检警关系的回归与重构

杨卿

摘 要：“侦捕诉一体化”办案模式是在捕诉一体既定制度框架之下对检警互动的积极探索，从检察机关的内部调整扩大到外部检警双方的调整，适应了监察体制改革、职务犯罪转隶和以审判为中心改革对检警关系的要求。该办案模式仍处于探索阶段，有必要以我国检警关系的回归与重构为基础，通过实质化提前介入机制、强化检警信息联动和完善检察监督等路径，从而更好地发挥“侦捕诉一体化”办案模式的内在价值。

关键词：检警关系;检察监督;侦捕诉一体化

2019年1月，最高人民检察院正式在全国范围内推行“捕诉一体”模式改革[1]。在此基础上，深圳市南山区检察院逐步探索了“侦捕诉一体化”办案模式，具体路径是由检察官全面深入侦查活动一线，以派驻检察官办案组入驻侦查单位现场的模式，按照与侦查机关全程同步的要求，实现对范围内各个侦查单位的活动全覆盖。以往在强调“捕诉合一”时难免会忽视对侦查环节的监督，南山区检察院“侦捕诉一体化”的实质是检察机关在“捕诉一体”的基础上，提前介入侦查机关的侦查活动，对侦查过程实现全面、动态的监督。该办案模式是在传统刑事诉讼理论基础上的突破，难免会对现行诉讼构造产生冲击。本文基于监察体制、司法体制双重改革的重要节点，审慎分析我国检警关系回归所面临的现实问题与时代背景，并以我国“侦捕诉一体化”办案模式为出发点，从而为我国检警关系的重构提供进路。

一、我国检警关系异化的现实问题

（一）我国固有侦查模式亟待改变

我国目前的侦查模式属于典型的“警察主导模式”，具体构造是：公安机关负责侦查绝大多数案件，侦查终结后依法应当移送的，案卷材料和证据一并移送检察机关从而进入审查起诉阶段。我国公安机关对绝大多数案件实施独立侦查，所以检察机关对特定职务犯罪以外的刑事案件不享有侦查权，也无法直接参与到公安机关的侦查活动中，导致侦查活动中检警关系难以有效衔接与配合。一方面，检警关系长期处于“脱节”状态，法律监督难以发挥到实处。主要体现在当前体制下公安机关仅负责侦查活动，最终的庭审后果总是由检察机关承担，导致现行检警关系呈现出如此趋势：公安机关全力负责侦破案件，对于后置活动中需要的侦查材料之形式与效力很少顾及，庭审活动中极易出现证据效力不足的情况。另一方面，固有的诉讼构造要求二机关互相配合又互相制约，并试图以制度确立的方式寻找到配合和制约的平衡点，然而实际运行中却出现了警检关系疏远、检警交流存障等问题。

（二）检察机关监督职能行使受阻

我国刑事诉讼的阶段性较为显著，其构造被形象地比喻为“一个车间，三道构造”，主要表现为：侦查（除部分职务犯罪）由公安机关负责，审查起诉阶段由检察机关负责，审判由人民法院负责。在“侦捕诉一体化”办案模式中，检察机关的主要表现为提前介入侦查中，不仅仅要参与调查取证的全过程，还要监督侦查活动的违法行为。此时检察机关不仅是参与者，还具有监督人的身份，“自己监督自己”的监督模式能否有效地在侦查活动中发挥出应有的监督效能，还需要进一步探讨。此外，检察机关侦查阶段的监督职能难以落实，主要体现在：第一，监督范围的局限性，仅包括立案监督、逮捕及延长羁押期限决定这三道程序，其他侦查活动则由公安机关自己决定、自己负责，导致监管乏力、救济滞后，被侦查人的合法权益难以切实保障。第二，检察监督的事后性。尽管立法赋予了检察机关以监督权，然而从规范文本来看，除审查批捕和审查起诉属于自发性、主动性监督，其他都是效果不尽如人意的事后监督，当事人往往已经受到违反程序正义要求的对待，且处理建议又由于刚性不足的问题时常难以弥补监督效能减损的缺憾。第三，检察机关监督刚性缺失。有学者对检察机关的侦查监督情况进行调研，2015年至2019年被调研对象共向公安机关送达《纠正违法通知书》24份，主要针对辨认犯罪现场未个别进行、侦查员讯问数量等问题，相关公安机关也及时做出回函，但就应纠正内容处理态度消极，且存在“屡纠不改”的情况[2]。在这种检警权力构造异化的现象下，检警之间“互相制约”的原则往往被习惯性忽视，空留下“互相配合”的架子，检察机关的法律监督职能难以真正落实[3]。

二、我国检警关系回归的时代背景

（一）监察体制改革与职务犯罪部分转隶

2018年3月，第十三届全国人民代表大会一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》（下称《宪法修正案》）和《中华人民共和国监察法》（下称《监察法》），这一时间点成为我国监察体制改革不断纵深的标志。从2018年《宪法修正案》的规范构成来看，在“国家机构”一章中新增了“监察委员会”的设置，予“监察委员会”以宪法赋能，确立了“一府两委两院”的崭新格局。此外，会议在宪法修正的基础上通过了《监察法》，其中第11条第2款赋予了监察委员会以部分调查权，监察委员会有权对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。不仅原属于检察机关的三项职务犯罪（反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防）侦查权部分转至监察委员会，内部相关人员也随之转变隶属。为适应监察委员会调查权的配置，《刑事诉讼法》势必在《监察法》调整职务犯罪侦查权的基础上就职务犯罪侦查权重新适配。这一背景下，《刑事诉讼法》第19条第2款对检察机关侦查权做出了部分保留。人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。根据这一款的规范含义，职务犯罪转隶后检察机关侦查权主要调整为三类：自行侦查权、补充侦查权、机动侦查权。有学者在对部分检察机关进行调研后，发现相当一部分工作人员对侦查权的部分保留持消极态度[4]。一方面认为之后检察机关侦查权行使“缺乏动能”。由于检察机关的专门侦查人员也随之转隶至监察委员会，在缺乏专业人员的情况下就算持有部分侦查权也难以有效地進行侦查活动;另一方面是认为侦查权行使“局限较大”。职务犯罪侦查权重置后检察机关侦查权被限制，就现存的三类侦查权而言实际可能出现的案件基数也较小。这些观点一定程度上体现了当前实践中的困惑，但也反映出对侦查权保留认识不清晰的问题。总之，这一改革势必导致检察机关固有的侦查职能被限缩，从而迫使我国司法实践做出进一步回应。

（二）“以审判为中心”改革的纵深

“以审判为中心”改革的重心即庭审活动的实质化，这就要求侦查、审查起诉等阶段最终都致力于法庭审理。庭前各阶段活动决定了刑事审判活动质量的高低，而这种庭前活动最直接的体现就来源于始终处于动态的检警关系[5]。有学者把此次“以审判为中心”改革的基本内容归纳为三个面向：即控诉面向、审判面向和程序面向[6]。这三类改革面向分别针对侦查起诉、审判和“庭审中心主义”做出调整，最终都对检警关系提出调整的要求。尽管这一改革不断强调庭审的实质化，仍然存在庭审形式化的问题。部分法官未能将庭审活动作为心证形成的主要或者唯一来源，而是将事先接触到的案卷材料作为自我心证形成的前提。事后庭审活动中举证、质证、认证和相互辩论仅能产生法官对于某些方面的关注，事实上这样的审判模式仍然属于“卷宗中心主义”的范畴。除此以外，庭审实质化主要围绕证据进行，双方进行直接的举证、质证和认证，庭审中对公诉人提出证据的标准和要求就更为苛刻。这种严格的要求需要通过程序性的诉讼构造设置来反向促进侦查机关提高侦查质量，检察机关在案件移送前以大控方的身份对证据进行提前把握便至关重要。

随着“以审判为中心”改革的纵深发展，在我国固有的司法与行政混同背景下传统诉讼构造便会被消解，主要体现在：其一是“互相配合”，要求公安机关、检察院和法院相互配合，造成检警双方的实质关联，司法独立和程序正义难以得到保障。其二是“互相制约”，片面地强调二机关之间的“较力”，不分主次地处理彼此关系，极易导致定位混同。其三是线性结构中最为显著的特征——“各管一段”，在这种各管一段、互不干涉的理想结构下，二机关难以形成有效的配合和制约。

三、我国检警关系重构的具体路径

（一）实质化提前引入机制

要将“侦捕诉一体化”落到实处，应将提前介入规范化、程序化，依法及时地监督侦查机关取证，明确提前介入的案件范围，增强提前介入的适时性，推动提前介入引导侦查取证实质化。

其一，关于提前介入的范围。目前学界就提前介入侦查的案件范围存在着不同的意见，一种观点认为“从检察院专门法律监督主体的宪法定位来看，提前介入的范围应当及于所有的刑事案件”[7]。另一种观点则认为“囿于各种现实性、不定性因素，应当对提前介入的案件范围予以限制。”[8]综合上述观点有必要对提前介入的范围做出必要的限制。一方面，检察机关有限的人力物力决定了提前介入力量的有限性，特别是内部侦查人员的转隶大大削弱了检察机关自身的侦查能力，全覆盖性的提前介入显然不现实。另一方面，随着职务犯罪侦查权的转隶，检、监二机关分别被赋予职务犯罪的侦查权和调查权，已经能够有效地覆盖职务犯罪的侦查活动。此外，如果检察机关不加区分地提前介入所有案件，极易导致检警职责的混乱，极大降低两机关在权限分工上的效能。

其二，有必要妥善考虑检察机关提前介入的“适时”时间。由于刑事诉讼的价值目的是“惩治犯罪，保障人权”，侦查活动中主要围绕犯罪嫌疑人和被告人进行，应以犯罪嫌疑人和被告人为出发点。“由人及证”是我国司法实践中的普遍做法，侦查活动总是在确定了犯罪嫌疑人后才正式启动。为保证检察机关对侦查活动的全程参与，不因介入滞后导致无法全程参与，将检察机关提前介入的“适时”时间确定为侦查机关确定犯罪嫌疑人时为宜[9]。

（二）以信息联动强化检警衔接

加强检警沟通是构建良性检警关系的基础。为了改善检警长期的合作乏力现象，有必要构建侦查活动中互联网信息联动机制，确保两机关信息交流顺畅，尤其是关于批准侦查、证据收集、固定和保存的信息。在立案阶段，公安机关通过检警信息联动系统上传相关案情和证据材料，以便检察机关及时掌握阶段性的立案数量和情况;侦查阶段，公安机关应及时报备侦查的相關情况，列明证据清单、上报侦查记录，重大疑难案件的侦查必须事先在检警联动系统内报备，例如公安机关对于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪等社会影响重大的案件，必须事先向检察机关报备。此外，对于侦查活动中存疑的情况可直接通过联动系统咨询检察机关，以确保侦查活动效率和公正的实现;审查起诉阶段，对于不符合提起公诉条件的案件，应当立即网上告知公安机关。对于证据不足需要补充侦查的案件，应当一次性告知需补充材料及形式、期限等，不得影响后续的补充侦查活动。检警之间建立互联网信息联动机制，能够有效地区分相互权责，避免互相推诿现象的出现，能够优化侦查机关取证活动，还能够消除检警之间的分歧、形成侦控合力，促进刑事诉讼侦查活动的有序进行。

（三）完善检察监督机制

权力总是趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。随着社会认知中正当程序和人权保障理念的强化，重实体轻程序的传统观念得到改善。传统的线性诉讼构造极易导致检察机关侦查监督职能的淡出，法律监督的主体地位难以有效凸显。在“侦捕诉一体化”办案模式的尝试中，完善检察监督是保障侦查效率和公平正义的前提，也是程序正义与人权保障的有效体现。

首先，坚持法律监督主体地位。根据我国《宪法》的规定，检察机关作为国家法律监督机关，在履行本身监督职能的同时，还肩负着监督、制约其他诉讼活动的重任。在“侦捕诉一体化”办案模式推行的背景下，应该完善检察机关监督机制，不断强化检察机关的公正、中立的监督主体地位。一方面，对侦查活动中违法情形的当场发现、有效制止，对侦查活动中侦查人员出现的消极懈怠、程序违法等情况，通过要求说明理由、发出纠正违法通知书等方式予以纠正。另一方面，检察机关的提前介入机制与内部监督应有效分离。检察机关介入侦查活动后，二者的诉讼活动目的总是趋于一致，即共同完成对犯罪行为的有效处置。产生最直接的后果就是自己监督自己，专属的法律监督权形同虚设，极易导致司法公信力的减损，也难以令侦查机关工作人员和社会公众信服。

其次，扩大检察机关监督范围。从立案到庭审，检察机关应全程对公安机关侦查活动进行监督。对公安机关的立案进行监督，能够从源头上纠正公安机关不符合规定的行为，违法程序的活动便不具有进入后置诉讼程序的可能性。其范围除了公安机关应当立案而不立案的案件，还应扩展到公安机关不当立案的案件;对侦查活动进行监督，主要是考虑到侦查活动的动态性因素过多难以进行事后审查，由检察机关对公安机关侦查活动中证据收集和固定的行为进行规范，能够有效地提高证据符合诉讼要求的可能性;审查起诉阶段，检察机关通过对移送的案卷材料进行审查后，对不符合条件的案件还可以通过补充侦查和自行侦查等方式来实现对侦查活动的事后监督。

最后，强化监督处理的刚性。上文已经提到实践中公安机关对检察院印发的纠正违法通知书往往持消极应付的态度，主要制约因素是监督处理的力度不够。检察机关的监督权若无法产生实质性的影响，对公安机关的侦查活动便难以形成有效约束。对于侦查监督刚性不足的现象，可通过形成“行为无效+检察意见”的处理构造来应对。一方面，对公安机关收到《纠正违法通知书》后拒不改正的，从法律上否定其行为的效力。例如公安机关通过非法手段取得的证据，即使进入庭审程序中，检察机关随时能够将其排除，避免法官产生对案件事实的错误认定。另一方面，对于违法行为的单位和具体工作人员，通过出具“侦查监督评估意见书”对相关单位和个人进行记载;违法行为造成较为严重后果的，检察机关可以直接向该单位上级提出意见以请求启动惩处措施。

四、结语

司法权力在运行过程中，必然受到制约和监督。作为我国刑事诉讼的重要职能，检警关系中“侦捕诉”三职能应当做出进一步调整与改变，而“侦捕诉一体化”办案模式正是我国检警关系自发调整的全新尝试。作为检警关系良性沟通的枢纽，该办案模式能够有效促进检警双方互相配合，为后置的诉讼活动赋能。然而该模式还处于个别探索中，需要进一步加强理论研究，从而实现我国检警关系的良性互动。

参考文献：

[1]2019年最高人民检察院工作报告[EB/OL].（2019-03-12）[2020-08-20].https：//www.spp.gov.cn/tt/201903/t20190312_411422.shtml.

[2]熊东来，王艳.捕诉一体办案模式下检警关系问题研究[J].检察调研与指导，2019（3）：91-93.

[3]吳杨泽.论检察机关的提前介入机制[J].重庆理工大学学报（社会科学），2017，31（2）：87-92.

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