党的十九届五中全会中有关生态文明建设研究

周涛涛

摘 要：党的十九届五中全会对我国生态文明建设目标进行了顶层设计，为生态文明建设实践提供了基本遵循。回顾“十三五”时期我国在生态文明建设方面取得的成就与存在的不足，对指导“十四五”时期的生态文明建设大有裨益。针对党的十九届五中全会对生态文明建设提出的新目标，结合当前党和政府在生态文明建设方面的经验，提出新时代构建生态文明的建议：一是以“绿水青山就是金山银山”为纲，构建绿色发展模式;二是筑牢系统治理思维，构建全方位、全地域、全过程生态环境保护制度体系;三是改革管理制度，构建适宜跨部门、大流域的行政监管治理体系;四是完善保护环境法治体系，构建完备的依法治理环境保护机制。

关键词：生态文明建设;远景目标;环境监管体制;法治保护

党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）。全会公报一经发表，以新华社为首的主流媒体用大数据来分析重点关键词出现的频率，其中出现最多的是“发展”一词，共计72次。其他出现较多的关键词依次是“新”“全面”“坚持”“人民”“改革”。众所周知，关键词出现次数越多，其重要性也越强，即党在制定国家发展规划中的倾斜程度亦更多。作为“五位一体”总体布局中重要一环的生态文明建设，在此次公报中的地位也显著提升，其中，“生态”一词共出现了11次。那么，我们党在公报中对“十三五”时期的生态文明建设成果做了何种总结以及在“十四五”规划和二○三五远景目标中又对生态文明建设提出了哪些要求就成为我们的研究重点。

一、“十三五”时期生态文明建设的成就与不足

党的十八大统揽全局，对新时代建设社会主义现代化国家进行顶层设计，首次把生态文明纳入“五位一体”总体布局。自2012年始，生态文明建设成效显著，天蓝水绿林丰的优美环境也在逐渐回归。所以，《建议》在总结“十三五”时期生态文明建设取得的成就时指出，“污染防治力度加大，生态环境明显改善”[1]5。肯定了党和国家过去五年在生态文明建设方面取得的成就。

（一）过去五年生态文明建设取得的成就

党的十八大把生态文明建设纳入到“五位一体”总体布局中的一个重要原因是，国内存在“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”，所以，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”[2]成为党的十八大报告点睛之笔。党的十九大报告同样认为要“坚持人与自然和谐共生……建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境”[3]。

可以看到国内生态文明建设取得了巨大的成就，主要体现在以下三方面。

一是提前一年实现了8项约束性指标（“十三五”规划纲要所确定的污染防治阶段性目标）。2020年10月21日，生态环境部赵英民副部长在发布会上就污染防治阶段性目标的顺利实现进行了解读。赵英民同志指出，“‘十三五规划纲要确定的细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市浓度下降比例、地表水质量达到或好于III类水体比例、劣Ⅴ类水体比例、单位GDP二氧化碳排放降低比例和化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物主要污染物的削减量，这8项生态环境保护领域的约束性指标已提前完成”“2020年年底‘十三五规划纲要确定的生态环境保护领域的9项约束性指标将全面完成”。二是全社会生态环境保护意识明显提升。生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计，“绿水青山就是金山银山”这一生态文明建设理念也写进党章中。“扭转环境恶化、提高环境质量”已经成为“广大人民群众的热切期盼”[4]783，所以，越来越多的地方把推进生态文明建设作为发展经济的重要前提，努力构造经济发展和环境保护的良性循环。对于企业来说，依法排污、全力治污，保护环境的法治意识、主体意识也在快速形成，全社会关心环境、参与生态文明建设的行动更加自觉。三是生态环境保护水平持续提高，为推动绿色低碳发展提供强大动力。生态环境部公布数据表明，“截至2019年，‘十三五期间單位GDP二氧化碳排放累计下降了18.2%，全国实现超低排放的煤炭机组达到8.9亿千瓦，建成世界上最大规模的超低排放清洁煤电供应系统，光伏、风能装机容量、发电量均居世界首位。”生态环境保护水平的提高也促进了企业的产业技术升级和行业企业的绿色发展。

（二）过去五年生态文明建设仍存在不足

在充分肯定“十三五”成绩的同时，还远不能说我国的生态环境保护治理形势已经由此实现了根本性转折。反之，当前国内生态环境形势依然严峻，距离建设美丽中国的要求存在很大差距。

生态文明建设存在的首要问题，就是“三个没有根本改变”。一是产业结构以重化工为主;二是能源方面以煤为主;三是运输业以公路为主。生态文明建设已经成为总体布局的“突出短板”“在三十多年持续快速发展中，我国农产品、工业品、服务产品的生产能力迅速扩大，但提供优质生态产品的能力却在减弱，一些地方生态环境还在恶化。”[5]831

所以，《建议》在赞许“污染防治力度加大、生态环境明显改善”后，依旧认为“生态环保任重道远”[1]5-7。这是“十四五”规划定的基调，也是我们在新的生态文明建设征程上所应遵循的基本前提。

二、《建议》中对生态文明建设重要论述解读

《建议》对我国在“十三五”时期进行的生态文明建设成就与不足进行了客观的评价和分析，指出我国生态环保建设依旧是“任重道远”。与此同时，《建议》在“十四五”规划和二○三五年远景目标中，对我国下一阶段的生态文明建设提出了切实可行的目标，成为我们接下来的五年乃至十五年的行动指南。

（一）“十四五”时期及远景目标中生态文明建设主要目标要求

《建议》明确指出，今后五年，“生态文明建设实现新进步，国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善”[1]11。也就是说，接下来的五年，我们的工作重点集中在以下两个方面，一是从“进”着手，提升能源的配置和利用的效率;二是从“出”着手，减少主要污染物排放的总量。

远景目标是，“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”[1]8。这里强调国内的碳排放，在达峰后开始稳中有降，可以看出国家对于污染排放采取的是客观面对的方式，并非“一刀切”。

（二）《建议》中关于实现主要目标的指导性意见和建议

全会对实现“十四五”时期及远景目标中生态文明建设的主要目标，提出了“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。要加快推动绿色低碳发展，持续改善环境质量，提升生态系统质量和稳定性，全面提高资源利用效率。”[1]16提出要持续贯彻落实“绿水青山就是金山银山”发展理念，因为“人因自然而生，人与自然是一种共生关系，对自然的伤害最终会伤及人类自身”“只有尊重自然规律，才能有效防止在开发利用自然上走弯路。”[6]18还要始终坚持可持续发展战略，加快推进生态文明体制改革，让生态管理的“上层建筑”更好适应生态文明建设“经济基础”的变化。

三、贯彻落实《建议》中生态文明建设的若干措施

《建议》对我国未来五年乃至十五年的生态文明建设构建了明确的目标，那么，针对全会提出的目标和部署，如何在现实的实践层面贯彻落实到位，已成为全社会共同需要解决的重大理论与实践问题。总的来看，生态文明建设若要实现《建议》的目标要求，从多方面入手，紧贴目标要求，做到有的放矢是必不可少的。

（一）以“绿水青山就是金山银山”为纲，构建绿色发展模式

首先是坚持习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念。习近平同志于2005年8月提出“绿水青山就是金山银山”这一科学论断。“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这个重要发展理念，是推进现代化建设应遵循的重大原则之一。

为什么说绿水青山就是金山银山？习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议贵州代表团审议时发表的讲话中明确指出，“‘鱼逐水草而居，鸟择良木而栖。如果其他条件相差不大，谁都愿意到拥有绿水青山的地方投资、发展、工作、生活、旅游。从这个意义上讲，绿水青山能够使经济社会效益充分发挥出来，创造经济财富、社会财富。”[7]23

我们要把“绿水青山就是金山银山”理念作为开展生态文明建设的出发点和落脚点。要始终相信，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。所以，在实践中，关键在于树立正确的发展思路，因地制宜选择好发展产业，让绿水青山充分发挥经济社会效益。

其次是集全党全国之力，解决好人与自然和谐共生问题。习近平总书记指出：“推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命。”当下的实践正是如此，我们在生态保护建设方面正在进行一场“革命”，都在证明着，我们要走绿色发展道路，即“我们正在推进能源生产和消费革命，优化能源结构、落实节能优先方针，推动重点领域节能。”[8]在改革的同时，要结合推进供给侧结构性改革，加快推动绿色循环、低碳发展;还要加快发展绿色金融，引导实体经济向着更加绿色清洁的方向发展。总之，要深刻认识这场“革命”，在转变经济发展方式、环境污染综合治理、完善生态文明制度体系等方面采取超常举措，全方位构建绿色发展方式和生活方式。

（二）筑牢系统治理思维，构建全方位、全地域、全过程生态环境保护制度体系

党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局之中，在国家战略高度将生态文明建设放在了突出位置，所以，以系统治理思维去推进绿色发展、推进污染防治、建设良好生态也成为总体布局的应有之义。在国土空间开发、海洋生态环境、山水林田湖草等方面都应该筑牢系统治理思维，构建全面的生态环境保护制度体系。

在国土空间开发方面，要做好统筹规划、搞好顶层设计。努力依照经济、社会、生态效益相结合的原则，统筹国土利用、人口分布、生态环境保护，科学地对生产、生活和生态空间进行布局，努力给子孙后代营造一个天蓝水绿林丰草密的美好家园。在海洋生态环境方面，要下决心采取措施，遏制海洋生态环境恶化趋势，坚持开发与保护并重，合理开发利用海洋资源并努力维护海洋生物的再生能力。在山水林田湖草方面，要树立生命共同体的系统思想。习近平总书记曾形象地指出，“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。金木水火土，太极生两仪，两仪生四象，四象生八卦，循环不已。”[7]35所以，统筹山水林田湖草系统治理，一定要算整体账。“要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复，维护生态平衡。”[9]通过深入实施山水林田湖草一体化生态保护和修复，努力构建全方位、全地域、全过程生态环境保护制度体系。

（三）改革管理制度，構建适宜跨部门、大流域的行政监管治理体系

现阶段，我国生态文明建设没能够取得更为重要成就的一个重要原因，是当前的行政管理领域的改革没能够取得实质性进展。所以，改革生态环境行政监管治理体系，构建以生态环境整体质量提升为目标的跨部门行业和面向大流域区域的协同联动机制成为生态保护领域的重中之重[10]。国家生态环境部和自然资源部，这两大部门内部及其之间的职能协调与管理合作的改革，以及对它们与地方各级政府之间分工的改革是“十四五”时期的一个亟待解决的问题。

长江经济带协同发展战略可以看作是当下进行生态管理制度改革的良好范例。长江是中华民族的母亲河，推动长江经济带发展也必须从中华民族未来考量。习近平总书记指出：“长江经济带作为流域经济……是一个整体，必须全面把握、统筹谋划……把长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带。”[11]首先明确的是，在当前和今后相当长一个时期，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。其次是沿江各省市协调好，对不相容的生态环境监管体制进行必要的改革，形成上下游协同发展的良好格局。

（四）完善保护环境法治体系，构建完备的依法治理环境保护机制

保护生态环境必须依靠制度、依靠法治已经成为国人的共识。习近平总书记在十八届中共中央政治局第六次集体学习时发表讲话谈道：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”为此，我们只有彻底地转变观念，不再以国内生产总值增长率来论英雄，转而把对生态环境的保护程度作为重要评价指标，才能更加符合新发展理念的要求。

当前，我国生态环境保护中依旧存在着许多体制不健全、制度不严格、法治不严密等诸多问题，这些问题业已成为制约生态文明建设的瓶颈。所以，从法治入手，组织修订与环境保护相关的法律法规，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道中去。一是要划定生态保护红线，明确各级政府在触碰到生态保护红线后的后果和补救措施;二是实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，使得污染环境的问题出现后能够有途径进行弥补;三是稳步推进健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，确保“九龙治水”“多头治污”这种乱象尽早得到解决[12]，完善法律体系，以法治理念、法治方式来推动生态文明建设。

四、总结

习近平总书记对生态文明建设的重要性做过多次指示。他指出，“建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的大计”“要把生态环境保护放在更加突出的位置，像保护眼睛一样保护生态环境”。所以，党的十九届五中全会把生态文明建设摆在重要位置，是对人民关切的回应，更是对国家发展未来的负责。总之，党和国家在未来五年乃至十五年内，努力贯彻落实《建议》中生态文明建设的重要决议，奮力实现生态文明建设的目标，为实现建设社会主义现代化强国而努力奋斗。

参考文献：

[1]中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报[M].北京：人民出版社，2020.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.

[4]关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明[G]//十八大以来重要文献选编（中）.北京：中央文献出版社，2016.

[5]以新的发展理念引领发展，夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利[G]//十八大以来重要文献选编（中）.北京：中央文献出版社，2016.

[6]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[M].北京：人民出版社，2016.

[7]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.

[8]习近平.在同出席博鳌亚洲论坛年会的中外企业家代表座谈时的讲话[N].人民日报，2015-03-30.

[9]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京：学习出版社，人民出版社，2019.

[10]郇庆治.全面发挥“十四五”规划对于生态文明建设的统领作用[N].中国环境报，2020-11-04.

[11]习近平.在推动长江经济带发展座谈会上的讲话[N].人民日报，2016-01-08.

[12]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.