会问题，社会治安问题的治理首当其冲。此时，“综合治理”思路开始出现，社会领域成了“治理”一词新的应用场所，由此也使“治理”这个概念正式进入当代中国国家制度的重要领域——政法系统。这极大拓展了政法机关的社会管理职责，压缩了阶级镇压这个曾经的首要职能的范围，将政法系统与国家治理的其他系统连接起来，增加了政法系统运行的柔性手段和机制。更为重要的是，综合治理也成为构建适应以市场经济为基础的新政治话语体系的基础概念，以中性的、带有科学性和管理性色彩的概念替代了围绕阶级斗争生成的各类原有概念。

1979年中央58号文件《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题》虽然没有使用“综合治理”一词，但被认为是综合治理方针确立过程中第一个重要的历史性文件(29)马结：《论社会治安综合治理的理论建设》，《政法论坛》1990年第2期。。当然，社会治安综合治理理念可以追溯得更远(30)黄仕明认为，1957年党的八届三中全会号召在全国推行爱国公约时，即提出建立以公约约束、治安处罚、刑事处罚为三道防线的法制体系，这可以说是社会治安综合治理思想的初级雏形。黄仕明：《社会治安综合治理方针的依据及其在社会主义初级阶段的理论与实践》，《当代法学》1988年第2期。。1981年6月14日中共中央批准的《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》正式提出了社会治安综合治理的方针，指出：争取社会治安情况根本好转的关键，在于全党动手，充分发动和依靠群众，进行“综合治理”；要在党委的统一领导下，继续发扬党委领导下的专门机关和群众相结合的优良传统，把各方面、各部门的力量组织起来，把任务落实下去，公、检、法部门要和工厂、学校、商店、机关等单位密切配合，加强治安防范，加强基层基础工作，有效地防范和制止犯罪活动。这些表述成为日后社会治理话语的基本构成。

1982年1月13日，中共中央发出关于加强政法工作的指示。同年8月28日，中共中央批转了《全国政法工作会议纪要》，又详述了综合治理的各项要求。从中央到地方的各级政法委成为社会治安综合治理这个理念实施的制度性依托，中国法学会则通过组织调研、开展经验交流、推动课题研究等活动，为社会治安综合治理提供理论支持(31)马结：《论社会治安综合治理的理论建设》，《政法论坛》1990年第2期。。

与社会秩序的变动相比，改革开放后经济秩序的变动更为频繁剧烈，这对长期适应用计划、行政手段管理经济的国家管理方式提出了严峻挑战。在经济体制改革中，由于采取“双轨制”，新旧制度转换积累、延后的问题在20世纪80年代后期开始爆发，通货膨胀、收入差距拉大、以“官倒”为代表的腐败行为滋生。在生活水平不断改善的同时，人们的生活预期在提升，不确定感在增强，由此对执政党的治理能力提出更高要求。为了解决这些问题，中央在经济领域进行“治理整顿”，1989年10月中共十三届五中全会通过了《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，提出用三年或者更长一点时间基本完成这项任务。因此，在经济领域，“治理”一词的用法更强调秩序的恢复。

改革开放在三个方面推动了中国话语体系的分化。首先，社会经济生活的活跃和分化，造成了日常话语与政治话语开始分离。其次，在邓小平的支持下，哲学社会科学开始重建，政治学、法学、社会学等学科以“补课”的方式恢复起来(32)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第180-181页。，相对独立于政治话语体系的学科话语体系开始形成。再次，对外开放活跃和推动了中外文化交流，使外来的新理念、新概念、新知识大量进入蓬勃发展的各个领域，刺激并活跃着中国的学术界、理论界乃至实践界、日常生活。来自西方，尤其是英语世界的概念迎来进入中国的新高潮。译介活动、学术交流、大众传播的发展大大提升了西方概念进入中国的速度和传播的广度、深度，越来越多的概念在中西世界几乎实现了同步共享(33)王绍光说，直到20世纪80年代末，在政府管理领域、公共领域还很少有人使用“governance”。但是在20世纪90 年代，“governance”变成了一个热词。。当然，这个潮流主要是从西而东单向进行的。

英语文献中的“governance”概念就是在这样的背景下，在20世纪90年代中后期通过学术界，尤其是政治学界的译介进入中国话语体系的。最初的译法有“治道”(34)据刘军宁说，把“governance”译为“治道”(而不是“治理”)是李慎之的建议，参见智贤：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》，刘军宁、王炎、贺卫方主编：《市场逻辑与国家观念》，北京：三联书店，1995年，第55-78页。在翻译为“治道”的早期文献中，比较有代表性的如智贤：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》；刘军宁、王炎、贺卫方主编：《市场逻辑与国家观念》，北京：三联书店，1995年，第55-78页；毛寿龙、李梅、陈幽泓：《西方政府的治道变革》，北京：中国人民大学出版社，1998年，毛寿龙一直使用“治道”到2009年前后，最终也开始使用“治理”一词，如毛寿龙：《公共事物的治理之道》，《江苏行政学院学报》2010年第1期。翻译为“治理”的早期文献，比较有代表性的如徐勇：《Governance：治理的阐释》，《政治学研究》1997年第1期；《国际社会科学杂志(中文版)》在1999年第1期的一组关于“治理”的专栏文章；俞可平：《治理和善治引论》,《马克思主义与现实》1999年第5期，俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社 , 2000年。城市规划界将其翻译为“管治”，例如吴骏莲、崔功豪：《管治的起源、概念及其在全球层次的延伸》，《南京大学学报》2001年第5期；顾朝林：《论城市管治研究》，《城市规划》2000年第9期。“治理”“管治”等几种，经过学术界内部的选择，最后确定为“治理”。(35)徐勇认为，将“governance”译为“治道”，值得商榷，因为在中国文化传统中，“道”一般是指事物运动的内在依据和规律，而“governance”主要是指“在管理一国的经济和社会资源中运用公共权力的方式”，因此译为“治理较好”，参见徐勇：《政治学研究》1997年第1期。这个理解显然误解了“governance”的内在含义，带有鲜明的国家中心论，没有阐释出治理所蕴含的多元参与、合作、共治的内在精神。“治理”作为概念，带有“社会中心”色彩，强调公共事务的解决需要多元参与、合作，国家、政府等原来的单一主体需要学会在治理过程中与其他主体的合作。治理也是多层次多维度的，涉及从社区到全球多个层次，政治、经济、社会、文化、环境等多个领域。联合国发展署(UNDP)的定义比较全面地阐释了治理的核心特点：

治理是指一套价值、政策和制度的系统。在这套系统中，一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间或者各个主体内部的互动来管理其经济、政治和社会事务。它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识和采取行动。治理由“机制”(institutions)和“过程”(process)组成，通过这些机制和过程，公民和群体可以表达他们的利益，缩小其之间的分歧，履行他们的合法权利和义务。规则、制度和“实践”(practices)为个人、组织和企业设定了限制，并为其提供了激励。治理有社会、政治和经济三个维度，可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域运行。(36)UN, “Governance indicators: A users' guide”, www.undp.org.，访问时间：2020年9月15日。

尽管有多位学者参与了“governance”的译介，但比较而言，在这个译法的确定过程中，俞可平领导的学术团队准确把握住了“governance”的内在精神(37)俞可平认为，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动, 以最大限度地增进公共利益。他提出要区分治理与统治的不同，并提出要实现善治。参见俞可平：《治理和善治引论》,《马克思主义与现实》1999年第5期。，并发挥学术洞察力、外语优势、团队协作、学术期刊发表平台等综合优势，在这个概念的运用和推广过程中发挥了重要作用，被认为为中国政治学研究者提供了一条比较完整的研究路径，并引发了政治学研究领域被公共管理学占据的“悄无声息的变革”(38)李泉对俞可平团队在中国引介、应用和推广“治理”理论做了较为详实的分析，参见李泉：《治理思想的中国表达：政策、结构与话语演变》，北京：中央编译出版社，2014年。。此后，“治理”成为中国学术界的热词，广泛应用到各类具体问题的研究之中。

对于中国学术界迅速接纳“治理”概念的内外部原因有多种讨论，其中不乏批评之声，但是，对处于变革时代的中国学术界来说，选择这个概念则来自寻找合适研究概念的学术自觉(39)申建林、徐芳：《治理理论在中国的变异与回归》，《学术界》2016年第1期。。只有这样，才能在话语体系上对接国际学界，接续本国传统，并与官方话语互通，从而拓展和深化本学科的研究。这种学术自觉性值得鼓励和支持。

对于中国学术界来说，治理概念的三个特点有助于其在中国研究中被接受和运用。首先，“governance”一词翻译为“治理”后，符合汉语习惯，在表达解决公共事务问题含义时会与官方话语中习惯使用的“治理”一词形成更多的重叠之处，也容易被官方所接受，因此可以用“治理改革”来替代学术界原来一直使用的“政治改革”“政治发展”“政治转型”等概念(40)陈振明、薛澜：《中国公共管理理论研究的重点领域和主题》，《中国社会科学》2007年第3期；另见王浦劬：《从阶级斗争到人民共和——我国政治学研究的逻辑转换析论》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2009年第1期；俞可平：《中国治理变迁三十年(1978-2008)》，《吉林大学(社会科学学报)》2008年第3期。。其次，治理概念也包括治理机制、方法、手段、技术等内容，不涉及价值判断，在使用时具有政治“脱敏”功能。因此，如果能够恰当提炼出治理理论形态中偏重策略性、阶段性和能动性的特点，并以此来思考并推动当下政治体制改革，将可以有效促进中国现代国家的建构进程。(41)郁建兴、王诗宗：《治理理论的中国适用性》，《哲学研究》2010年第11期。再次，治理概念具有跨学科性，有助于整合不同学科的学者从事相同主题的研究(42)景跃进：《在西方范式与本土经验之间：郁建兴等的温州商会研究经历的方法论启示》，《中国社会科学季刊》2009年秋季卷。。“治理”概念的这些特点也决定了其在实际运用中的国家中心化和技术中心化的双重倾向。因此，张小劲等学者认为，相比于其他论题上的争论不断，中国学界关于治理问题的研究难得地从一开始就形成了共识，并且社会对于治理的认识也趋于一致(43)张小劲、李岩：《从语义图解到模式理解：〈关于全面深化改革若干重大问题的决定〉中关于治理问题的论述》，《当代世界与社会主义》2014年第1期。。

改革开放后，官方逐步放弃了阶级斗争话语，官方话语体系出现概念真空，需要得到其他话语，尤其是学术话语的支持，以构建起与当下更为复杂多样的政治实践相匹配的话语体系。由于国家内外职能的调整，“治理”一词在官方话语中使用频率不断提升，构词形式也更为多样(见图3)。比如在《邓小平文选》中只有6种形式，出现频率16次；在《江泽民文选》中有30多种形式，出现频率149次；在《胡锦涛文选》中有40多种形式，出现频率达到175次。官方话语的变化推动了学术话语中“治理”概念的合法使用，也为学术概念转化为政治概念提供了话语熟悉的条件。更为重要的是，《江泽民文选》中出现的“依法治理”“专项治理”“集中治理”等提法，《胡锦涛文选》中出现的“世界经济治理”“全球治理”“有效治理”“系统治理”“源头治理”等提法，丰富了官方话语的表述形式，体现了执政者对于治理范围和方法的认识和理解的深入，也为政治话语与学术话语的对接提供了条件，而官方的一些提法，也成为了学术研究的重要议题。

图3 “治理”在《邓小平文选》《江泽民文选》《胡锦涛文选》中的主要构词形式和词频

进入21世纪后，随着市场经济的发展、社会利益的分化，提升政府公共服务职能、重视社会建设的需要更为迫切。在政治话语体系构建中，社会管理、社会建设、公共服务、服务型政府等概念的重要性凸显出来。2004年3月，时任总理温家宝在《政府工作报告》中对“服务型政府”的内容做了详细阐释。(44)温家宝：《政府工作报告——2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，《人民日报》2004年3月17日，第1版。同年10月，中共十六届四中全会做出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，从提高党构建社会主义和谐社会能力的高度，首次明确提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2006年，中共十六届六中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。官方对于社会领域的重视，为学术界发挥更大作用提供了契机(见下页图4)。

对于各级党委政府来说，如何开展社会建设、实行社会管理创新是一个新任务，需要加强学习。中国学术界此前开展并积累的“治理”研究成果，成为他们学习的重要知识来源。这为政治话语体系和学术话语体系更为密切的互动提供了条件，学术界关于“治理”概念的阐释得到实践界更深入的理解和认同，而实践的需要也推动学术界对于治理的研究从理论评介向现实问题转向，社会管理、社会建设领域成为研究资源的集聚地。

图4 以“社会治理”为题名在知网检索情况

随着参与经济全球化的广度和深度的加强，中国政府不再把全球化限定在经济交往层面上，也开始承认全球化对更多领域治理的影响，并在对外场合开始使用“全球治理”概念，以与国际社会的话语接轨。2002年2月，在墨西哥的蒙特雷，时任财政部长的项怀诚在联合国发展筹资会议上代表中国国家主席江泽民发言，呼吁“所有国际社会成员应能平等充分地参与国际经济规则的制定，实现全球治理的民主化”。这是笔者查找到的中国官方第一次明确提出“全球治理”概念。2005年9月，中国国家主席胡锦涛在联合国成立60周年首脑会议上发表演讲，首次提出了建设“和谐世界”的倡议，围绕政治、经济、文化、安全以及环保等重要领域的治理提出了中国的立场和主张。2008年全球金融危机的爆发，为中国深度参与全球治理提供了机会，也使国际社会对中国在全球治理中的地位和作用有了新的认识。2011年，胡锦涛在庆祝中国加入世界贸易组织10周年的讲话中，将中国定位为“全球经济治理的参与者”(45)胡锦涛：《在中国加入世界贸易组织10周年高层论坛上的讲话》，北京：人民出版社，2011年，第10-11页。。官方对于全球治理的公开表态，也鼓励了一直倡导开展全球治理研究的学术界。

然而，直到2013年中共十八届四中全会之前，官方话语体系对于“治理”的理解和解读基本上处于模糊状态，或者将其狭义化为“社会治安综合治理”，或者将其一般化为“解决相关领域具体问题的过程”，或者将其按照传统理解为“治国理政”，或者将其按照学术界的定义理解为“多元治理”“合作治理”“民主治理”等具有现代价值倾向的概念。

这种模糊的状态在“治理”的对外译介中体现比较明显。以《习近平谈治国理政》一书为例，其书名的英文译名“The Governance of China”中的“governance”和法文译名“La Gouvernance de la Chine”中的“gouvernance”均对应学术界定义的“多元治理”“合作治理”“民主治理”等概念；而俄文译名“О государственном управлении”和日文译名“国政運営を語る”则具有侧重于国家治理的“国家中心”倾向；西文译名“La Gobernación y Administración de China”则将表示“治理”的“gobernación”和表示“政府管理”的“administración”进行了横向罗列，进一步凸显了官方话语定义的不确定性。这种模糊的状态，映衬出学术界在“治理”概念认识上的统一性和清晰性，也使学术话语在该概念建构中处于相对有利的地位，有利于学术界更有力、更广泛地影响乃至引导政治话语体系的建构。

2013年10月的中共十八届四中全会做出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确定“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”为全面深化改革的总目标。“国家治理现代化”的提出，引起了国内外的高度关注，激励了国内学术界的研究热情和对中国政治发展前景的憧憬(见下页图5)。(46)在施芝鸿看来，国家治理现代化的提出是中国的第五次现代化。张小劲认为，这个决定表明，政治领导层、学术界和社会大众之间在治理问题上的趋近和契合。长期以来一向作为学术概念的“治理”，第一次上升到了国家战略的更高层次和法理高度，成就了改革理论和改革战略的一次重大突破。

图5 以“国家治理”为题名在知网检索情况

从《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文本来看，“治理”一词已经进入了中央提出的五大领域(经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设)中的各个层次(从宏观到微观)以及国家内外事务，涉及的主体包括了国家—社会、国内—国际这两类光谱上的所有成员。这也说明了“治理”一词具有的关联性、包容性、跨域性、普适性和普遍性(47)张小劲、李岩：《从语义图解到模式理解：〈关于全面深化改革若干重大问题的决定〉中关于治理问题的论述》，《当代世界与社会主义》2014年第1期。。但相对而言，“治理”一词在社会建设领域使用的频率最高，并且用“社会治理”替代了原来使用的“社会管理”的说法，其内涵更接近学术界对“治理”的理解。

为规范社会各界对官方提出的“治理”概念的理解，习近平总书记在几次讲话中对“治理”做了更具体的解释。2014年2月，他在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上强调，“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”是完整的一句话，不能将它们分开，因为“前一句，规定了根本方向；后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向”(48)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第21页。。2014年3月，他在参加十二届全国人大二次会议上海代表团讨论时说，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。后面这些判断，成为官方对治理概念的基本界定，这与学术界对治理概念的理解有所不同。

2019年10月中共十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，治理概念借助“国家治理体系和能力现代化”这个重要表述得到了更全面、更明确的界定，并应用到党和国家的制度建设、运行过程和主体能力等各领域。分析显示，在这个《决定》中，“治理”一词共在50个句子中出现83次(49)在十九届四中全会决定中，“治理”一词共在50句中出现83次，从词语搭配来看，“国家治理”出现最多为27次，其中“国家治理体系和治理能力现代化”14次，单独的“国家治理体系和治理能力”1次，单独的“国家治理”7次，单独的“国家治理体系”4次，“国家治理效能”1次；“治理能力”19次，其中“国家治理体系和治理能力现代化”14次，单独的“国家治理体系和治理能力”1次，单独的“治理能力”2次，“网络治理能力”1次，“依法治理能力”1次；“社会治理”12次，其中“基层社会治理”4次，“市域社会治理现代化”1次，“社会治理制度”1次，“社会治理体系”1次，“社会治理共同体”1次，单独的“社会治理”4次；“全球治理”5次，其中“全球治理体系”1次，“全球治理观”1次，单独的“全球治理”2次，“全球经济治理机制”1次，另有“国际治理体系”1次。，从词语搭配来看，除了“国家治理”外，还包括治理领域上的社会治理、基层社会治理、市域社会治理、政府治理、全球治理、国际治理、边疆治理、网络治理、生态治理、科技伦理治理等；以及治理主体建设方面的治理能力、依法治理能力、经济治理基础数据库、社会治理共同体、治理效能等。

依据中国当代政治文献数据库，我们检索了中共十八大以来直到2020年3月习近平总书记的讲话、文章，发现在这些文献中，有关治理的表述总数达到661次，其中排在前十位的表述分别为：国家治理(133次)、全球治理(111次)、经济治理(78次)、社会治理(38次)、安全治理(33次)、环境治理(25次)、污染治理(20次)、治理国家(18次)、互联网治理(10次)、治理结构、国际治理、系统治理(各9次)。

总的来说，中共十八大以来，官方话语以“国家治理”“国家治理现代化”“治理效能”为核心概念，出台了一系列重要文件，塑造了“国家中心”的治理解读方式，形成了“国家治理现代化—制度优势—治理效能”的“中国之治”逻辑，逐渐擦除了“治理”的外来痕迹，从而与西方话语的“治理”图景划清了界限。利用“国家”这个概念的包容性(既可指政治意义上的政治实体，也可以作为空间容器，将国家—社会光谱上的治理主体都包括进来)，既将国家的内外职能纳入其中(比如国内治理与全球治理)，又将社会各界，尤其是学术界对于“治理”的理解和研究吸纳到官方话语设置的议题框架之中，使之服从于“国家中心”的逻辑，并对学术话语形成了主导性优势。

由此，在“治理”概念应用上，官方话语和学术话语出现了分殊。官方话语主导了“治理”概念的价值诠释，形成了关于国家治理的宏大叙事，并用“治国理政”这个概念框定了治理研究各领域的目标指向。学术界则放弃了对“治理”概念的价值争辩，将研究的重点转向中观和微观层次，更重视治理方法和技术的改进。公共管理学科在这个学术转向过程中展现了自身的优势，而政治学作为“治理”概念的引介者和治理价值的倡导者则慢慢地淡出“治理”研究舞台。

三、结论和讨论

与现有大多数文献主要讨论的是近代中国外来概念进入中国的旅程不同，本文选择分析“治理”这个概念在当代中国日常话语、学术话语、政治话语中的生成过程，为现有研究增加了当代视角和政治话语建构维度。“治理”在日常话语中不是新词汇，有着悠久的传统和丰富的表述形式，这是“治理”概念能够被不同话语体系分享接受的基本前提。同时，也说明了中国语言具有包容吸纳和转化的能力。从“治理”在不同话语中的穿行过程看，也基本符合前文提出的“共同理解—共识达成—理念共享”的概念生成过程。这个过程也验证了张小劲等学者提出的：根源于中国政治历史的传统、对接中国现实政治的经验、响应现代政治的趋势，是政治文件采用新的关键术语并提升为重要概念的三个基础条件(50)张小劲、李岩：《从语义图解到模式理解：〈关于全面深化改革若干重大问题的决定〉中关于治理问题的论述》，《当代世界与社会主义》2014年第1期。。

我们的研究验证了概念生成是多元主体互动的过程，但学者、政治领导人作为话语的塑造者是其中的关键主体。在中国语境下，“治理”概念经历了从日常概念到学术概念，再到政治概念的转化。而“governance”作为外来概念通过译介进入学术话语，进而给“治理”一词注入了新的含义，带有了“社会中心”色彩。政治话语体系借助“国家治理”全面接管了对治理概念的解释权，使之定位为“国家中心”倾向。在治理进入学术话语、政治话语过程中，学者扮演了概念的引入者、界定者、推广者的角色；政治领导人则通过讲话、文章扮演了概念内涵和外延的最终决定者角色。而一旦成为官方话语的基本概念，就会为学术话语的解读和阐释划定边界和范围，并设定不同学科在该问题研究上的位置。

我们的研究发现，“治理”从日常概念到学术概念，再到政治概念，不是断裂性的，而是依靠该词的多重含义，在不同话语中的意义重叠，并随着社会经济条件变化，实现了平滑的概念转移。改革开放前，“治理”的用法主要体现在具体问题的解决上，比如治理河流、治理沙漠、治理污染等。改革开放后，随着社会问题的增多，有了“社会治安综合治理”这样的新表述。尽管这个表述主要用于政法领域，但是治理作为过程涉及多主体合作、多手段使用。这为学术界引入“governance”这个社会中心倾向的概念提供了认知前提。而市场经济的发展、社会的多元化、政府职能的调整等一系列社会政治变革则是“governance”在中国学术界兴起的实践条件。学术界选择“治理”这个已经在日常话语和政治话语中熟知的词汇来对应“governance”，既推进了研究，也扩大了研究的影响，为官方话语中“国家治理”概念的广泛接受提供了知识背景，创造了舆论条件。而官方通过一系列文件的发布，并利用对舆论的引导和学术的规划，全面掌握了对“治理”的解释权。透视围绕“治理”形成的各种构词形式，可以发现官方话语对“治理”的理解是“国家中心式”的，这与学术界的译介研究初衷不同，而官方对治理过程、治理方法和手段的重视则为学术研究提供了具体的指向。

我们的研究发现，尽管官方话语对于“治理”概念的阐释是国家中心式的，但在具体领域中接受了社会中心论，尤其是在社会治理、全球治理这些国家面对的新领域。在这些领域中的话语表述更有包容性和创新性，能够与学术界、国际社会的话语对接互动。这既显示了官方话语的弹性和自我调适力，也隐藏着整个话语体系的内部紧张关系和逻辑的断裂。本文的不足之处在于：只选择了“治理”一个概念做了历时性单向度的研究，没有关照社会公众对于“国家治理”概念的理解和反映，更没有涉及当代政治话语中更多的基本概念，比如人民、领袖、社会、基层、民主、法治、德治、传统、全球等，因此对于理解当代中国政治话语体系来说，还无法起到“管中窥豹”的作用。

通过对“治理”概念的研究，笔者更深刻地认识到当代中国政治话语体系正处于深刻的变革过程之中，必须以“日常话语—学术话语—外来话语—政治话语”的互动关系作为基本的背景，来研究具体概念的生成过程，尤其要重视四个问题的研究：官方概念库与社会概念库的异同；本土概念与外来概念的互动关系；话语体系中不同概念之间的共生、对冲或疏离关系及其影响；概念的社会接受程度和政策转化方式之间的关系。通过更为深入的研究，才能对政治话语体系进行更为全面的描绘和理解。

(本文雏形是2019年底参加南京大学政府管理学院“政治概念的测量”学术研讨会的一个发言,在会议组织者肖唐镖教授、王浩斌教授的督促下终于成文。在写作过程中，景跃进、张小劲教授在会议上的评论，对我启发很大，我的原同事崔瑞帮助查找了“治理”在国家领导人著作中的情况，在此一并致谢！)