应急管理中的跨区域协同

张海波

(南京大学 政府管理学院， 南京 210023)

2019年11月30日的中央政治局第19次集体学习提出，充分发挥中国应急管理体系的特色与优势，积极推进应急管理体系与能力现代化(1)《习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调 充分发挥我国应急管理体系的特色与优势 积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，《人民日报》2019年12月1日，第1版。。这意味着，应急管理已经由一项部门层面工作上升为中央层面工作，推进应急管理体系与能力现代化成为实现国家治理体系与能力现代化的重要路径。随着全球社会风险的不断蔓延，应急管理体系在中国国家治理体系中的地位日益重要。从此次新冠肺炎疫情的应对来看，应急管理已经成为世界各国展示治理效能的重要载体。就此而言，应急管理是中国参与全球治理的一张新名片。

越来越多的理论研究认为，应急管理是复杂适应系统，应强调多主体协同，以实现集体绩效最大化。在应急管理多主体协同的众多维度之中，跨区域协同发挥的作用不可低估，但相关的理论研究却尚待发展。鉴于此，本文尝试对应急管理跨区域协同的理论内涵、制度情境和实践形态进行分析，为充分发挥中国应急管理体系的特色与优势，积极推进应急管理体系与能力现代化提供理论参考。

一、应急管理多主体协同结构中的跨区域协同：多维之一维

2018年应急管理部成立之后，政策实践领域对应急管理内涵的理解出现了概念上的模糊：既然新成立的应急管理部专司应急管理，那其他部门负责的应急管理工作是否还是应急管理？如果也是应急管理，那与应急管理部的职能有何区别？如果不是应急管理，该如何定位？例如，由国家卫健委牵头负责的此次新冠肺炎疫情的应对是否属于应急管理的范畴？又如，由环保部门牵头负责的雾霾治理是否属于应急管理的范畴？这些困惑都可以统称为应急管理的“名实分离”问题，即通常只能有一个部门有应急管理之名，但可能有多个部门有应急管理之实(2)张海波、童星：《综合应急管理的偏离与演化》，《中国社会科学内部文稿》2018年第6期。。

导致应急管理“名实分离”的根本原因在于：应急管理的不确定性与科层制管理的确定性之间存在冲突。要解决这一冲突，就不能将应急管理仅理解为一项部门工作，而需要在更基础的层面阐明应急管理的本质。

在最为基础的层面上，应急管理可界定为常态管理的相对形态，二者共同构成了公共管理的完整内涵。在公共管理的语境中，大致可以这么说：常态管理面向工业社会，应急管理面向风险社会；在由工业社会向风险社会的演进中，常态管理和应急管理反复切换(3)张海波：《风险社会视野下的公共管理变革》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2017年第3期。。随着风险社会的不断演化，应急管理终将超越常态管理而占据主导地位(4)张海波、童星：《综合应急管理的偏离与演化》，《中国社会科学内部文稿》2018年第6期。。因此，要界定应急管理的本质，就需要厘清应急管理与常态管理二者之间的关系，并从对照中凸显应急管理的独特属性。

应急管理与常态管理在多个维度形成了对照。例如，从目标来看，应急管理以安全为首要任务，常态管理以发展为优先选择。又如，从过程来看，应急管理面临巨大的时间压力，而常态管理面临的时间压力要小很多。因此，应急管理的决策是非常规决策，不能墨守成规；而常态管理的决策是常规决策，需要严格遵循各项制度的规定。限于篇幅，本文并不尝试面面俱到地进行比较，而主要集中于结构维度的分析。

从结构来看，应急管理是多主体协同结构，而常态管理是多主体分工结构。这主要是因为，应急管理面向的是社会系统的无序状态，计划性、预期性和确定性被打破，常态下的管理分工难以为继，在从无序到有序的回归中，一致的目标涌现，驱动各参与主体形成大规模协同行动。与之形成对照的是，常态管理面向的是社会系统的有序状态，社会系统各相关主体按照各自的计划、预期进行分工，对多主体协同的需求要低得多。当然，这种划分只是相对的，多主体协同也存在基于协同的分工，多主体分工也存在基于分工的协同(5)张海波：《风险社会视野下的公共管理变革》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2017年第3期。。

从多学科的视角看，关于应急管理组织结构多主体协同这一关键特征的研究至少可追溯至20世纪60年代，大致形成了三大传统。

一是社会学传统，主要是对基于社会参与的多主体协同进行分析。社会学对于应急管理的研究起步较早，最早可追溯至普林斯(Samuel Prince)对1917年加拿大“哈利法克斯爆炸”(Halifax Explosion)的研究。在这篇博士论文中，普林斯认为，人类历史不但不会终结于一场巨灾；恰恰相反，灾害是推动社会变迁的重要力量(6)Samuel Prince, Catastrophe and Social Change: Based upon a Sociological Study of Halifax Disaster，London: P. S. King & Son Ltd., 1920.。这可视为社会学领域最早对灾害进行的功能分析。至20世纪50年代，在社会学结构功能主义分析的大潮之下，灾害社会学的结构功能分析兴起并占据主导地位。美国学者弗里兹(Charles Fritz)对灾害的定义便是典型的结构功能定义：“灾难是一个具有‘时间—空间’特征的事件，造成社会系统或分支的功能中断，使得社会失序或社会成员的生存支持系统中断。”(7)Fritz, C., “Disasters,”R. K. Merton & R. A. Nisbet, eds.,Contemporary Social Sciences，New York: Harcourt, 1961.在这一定义中，灾害在本质上是社会结构的破坏与社会功能的中断。沿着这一传统，关于应急管理多主体协同本质最出色的理论研究是自20世纪70年代至21世纪初期纵跨40年的“突生组织”(emergent organization)研究。在进行了大量的田野观察后，克兰特利(Enrico Quarantelli)及其同事们发现，灾害发生后的有组织应急响应并不是按照科层制的方式进行，而是生成了一些经典组织理论无法辨识的组织形态，他们将其命名为“突生组织”(8)Quarantelli, E. L., Organization under Stress，Newark, DE: Disaster Research Center, Ohio State University, 1966．。在随后的研究中，他们又相继识别了一系列非典型的突生组织形态，从而形成了完整的突生组织谱系。作为克兰特利追随者的德拉贝克(Thomas Drabek)指出，在多数情况下，突生组织并非以单一组织形态进行响应，而是形成“突生多组织网络”(Emergent Multiple Organizational Networks，简称EMONs)(9)Drabek, T. E.，McEntire, D. A., “Emergent Phenomena and Multi-organizational Coordination in Disasters：Lessons from the Research Literature,”International Journal of Mass Emergencies and Disasters,20(2), 2002， pp.197-224.。2001年“9·11”事件发生之后，克兰特利的学生蒂尔尼(Kathleen Tierney)等开展的快速响应研究显示：突生多组织网络在恐怖主义袭击的应急响应中发挥了重要作用(10)Tierney, K. J.，Trainor, J. E., “Networks and Resilience in the World Trade Center Disaster, ”DRC Working paper，2003．。张海波、尹铭磊对发生在中国云南省的“鲁甸地震”的实证研究则显示：在中国的制度情境中，重大地震灾害的应急响应存在明显的突生多组织网络，为社会动员等应急功能的开展提供了结构支持(11)张海波、尹铭磊：《应急响应中的突生多组织网络研究——以“鲁甸地震”为案例》，《公共管理学报》2016年第3期。。

二是政治学传统，主要对基于危机决策和安全治理的多主体协同进行分析。1969年，美国政治学者赫尔曼(Charles Hermann)将“危机”概念引入国际政治研究(12)Hermann, C., Crises in Foreign Policies: A Simulation Analysis，Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1969, p.14.。这通常被认为是政治学领域危机研究的起点。在这一阶段，“危机”主要被界定为国家之间的一种仅次于战争的紧张状态，危机决策的主体也主要限于国家领导人。正是在这一背景下，艾里逊(Graham Allison)出版《决策的实质》一书，对1962年“古巴导弹危机”的决策过程进行描述和解释，成为政治学领域危机研究的经典之作(13)Allison, G.,Essence of Decision，Boston: Little, Brown, 1971.。至20世纪80年代，随着“冷战”的逐步缓解，国家与国家之间的紧张状态相对减少，但对大规模事故灾难进行危机决策的需要却越来越多。在这一背景下，政治学者罗森塔尔(Uriel Rosenthal)对“危机”概念重新进行了定义，他不仅与赫尔曼一样同样关注危机对社会最高价值目标的影响，还强调危机对社会结构的影响(14)Rosenthal, U., Michael T. Charles, Paul T. Hart, eds.,Comping with Crises: The Management of Disasters, Riots, and Terrorism，Springfield: Charles, C.Thomas Pub.Ltd., 1989, p.10.。罗森塔尔的新定义推动了危机决策研究向危机管理研究的发展，不仅在政治学领域，也在行政学、管理学领域产生了重要影响。时至今日，基于“罗森塔尔定义”的研究还在持续，重点关注遭遇“跨界危机”(transboundary crisis)和“特大危机”(mega crisis)时欧盟框架下的多主体协同(15)参见Chris Ansell, Arjen Boin, Ann Keller,“Managing Transboundary Crises: Identifying the Building Blocks of an Effective Response System,”Journal of Contingencies and Crisis Management，18(4), 2010, pp.195-207；’t Hart, P.,“After Fukushima: Reflections on Risk and Institutional Learning in An Era of Mega-crises,”Public Administration，91(1), 2013, pp.101-113.。在国际政治领域，发端于20世纪50年代的安全研究也涉及应急管理多主体协同，虽然其早期主要强调国家安全，但自20世纪80年代“非传统安全”(non-traditional security)思想兴起后，自然灾害、传染病也成为安全治理的研究对象，安全治理关注的多主体协同与应急管理多主体协同趋于重合(16)张海波：《中国总体国家安全观下的安全治理与应急管理》，《中国行政管理》2016年第8期。。

三是行政学传统，主要对以政府为中心的应急管理多主体协同的总体结构进行分析。行政学领域的应急管理研究兴起于20世纪70年代，与“联邦紧急事务管理署”(Federal Emergency Management Agency，简称FEMA)开始制度化地代表美国联邦政府承担应急管理职责大致是一个同步的过程。行政学关注的是以政府为中心的多主体协同，主要涉及“部际”(intersectoral)、“府际”(intergovernmental)和“机构”(interagency)协同(17)William Waugh, Gregory Streib, “Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management,”Public Administration Review，66, 2006, Special Issue, pp.131-140.。在总体上，行政学传统的应急管理研究关注的是层级结构和网络结构各自的适用性问题。多数研究者认为，网络结构比层级结构更适用于应急管理。例如，沃(William Waugh)认为，网络结构可以胜任复杂任务，但层级结构只能应对简单任务(18)William Waugh, Gregory Streib, “Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management, ”Public Administration Review，66, 2006, Special Issue, pp.131-140.。在行政学的相关研究中，康佛特(Louise Comfort)的理论思想最具统摄性与前瞻性，她率先引入“复杂性理论”(complexity theory)的方法，将应急管理定义为复杂适应系统：参与应急管理的不同主体通过信息的交换和反馈，达成协同行动，实现集体绩效，驱动社会系统从无序回归有序(19)Louise Comfort，The Dynamic of Risk，Princeton: Princeton University Press, 2019.。这一理论自20世纪90年代提出以来，已在多种制度情境中得到验证，且仍在不断发展。在新近的一项基于汶川地震和芦山地震应急响应的比较研究中，康佛特和张海波发现，在中国的统一制情境中，应急管理也是一个复杂适应系统：一方面，政府部门、国有企业、事业单位、私营企业和社会组织都参与响应，应急管理结构在总体上呈现层级结构和网络结构的复合形态；另一方面，信息基础设施的改善，促进了由应急预案自上而下定义的“计划网络”(planned networks)与由社会参与自下而上驱动的“突生网络”(emergent networks)(即德拉贝克提到的突生多组织网络)的融合，在更大范围内实现了多主体协同，显著提升了应急响应的集体绩效(20)Comfort, L., Zhang, H., “Operational Networks: Adaptation to Extreme Disasters, ”Risk Analysis，40(5), 2020,pp.981-1000.。在此次新冠肺炎疫情发生后，由康佛特、卡普库(Naim Kapucu)、张海波、岗田彩(Aya Okada)、高吉坤(Kilkon Ko)等来自美、中、日、韩等多个国家的研究者共同发展基于跨国比较的合作研究网络，正在围绕疫情应急响应中的组织结构及其认知基础进行更为深入的研究。

需要特别指出的是，上述三种传统的划分是相对的，尤其是社会学传统和政治学传统的应急管理研究，对行政学传统的应急管理研究都产生了直接的影响，存在相当部分的交叉与重合。例如，行政学传统的应急管理研究之所以兴起，在很大程度上原本就是向社会学传统的应急管理研究学习的结果，其早期的参与者不少都来自于社会学领域(21)Louise Comfort, William Waugh, Beverly Cigler, “Emergency Management Research and Practice in Public Administration: Emergence, Evolution, Expansion, and Future Direction, ”Public Administration Review，72(4), 2012, pp.539-547.。至于政治学传统的应急管理研究和行政学传统的应急管理研究，二者无法截然分开，很多活跃在行政学应急管理研究中的学者都具备政治学背景。因此，在很大程度上，行政学传统的应急管理研究可被视为对社会学和政治学传统的应急管理研究的整合，后两种传统最终都可汇入前一种传统。

应急管理中的跨区域协同是应急管理多主体协同的一个维度。从行政学传统看，应急管理中的多主体协同包括三个维度：一是部际协同，即政府、市场、社会三类组织之间的跨部门协同；二是府际协同，即不同层级和不同区域政府之间的协同，或纵向府际协同和横向府际协同；三是机构协同，即同一层级政府内部，不同职能机构之间的协同(22)张海波、童星：《综合应急管理的偏离与演化》，《中国社会科学内部文稿》2018年第6期。。应急管理中的跨区域协同主要指横向府际协同。明确这一点，对于理解应急管理中的跨区域协同至关重要。这是因为，应急管理中的跨区域协同虽然只是应急管理多主体协同的一个维度，但在强调由复杂适应系统生成的集体绩效最大化的前提下，有效的应急管理跨区域协同必然有助于提升多主体协同的集体绩效。此外，应急管理跨区域协同的绩效不仅取决于其自身，也取决于其他维度的多主体协同，尤其是纵向府际协同。因此，要准确地理解应急管理中的跨区域协同，不仅要全面地理解应急管理中的多主体协同，更要准确地理解应急管理中的府际协同。

二、殊途同归：不同制度情境下的应急管理跨区域协同

与此同时，对应急管理中跨区域协同的理解还需要考虑其根植的制度情境。在不同的制度情境中，应急管理纵向府际协同的绩效并不相同，进而导致应急管理横向府际协同的绩效差异。例如，已有研究显示：在美国联邦制情境中，应急管理开展纵向府际协同的难度大，而开展横向府际协同的难度小(23)Naim Kapucu, “Interorganizational Coordination in Complex Environments of Disasters: the Evolution of Intergovernmental Disaster Response System, ”Journal of Homeland Security and Emergency Management，6(1), 2009, pp.1-19.；在中国的统一制情境中，应急管理开展纵向府际协同的难度小，而开展横向府际协同的难度大(24)张海波、童星：《中国应急管理的结构变化及其理论概化》，《中国社会科学》2015年第3期。。因此，讨论应急管理中的跨区域协同不宜笼统而论，需要结合特定的制度情境详加分析。

2003年“非典”之后，中国开始建设以“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制和应急法制)为核心的应急管理体系。其中，应急法制主要指2007年发布的《突发事件应对法》，其设定了中国应急管理体系的制度情境。作为一部行政法，《突发事件应对法》确立的“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的组织结构均紧密围绕政府行政系统展开(25)汪永清：《〈突发事件应对法〉的几个问题》，《中国行政管理》2007年第12期。。其中，履行统一领导职责的是各级人民政府，履行综合协调职责的是各级人民政府原应急管理办公室，履行分类管理职责的是各级人民政府下属各职能部门，履行分级响应职责的是国务院、省、市、县四级人民政府，履行属地管理为主职责的是事发地人民政府。此外，《突发事件应对法》也对国有企业和事业单位的应急管理职责进行了设定。从多主体协同的角度看，《突发事件应对法》确立的多主体协同主要涉及部际协同、府际协同与机构协同。其中，部际协同主要指政府与国有企业、事业单位之间的协同，府际协同主要指国务院、省、市、县四级人民政府之间的协同，机构协同主要指同一级人民政府所属部门之间的协同。

在《突发事件应对法》中，关于“府际协同”的规定主要来自于“分级负责”原则的设定，但仅涉及纵向府际协同，包括 ：(1)如果发生一般突发事件，由县一级人民政府负责响应；(2)如果发生较大突发事件，由市一级人民政府负责响应；(3)如果发生重大突发事件，由省一级人民政府负责响应；(4)如果发生特别重大突发事件，可由国务院直接负责响应。由此可见，只要发生较大以上级别的突发事件，其应急管理就涉及纵向的府际协同；突发事件的级别越严重，应急管理纵向府际协同涉及的行政层级就越多。

《突发事件应对法》涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的应急管理，是一部综合性法律，在中国的应急管理法律体系中处于核心地位，成为制定应急管理各专门性法律的基础。如果严格按照《突发事件应对法》的设定，中国的应急管理并未强调横向府际协同，导致开展跨区域协同的合法性不足。对此，一个可能的解释是：中国拥有相对高效的纵向府际协同，从而对横向府际协同的需求较低。然而，从应急管理强调多主体协同集体绩效的本质特征看，缺乏跨区域协同必然限制集体绩效的最大化。

相比之下，美国的《州际应急管理互助协议》(EmergencyManagementAssistanceCompact，简称EMAC)常被作为应急管理跨区域协同的典型范例。20世纪50年代，受“冷战”格局影响，美国的民防得到重视与发展，成为美国应急管理实践的两大源头之一。在这一时期，美国各州缔结《民防与灾难协议》，以共同防备可能的核打击。与此同时，美国自然灾害多发，州与州之间的应急管理互助协议较为常见，例如，肯塔基、路易斯安那和印第安纳三个州之间签订的《州际应急管理与灾难协议》。1979年美国联邦紧急事务管理署成立后，将美国的民防传统和自然灾害管理传统合并，发展综合应急管理。1995年，在南部16个州原有应急管理互助关系基础上扩展形成EMAC，面向美国各州开放，且因得到各州的法律支持而具有更高的合法性。自此以后，基于EMAC的跨区域协同便成为美国应急管理的特色之一，且在2005年“卡特里娜”飓风等多次重大灾害的应急管理中发挥了重要作用。关于EMAC的兴起、特征与运行国内学界已有不少引介和讨论，这里不再赘述。

通过与美国EMAC的比较，可以进一步凸显中国应急管理跨区域协同结构的特征。美国的应急管理之所以早期更重视跨区域协同，究其根本还在于制度情境的特殊性。在美国的联邦制情境中，联邦政府和州政府之间是平行关系，联邦政府并不主动介入应急管理。如果美国联邦政府要介入应急管理，需要州政府主动求助，并由FEMA代表联邦政府进行评估，在美国总统做出“重大灾难声明”(major disaster declaration)之后，才能动用联邦资源投入应急管理。遭遇2005年“卡特里娜”飓风应急管理的重大失败之后，美国国会的调查报告正是基于这一特点将其应急管理体制称为“拖拉”体制(26)U.S. House of Representatives, A Failure of Initiatives：The Final Report of the Selected Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina, 2006-05-04. http：//katrina.house.gov/full_katrina_report.htm.。从美国应急管理兴起的历史看，其职责演化也有一个自下而上的过程，在FEMA成立之前，应急管理主要是州政府的事务。在这一阶段，各州政府之间通过跨区域协同来共同抵御灾害的观念已经深入人心。FEMA成立之后，纵向府际协同有所加强。2001年“9.11”事件之后，美国用“国家应急预案”(National Response Framework，简称NRP)代替“联邦应急预案”(Federal Response Framework，简称FRP)，也是为进一步加强纵向府际协同(27)Naim Kapucu, “Interorganizational Coordination in Complex Environments of Disasters: the Evolution of Intergovernmental Disaster Response System,” Journal of Homeland Security and Emergency Management，6(1), 2009, pp.1-19.。可以这么说，在美国的应急管理中，基于EMAC的跨区域协同之所以能够发挥重要的作用，早期主要在于其纵向府际协同相对薄弱；随着纵向府际协同的改善，其应急管理多主体协同的集体绩效得到一定程度的提升。然而，在此次新冠肺炎疫情的应急管理中，由于EMAC主要基于民防和自然灾害管理两大传统，缺乏针对重大传染病疫情的资源储备和策略能力，导致横向府际协同也变得难以依靠；与此同时，由于特朗普行政团队的低效，美国又缺乏强有力的纵向府际协同，各州基本上是各自为战。这两方面的因素相互叠加，共同导致美国的应急管理多主体协同的集体绩效低下，疫情至今仍未能得到有效控制(28)Hu, Q., and Zhang, H., “Hybrid Coordination for Coping with the Medical Surge from the COVID-19 Pandemic: Paired-Assistance Programs in China, ”Public Administration Review，80(5), 2020.。

仅从制度设计看，中美两国在应急管理跨区域协同上既存在差异，也有共性。差异在于：中国的应急管理强于纵向府际协同，而弱于横向府际协同；美国的应急管理强于横向府际协同，而弱于纵向府际协同。共性在于：对于美国而言，加强纵向府际协同具有更高的边际收益；对于中国而言，加强横向府际协同具有更高的边际收益；就追求应急管理多主体协同集体绩效的最大化而言，二者殊途却同归。

三、应急管理跨区域协同的中国实践：探索与适应

虽然《突发事件应对法》并未为应急管理中的跨区域协同提供合法性支持，但应急管理实践中却存在开展跨区域协同的需求。从表现形式上看，中国开展应急管理跨区域协同的实践可以分为两种形态：一是面向区域一体化发展的主动探索，将其作为实现区域一体化发展的重要路径之一；二是基于重大突发事件应对需求的被动适应，在应急响应或灾后恢复阶段开展对口支援。

在主动探索上，泛珠三角区域开展应急管理跨区域协同的实践起步最早，至今已有十余年。2009年4月15日，泛珠三角区域内地9省(区)应急管理合作联席会议筹备会在广州召开，就应急管理跨区域合作达成初步共识，迈出了关键的一步(29)《泛珠三角区域内9省(区)应急管理合作迈出关键一步》，http://www.gd.gov.cn/gdgk/gdyw/200904/t20090416_89644.htm，访问时间：2020年10月1日。。2009年9月2日，泛珠三角区域内地9省区召开应急管理合作联席会议第一次会议，签署合作协议，正式开展应急管理区域合作，推动应急管理资源的有效利用和合理共享。(30)《泛珠三角区域内九省区签署应急管理合作协议》，http://www.gov.cn/jrzg/2009-09/02/content_1407200.htm，访问时间：2020年10月1日。2011年11月15日，泛珠三角区域内地9省区共同签署建立相邻省区危险化学品沿江跨界运输联动机制的协议，推动实现数据共享、运输信息互通、应急救援联动、专项整治协调配合，应急管理跨区域协同向纵深发展(31)《泛珠三角推动应急管理合作向纵深发展》，http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201111/15/t20111115_21068318.shtml，访问时间：2020年10月1日。。2013年和2014年，泛珠三角应急管理跨区域协同开始涉及应急管理培训、应急预案编制项目。(32)卢文刚、黎舒菡：《中美省、州级政府间应急管理协作比较研究——以“泛珠三角”与EMAC为例》，《北京行政学院学报》2015年第5期。

京津冀区域开展应急管理跨区域协同的实践虽晚于泛珠三角区域，但至今也已有五六年时间。2014年6月17日，为贯彻落实京津冀协同发展国家战略，强化区域间卫生应急合作，北京市卫生计生委、天津市卫生局、河北省卫生计生委签署《京津冀突发事件卫生应急合作协议》，推动共享突发公共卫生事件相关信息，开展协调处置，加强排查和控制传染源，追踪密切接触者，共享临床、流行病学实验室、应急药械与设备、应急队伍与专家等资源(33)《京津冀推动卫生应急一体化：协同应对跨区域突发事件》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/18/content_2703272.htm，访问时间：2020年10月1日。。2014年8月7日，北京市应急办、天津市应急办、河北省应急办共同签署《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》，并召开第一次联席会议，联合建立风险管理体系和危险源、危险区域的管理制度，健全安全隐患排查整改工作机制，优化和完善技术系统，优先实现视频会议、有线通信和应急移动指挥等方面的互联互通，提升资源共享和应急响应效率，举行跨区域综合应急演练，统筹协调应急力量和应急资源开展处置工作(34)《京津冀建应急合作机制 共同应对跨区域突发事件》，http://www.chinanews.com/gn/2014/08-08/6473661.shtml，访问时间：2020年10月1日。。一项基于政策文本的评估分析显示：京津冀应急管理跨区域协同以公共卫生事件为主；事故灾难次之；自然灾害和社会安全事件最少(35)吕孝礼、郭君、徐浩等：《京津冀跨区域应急府际协议：结构、类型与变迁分析》，《甘肃行政学院学报》2018年第6期。。

长三角区域开展应急管理跨区域协同的实践虽然最早也可以追溯至2009年，但主要局限于应急管理的特定环节和特定类型的突发事件，如突发事件预警、跨界环境污染纠纷等(36)魏玖长、卢良栋：《跨区域突发事件应急合作与协调机制研究——以长三角区域为例》，《中国社会公共安全研究报告》2017年第1期。。长三角一体化发展上升为国家战略之后，应急管理跨区域协同得到加速发展。2019年12月15日，长三角“三省一市”的应急管理部门负责人签订了《长三角一体化应急管理协同发展备忘录》，重点推动应急管理的信息互通、工作互联、资源共享、成果共建。

至此，珠三角、京津冀、长三角等三大区域都启动了应急管理跨区域协同的探索，虽然形式有别、重点各异、进展不一，但都面临同一个共性的问题：合法性不足。尤其在涉及应急资源的共享与补偿等关键议题上，缺乏明确的权责机制。

在被动适应上，在2008年“汶川地震”的灾后恢复阶段和此次新冠肺炎疫情的应急响应阶段，基于对口支援的跨区域协同都发挥了重要作用。其中，“汶川地震”导致四川、甘肃、陕西三省严重受灾，尤其是四川省，短期内难以凭借自身力量实现灾后的快速恢复，中央政府也不可能将全部的精力投入三省的灾后恢复。在这种情况下，国务院启动对口支援机制，按照“一省支援一县”的模式，推动广东、江苏、山东等20个经济相对发达的省市(含深圳市)对口支援24个极重灾区和重灾区(广东等省对口支援多个县)。对口支援虽然由中央政府启动，但其执行则取决于支援方和受援方之间的跨区域协同。由于受援方的需求差异，广东、江苏、山东等各援助方的援助方案并不完全相同。例如，江苏省对口援建的绵竹市经济基础较好，是“汶川地震”中遭受经济损失最为严重的县级市，其需求不仅在于物理重建，还在于经济的恢复和可持续发展。为满足这一需求，江苏在绵竹援建了产业园和农业园，不仅输入物质资源，还进行知识传授，为当地培训企业管理和市场营销人才，兼顾了快速的物理重建和长期的可持续发展。(37)Zhang, H., Tang, G., “Paired Assistance Policy and Recovery From the 2008 Wenchuan Earthquake: a Network Perspective,”Disasters，45(1)， 2021.在此次新冠肺炎疫情应急响应的早期，湖北省在武汉市之外的其他城市严重缺乏医疗物资和人员，均已无法依靠自身能力控制疫情。在这种情况下，中央政府重启对口支援机制，借鉴“汶川地震”的经验，按照“一省对口支援一市”的模式，推动江苏、广东、山东等医疗能力相对较强的19个省对口支援湖北武汉之外的16个城市，有效地缓解了湖北的疫情。这一跨区域协同虽然也是由中央政府发起，但执行却有赖于援助方和被援助方之间的跨区域协同。在“汶川地震”时期，中央政府对对口支援的基本要求是各援助省的资金投入不少于上一年财政收入的1%和“三年重建，两年完成”，但在此次新冠肺炎疫情的对口支援中，中央政府几乎没有设置任何刚性要求，如何进行对口支援更取决于援助方和被援助方之间的跨区域协同。

比较来看，基于对口支援的应急管理跨区域协同在实际效果上优于面向区域一体化的应急管理跨区域协同，更能体现中国应急管理体系的特色与优势。然而，基于对口支援的应急管理跨区域协同样面临合法性不足的困境，因为《突发事件应对法》中并未提及对口支援。从实际效果看，中国近20年来经历的最大的两次突发事件都启动了对口支援，这充分显示了对口支援在应对极端突发事件中的优势。因此，从未来的需求看，完全有必要将对口支援制度化，推动对口支援在应急管理中的持续优化。

除表现形式的差异外，这两种应急管理跨区域协同还有其他差异，其主要特征的差异见表1所示。

表1 中国应急管理中跨区域协同两种模式比较

在参与主体上，面向区域一体化的应急管理跨区域协同均来自地域相近的省份，有利于资源共享，得益于不同地域之间的共性；而基于对口支援的应急管理跨区域协同则通常来自地域相隔的省份，有利于损失分担，体现了不同区域之间的差异。在动力机制上，面向区域一体化的应急管理跨区域协同是外生需求，重在满足区域协同发展的需要；基于对口支援的应急管理跨区域协同则是内生需求，是出于尽快控制事态的需要。在实施过程上，面向区域一体化的应急管理跨区域协同是对等合作，强调相互平等、自愿参与的原则；基于对口支援的应急管理跨区域合作则是非对等合作，强调同舟共济、以强扶弱的原则。

综合来看，中国的应急管理跨区域协同具有丰富的实践内涵，不仅涵盖面向区域一体化的跨区域协同，也包括基于对口支援的跨区域协同，其效果并不亚于美国的EMAC。而且，这两种类型的应急管理跨区域协同可以互相结合、相互补充，有利于实现应急管理集体绩效的最大化，凸显中国应急管理“举国体制”和“全国一盘棋”的特色与优势。因此，充分发挥中国应急管理体系的特色与优势，积极推进应急管理体系与能力现代化，一个重要的路径就是发展应急管理跨区域协同，将其纳入《突发事件应对法》，使其得到法律授权并在实践中不断完善。