中蒙进出境动物检疫法比较

季新成，员丽娟，石 磊，方海萍，兰乃洪，李建军

（1.中华人民共和国WTO/SPS 国家通报咨询中心，北京 100013；2.中华人民共和国西安海关，陕西西安 710075；3.中华人民共和国拱北海关，广东珠海 519020）

蒙古国是我国的邻国，是“一带一路”沿线国家。我国已连续多年成为蒙古国第一大贸易合作伙伴、重要的投资来源国和援助提供国[1]。中蒙双方在畜牧业方面存在较大的互补性。近年来，两国在动物及动物产品进出口贸易方面保持了较快的发展速度。据海关数据统计，2015—2018 年中国从蒙古国进口动物及动物产品（包括水产品）金额从1.44 亿美元增长到2.72 亿美元，增长了88%，主要产品为马肉和羊毛；对蒙古国出口金额从1 600万美元增长到2 900 万美元，增长了81%，主要产品为禽肉和动物饲料。基于两国政治和经济方面合作的不断深入以及“一带一路”倡议的深入实施，双方在动物产品贸易方面具有较大的发展潜力。

为深入了解蒙古国进出境动物检疫制度以及与我国进出境动物检疫制度间的差异，从而促进两国动物及动物产品贸易的开展，对《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例（以下简称中方检疫法）和《蒙古国进出境动植物及动植物原材料、产品检疫法》（以下简称蒙方检疫法）的主要内容进行比较，并分析各自特点，继而提出做好我国进出境动物检疫工作的意见和建议。

1 中蒙进出境动物检疫法律体系

1992 年，蒙古国建立了基于大陆或罗马-日耳曼传统民法制度的宪法法律制度，并保留了原苏联法律制度的一些特点。蒙古国法律体系包括宪法、成文法、国际条约和最高法院的司法解释（决议）等，通常由议会、内阁成员和总统发起立法草案，经国家大呼拉尔（议会）批准实施。蒙方检疫法是蒙古国进出境动植物及其产品检疫的重要法律，与《蒙古国宪法》《国家监督检查法》《边境法》《牲畜健康保护法》等共同构成蒙古国进出境动物检疫法律体系。《中华人民共和国进出境动植物检疫法》是我国进出境动物检疫的根本依据，1992 年实施，与其配套的行政法规《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》于1997 年实施，涵盖了进出境动物及动物产品检验检疫的全部内容，与《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例以及《重大动物疫情应急条例》《国家突发重大动物疫情应急预案》《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》等共同构成我国进出境动物检疫法律体系。

2 中蒙进出境动物检疫法比较

2.1 基本情况

蒙方检疫法于2002 年11 月颁布，2012 年12月修订，共8 章32 条，包括：进出境检疫，旅客携带物和邮寄物检疫，装载动物、运输工具检疫，进出口前认证监管，风险分析、评估和可接受风险，公民、法人权利和义务等。中方检疫法1991 年10月颁布，共8 章50 条，包括：进境检疫、出境检疫、过境检疫、运输工具检疫以及旅客携带、邮寄物检疫等。1996 年12 月颁布《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》，对进出境动植物检疫进行了细化。蒙方检疫法用专门的章节对风险分析、风险评估和可接受风险进行了规定，这也是《卫生与植物检疫措施协议》（Agreement of Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS 协议）中的重要内容。我国进出境动物检疫工作是在风险分析基础上，依据可接受风险水平进行检疫决策和管理，并通过部门规章制定了《进境动物及动物产品风险分析管理规定》。中方检疫法制定时间较早，没有对风险分析相关内容在法律和行政法规层面进行规定。

2.2 立法目的

蒙方检疫法的立法目的是调整与进出境动物及动物原材料、动物产品检疫相关的法律关系。中方检疫法旨在防止动物传染病、寄生虫病以及其他有害生物传入、传出国境，进而保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展。两者相比，中方检疫法的立法目的更明确、清晰，同时强调要促进对外经济贸易的发展，体现了中方保安全、促发展的共赢理念。

2.3 检疫范围

蒙方检疫法的检疫范围包括：进出境的各种陆生动物、水生动物、禽类、蜜蜂等，以及这些动物的精液、胚胎、受精卵、肉、奶、油脂、蛋、皮革、血液（血浆和血清）等副产品，还包括各种致病虫害、繁殖材料、利用生物技术制造的转基因生物，动物尸体、排泄物、肢体损伤材料，土壤、泥炭、石头，以及运输和包装材料工具等。中方检疫法检疫范围包括进出境的动物、动物产品和其他检疫物，还包括装载动物、动物产品和其他检疫物的容器、包装物和铺垫物，以及来自动物疫区的运输工具。中方通过部门规章规定了《须办理检疫审批的进境动植物、动植物产品和其他检疫物名录》，基本涵盖了蒙方规定的全部内容，是对法律的补充。双方检疫法检疫对象基本一致。

2.4 检疫审批

蒙方检疫法规定：输出国须没有严重的动物传染病，风险达到可接受的水平；进口前要提出申请，偶蹄动物和马匹提前60 d，家禽提前40 d，其他动物或动物产品提前20 d。中方检疫法规定：输出国家或地区须无重大动物疫情，符合中国有关法律、法规、规章的规定，同时符合双边签订的检疫协定；需要办理的检疫审批手续应在贸易合同或者协议签订前办妥；对于报检时间，输入种畜禽及其精液、胚胎应在进境前30 d，输入其他动物应在进境前15 d。中蒙检疫法都规定了允许进口的前提条件，都规定了须办理检疫审批产品种类提前办理的期限。

2.5 境外检疫

蒙方检疫法规定：输入蒙古国的活动物须在输出国隔离检疫，隔离期限为偶蹄动物21 d、马匹15 d、家禽21 d，有其他法律和国际条约另行规定的除外。中方在双边签署的议定书中规定：活动物出口前应在符合要求的隔离场进行隔离检疫，隔离检疫期限一般是30 d；对在国外生产、加工和存放动物产品的单位进行注册登记，中方根据需要并经输出国同意，可以派检疫人员到产地进行预检和监装。中方检疫法仅在双边议定书中规定了隔离期限，这一方面导致法律效力较低，另一方面某些商品为传统贸易，不一定都签订了双边议定书，进而缺少执行依据。

2.6 进境检疫

蒙方检疫法规定在入境检验检疫时，如发现动物疑似感染传染病，或发现动物产品腐败变质，要求对进境动物或产品押运到指定场所实施“暂扣”，最长不超过21 d；其间对其进行详细检查，并采样送实验室检测，14 d 内反馈检测结果，对于检测结果为阳性的，分情况进行退回、销毁处理或对动物进行治疗。中方检疫法规定：进口活动物入境后应在国家指定的隔离场进行隔离检疫，种用大中家畜隔离检疫45 d，其他动物30 d。检出一类传染病或寄生虫病的，对同群动物全群扑杀并销毁尸体或退回处理；检出二类传染病或寄生虫病的，对阳性动物进行扑杀或退回处理。蒙方检疫法对入境检疫规定的比较笼统，存在漏检风险。中方检疫法对入境后的隔离检疫及检疫处理规定更加明确，通过对疫病进行分类，对不同疫病采取不同的处理方式；出于安全管理的角度，对隔离期限的规定过于机械。

2.7 权力（权利）和义务

蒙方检疫法分别规定了国家和地方行政机关的权力（第五条）、国家监督管理机构的权力（第七条）、国家检查员的权力和义务（第八条），同时规定了公民、法人的权利和义务（第二十八条和第二十九条）。中方检疫法规定了口岸动植物检疫机关、农业行政管理部门、海关等部门在实施动植物检疫法工作中的职责，对行政相对人的法律责任也进行了明确规定。相对中方检疫法，蒙方用较大篇幅对行政主体进行了规定；而中方对行政主体的法律责任没进行更多规定，而对于不同行政主体的法律责任，以法律衔接方式进行规定，这样更能体现检疫法的专业性。

2.8 出境检疫

蒙方检疫法规定：出境的动物或动物产品须符合相关国际标准或双方商定的检疫要求，并签发检疫证书。中方检疫法规定：输出的动物和动物产品应符合输入国家/地区和中国有关动植物检疫规定，或双边检疫协定，或贸易合同中订明的检疫要求；出境前要实施检疫，经口岸动植物检疫机关检疫合格或者经除害处理合格并由口岸签发检疫证书后，才准予出境。双方做法基本一致，但中方的规定更加详细，对防止动植物疫病传出国境，促进对外经济贸易发挥了积极作用，同时也履行了国际义务。

2.9 过境检疫

蒙方检疫法规定：动物及动物产品过境，须提前提出过境申请，并获得过境许可。中方检疫法规定：运输动物、动物产品和其检疫物过境的，应当持有货运单和有效的检疫证书，证书由输出国家/地区政府动植物检疫机关出具，凭此报检；运输动物过境的，还应提交由动植物检疫机关签发的“动物过境许可证”，并规定了运输过程中的防疫措施。双方做法基本一致，中方的规定更加详细。

2.10 携带物、邮寄物检疫

蒙方检疫法规定：必要时对旅客携带动物、动物产品进行初步检查，如发现携带进境动物或动物产品（经过工业加工的动物产品除外）来自严重动物传染病的国家/地区，则禁止进境；当邮寄服务部门收到动物或动物产品时，须向动物检疫机关报告，并接受检疫；经初步查验，未发现疫病因子以及腐败变质即可通关。中方制定的禁止携带、邮寄动植物及产品名录基本涵盖了全部动物及动物产品，因更关注安全性和便于执行，以及法律规定存在滞后性，没有纳入产品风险分级和国家风险分类的管理理念。

2.11 运输工具检疫

蒙方检疫法要求：运载动物、动物产品的运输工具能保证动物、动物产品安全，启运前须做好相关清洗和消毒处理；对来自发生严重动物传染病地区的运输工具实施检疫，并作好消毒、除害处理。中方检疫法要求：对来自疫区的火车、船舶、飞机实施检疫，对发现的禁止进境有害生物，要进行熏蒸、消毒或除害处理；对发现的禁止进境动植物和其他检疫物，必须作封存或销毁处理；对来自动植物疫区的运输工具，要进行防疫消毒处理；经检疫发现病虫害时，对装载进境动植物、动植物产品和其他检疫物的车辆连同货物一并作除害处理。双方做法基本一致，中方的规定更加详细。

3 完善我国进出口动物检疫工作的建议

3.1 建立健全基于风险分析的动物卫生适当保护水平准入体系

世界动物卫生组织（OIE）规定，各国针对国际贸易中动物、动物产品以及其他检疫物采取的卫生措施，均应在风险分析的基础上确定动物卫生适当保护水平[2]。风险分析和动植物卫生适当保护水平也是SPS 协定中提出的重要理念，是各国在制订检疫政策时应考虑的重要因素。蒙方检疫法规定，对于进境、出境或过境的动物及动物产品要开展风险分析，达到可接受水平的产品才能进口，并在第六章专门对风险分析进行了规定。我国作为WTO和OIE成员，在进出境动物及动物产品检疫工作中，依据风险分析制定检疫政策和实施检疫监管，但对于动物卫生适当保护水平方面，存在同一类产品检疫要求不同，同一卫生水平的动物及动物产品检疫要求不一致等问题。SPS 协议规定，在健康风险相似的情况下，可接受风险保护水平通常也应该是相似的，如果采用不一致的风险保护水平，将对国际贸易产生歧视或隐蔽的限制[3]。为了与SPS 协议的规定相一致，建议在风险分析前提下，对同一动物和动物产品，以及来自同一卫生水平的国家/地区，逐渐统一检疫要求，并不断提高我国风险分析能力和可接受风险管理能力。

3.2 科学设定动物隔离检疫期限

入境前，蒙方检疫法对偶蹄动物、马、家禽，分类规定了不同的隔离检疫期限，而我国以双边签署议定书形式进行规定，大多为30 d。在实际工作中，如一些传统性贸易，并非都与出口国家签署了议定书，导致境外隔离检疫缺少法律依据。对于入境后隔离期限，蒙方检疫法规定入境动物或动物产品现场查验发现问题后，再进行最多21 d 的“暂扣”检疫，而我国规定对进口种用大中家畜要求隔离检疫45 d，进口其他动物隔离检疫30 d。因在实际执行中，又通过部门规章形式对一些动物的隔离期限进行了特别规定，如屠宰动物隔离期限为7 d或14 d，水生动物为14 d，有些实验动物边隔离检疫边使用，这存在与法律规定不符的问题。鉴于不同动物感染的疫病不同，不同疫病的潜伏期也不同，采用统一期限的做法缺乏科学性。美国、欧盟、澳大利亚、新西兰等根据进口国家和进口动物种类的不同，设定了3 d、7 d 或60 d 不等的隔离检疫期限。建议我国结合动物品种和来源国家疫情等因素，在风险评估的基础上科学调整隔离检疫期限。

3.3 调整携带、邮寄物的检疫措施

蒙方检疫法规定，对旅客携带动物、动物产品，必要时进行检查，对来自严重动物传染病的国家/地区，则禁止进境。我国发布的禁止携带、邮寄动物和动物产品目录，几乎涵盖了除宠物和乳制品外的所有动物及其产品。SPS 协定规定，一旦成员政府决定了其适当的卫生及植物卫生保护水平，该成员不应当选择那些比实际保护需要更严厉，并对贸易产生更大限制的措施。我国制定的禁止携带和邮寄的动植物及其产品名录，基本涵盖了全部动植物及产品。而对于一些加工产品，已不存在疫情传播风险，采用一律禁止的做法过于机械，也不便于跨境流动。建议在风险分析的基础上，按动物产品风险级别和来源国家风险等级分类，并对禁止携带物名录进行必要的调整。