持证排污?按证监管

林琪

我国探索建立排污许可制度的历史可以追溯到上世纪80年代，至今已有30多年。各地出台了排污许可管理相关地方法规、规章或规范性文件，并给企业核发了排污许可证。但由于排污许可制定位不明确，企事业单位治污责任不落实，生态环境部门依证监管不到位，使得管理制度效能难以充分发挥。

2015年9月11日，由中央政治局会议审议通过的《生态文明体制改革总体方案》明确要求“完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。”

千呼万唤始出来。2018年，生态环境部在总结实践经验的基础上，起草了《排污许可管理条例（草案送审稿）》。经征求意见、专家论证会、实地调研、反复研究修改之后，形成了《排污许可管理条例（草案）》，并于2020年12月9日国务院第117次常务会议通过《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）。2021年1月24日，国务院总理李克强签署第736号国务院令，公布《条例》自2021年3月1日起施行。

新实施的《条例》又有哪些亮点和重点？相关部门及有关专家就《条例》内容进行解读。

规范排污许可证申请与审批

规范排污许可证申请与审批，对于提高审批效率、营造公平竞争环境、激发市场主体活力具有重要意义。《条例》在规范排污许可证申请与审批方面作了相关规定，要求依照法律规定实行排污许可管理的企事业单位和其他生产经营者申请取得排污许可证后，方可排放污染物，并根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，对排污单位实行分类管理，具体名录由国务院生态环境主管部门拟订并报国务院批准后公布实施。同时明确审批部门、申请方式和材料要求，规定排污单位可以通过网络平台等方式，向其生产经营场所所在地的市级以上生态环境主管部门提出申请;明确审批期限，实行排污许可简化管理和重点管理的审批期限分别为20日和30日;明确颁发排污许可证的条件和排污许可证应当记载的具体内容。

强化排污单位的主体责任

强化排污单位的主体责任是落实排污许可制度的关键环节。《条例》规定排污单位污染物排放口位置和数量、排放方式和排放去向应当与排污许可证相符。要求排污单位按照排污许可证规定和有关标准规范开展自行监测，保存原始监测记录，对自行监测数据的真实性、准确性负责，实行排污许可重点管理的排污单位还应当安装、使用、维护污染物排放自动监测设备，并与生态环境主管部门的监控设备联网。要求排污单位建立环境管理台账记录制度，如实记录主要生产设施及污染防治设施运行情况。排污单位需向核发排污许可证的生态环境主管部门报告污染物排放行为、排放浓度、排放量，并按照排污许可证规定，如实在全国排污许可证管理信息平台上公开相关污染物排放信息。

加強排污许可的事中事后监管

加强事中事后监管是将排污许可管理制度落到实处的重要保障。《条例》在加强排污许可的事中事后监管方面主要作了如下规定：一是要求生态环境主管部门将排污许可执法检查纳入生态环境执法年度计划，根据排污许可管理类别、排污单位信用记录等因素，合理确定检查频次和检查方式。二是规定生态环境主管部门可以通过全国排污许可证管理信息平台监控、现场监测等方式，对排污单位的污染物排放量、排放浓度等进行核查。三是要求生态环境主管部门对排污单位污染防治设施运行和维护是否符合排污许可证规定进行监督检查，同时鼓励排污单位采用污染防治可行技术。

专家解读

排污许可制是固定污染源管理的核心制度，关乎生态文明制度体系和生态环境治理体系。《条例》在多年探索、实践积累、经验借鉴、问题倒逼的基础上，在一些重大问题上形成了解决路径，为固定污染源管理制度更加成熟定型更加完善奠定了法规基础，为改善生态环境质量提供了“长牙齿”的制度利器。

《条例》以排污单位自行监测、台账记录、执行报告为手段，压实排污单位主体责任，推动主动守法，同时推动生态环境主管部门转变角色、找准自身定位、履行好监管职责。严格落实企业主体责任和政府监管责任，必将有力推动将排污许可制打造成改善环境质量的制度利器。

《条例》明确了排污单位污染物排放控制的主体责任。核心是明确排污许可证不仅是“排污资格证”，而且还是排污行为的法律性要求和规范性要求载体，排污许可证是排污单位承担污染排放控制义务和责任的法律文书，具有法定性、强制性，将污染物排放治理的责任回归企业。载入排污许可证的内容既是排污单位满足排污许可要求所需要实现的环保义务，也是排污许可证的一个守法公开承诺，排污单位要通过自行监测、提交执行报告等各种手段记录污染排放情况，并按照规定将有关信息公开，实现按证排污。上述规定使得排污单位履行污染物排放控制义务有法可依，也给排污单位强化对自身排放行为的管理，主动承担环境治理主体责任，提供了明确依据。

引入社会监督，构建新型环境治理体系。生态环境主管部门要从准确界定政府、排污单位、社会公众三者职责及相互关系角度出发，系统推进行政审批、许可事项的整合与精简优化，加强证后监管，用好、用活排污许可证，使之与现有环境管理整合联动，引入社会监督，依法重罚不兑现承诺、不按证排污的排污单位。《条例》明确要推动排污单位定期上报执行报告，定期开展信息公开，自觉接受监督检查，建立企业环境守法和诚信信息共享机制，强化排污许可证的信用约束。这也为社会监督与监管执法过程整合、形成监管合力创造了条件。

新颁布的《条例》除了规定排污许可证的“申请与审批”和“排污管理”两章外，还专设一章“监督检查”。这一章内容主要是关于执法程序和执法手段的规定，解决了困扰环境执法机构多年的执法手段使用和执法证据认定问题，为今后固定源排污监管的环境执法提供了有力保障。

《条例》明确了排污许可执法检查的频次和检查方式由生态环境主管部门合理确定。环境监管执法的方式，除了现场检查外，还包括在线监控、函询、要求行政相对人提交或者上传报告或者资料、对有关环保的设施和设备抽检、对违法的设备与设施依法查封扣押等，但最主要的方式还是现场检查。对于一个排污单位，一年要例行现场检查多少次，进行非常规现场检查的条件是什么，怎样检查才是合理的，《条例》都有明确规定。这一规定要求生态环境执法机构应当按照生态环境执法年度计划进行执法检查，避免生态环境执法检查的随意性和盲目性。

《条例》明确了排污单位配合环境监管执法的义务。环境监管执法（包括排污许可监管执法）的一大困难是排污单位封闭经营，掌握最原始的资料和信息，生态环境主管部门无论是进行现场执法还是通过平台监控执法，都需要排污单位提供信息资料。对此，《条例》规定，排污单位应当配合生态环境主管部门监督检查，如实反映情况，并按照要求提供排污许可证、环境管理台账记录、排污许可证执行报告、自行监测数据等相关材料。如果排污单位拒不配合生态环境主管部门监督检查或者在接受监督检查时弄虚作假，将被处2万元以上20万元以下的罚款。这一规定将对生态环境执法起到有力的促进作用。

排污单位的自行监测数据与生态环境主管部门现场执法的监测数据不一致时，到底以谁的数据为准，容易产生争议。对此，《条例》规定，排污单位自行监测数据与生态环境主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据不一致的，以生态环境主管部门及其所属监测机构收集的监测数据作为行政执法依据。这就以行政法规的形式确立了生态环境主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据的效力，有利于保障行政执法的顺利开展。

排污许可制度作为固定污染源环境管理核心制度，是坚持和完善生态文明制度体系的重要內容之一。新实施的《条例》明确排污许可证法律地位，划定排污许可管理权限。《条例》明确了“按证排污、按证监管”的管理模式，排污许可证是企业守法、行政执法、社会监督的依据。

规定排污单位持证义务，建立污染物排放基本信息。排污许可证是对排污单位进行生态环境监管的主要依据，《条例》要求排污单位按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施、建设规范化污染物排放口，依法开展自行监测并保存原始监测记录、及时报送执行报告，重点管理的排污单位需要与生态环境主管部门监控设备联网。排污单位应当建立环境管理台账，如实在全国排污许可证管理信息平台上公开污染物排放信息，原始监测记录与环境管理台账保存期限均不得少于5年。

严惩重罚违法排污单位，推动排污单位守法排污。《条例》规定了违反排污许可规定的法律责任，对无证排污等行为，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。对于通过逃避监管的方式违法排放污染物等行为，规定了拘留的处罚措施。结合排污许可管理实际经验，规定对违反台账记录和执行报告要求、弄虚作假骗取排污许可证的排污单位依法严惩。

信息技术创新，为排污许可制度的全面落实提供支撑。尽管相较于国外，我国排污许可制度起步较晚，但全国排污许可证管理信息平台的建设使得我国具有了全面汇集和掌握企业污染排放数据信息的排污许可管理体系，意味着我国排污许可制度具有前瞻性和较好的监管创新基础。