社会企业参与社区治理的困境与对策研究

王 睿

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 200000）

社会企业是介于传统营利企业与非营利组织间，为实现既定社会目标与可持续发展开展商业运作的组织。在创新社会基层治理的大背景下，社区成为国家治理体系中的最小单位，倡导多元主体力量参与其中，社会企业作为兼具双重价值的新型组织是参与社区治理的有生力量。

一、社会企业参与社区治理的现实逻辑

1.社会企业参与社区治理具有政策基础

自2013年以来，国务院民政部和财政部相继了出台《关于加快推进社区社会工作服务的意见》《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等推进多元社会力量参与社区共治的政策意见，降低了社区治理的准入门槛，为社会企业参与治理奠定了政策基础[1]。四川省作为社会企业试点省份，响应号召出台了《关于进一步加强和完善城乡社区治理的实施意见》，明确指出要引导多元社会力量参与社区建设。此后，成都出台了《关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》，首次将社会企业纳入社区治理，这为社会企业参与社区治理奠定了基础。

2.“三大失灵”亟须新的社会力量参与

当前我国社会实行的是以市场调节为主，政府调节为辅，社会组织参与补充的经济体制[2]，但在实践中三者都可能出现不同程度的失灵现象，导致公众的社会需求无法得到有效转化。

首先，市场上的商业企业提供是私人物品而非公共物品，企业借由信息不对称、垄断等手段调控经济，可能会导致资源的配置低效，社会动荡与收入分配不公等市场失灵现象。然而商业企业的私人物品未必能充分满足社区居民的需求，社区治理显然还需要更多元化、更具社会使命的主体参与其中。

其次，政府直接提供公共服务，受到财力与人力限制，往往难以回应针对性需求。且政府直接提供服务，服务辐射范围仍聚焦城市，覆盖面不足，因而可能出现政府失灵。中央政府职能改革要求简政放权，公共服务社区化主张将放权给社区。在社区公共服务中引入社会企业，可以促进政府职能转型，实现资源在社区治理中最大化利用，促进成本与效益平衡。

目前，社会组织是社区公共服务的重要供给主体，但社会组织同样可能出现志愿失灵现象，即其活动无法开展或受助人群得不到有效帮助，其中最大难题就是可持续发展问题。目前社会组织的资金主要来自政府购买、基金会支持与社会捐赠，存在极大不稳定性，随时可能导致志愿活动终止，因而需要“造血能力”更强的社会力量参与到社区治理的环节中。

3.社会企业发展优势与社区治理要求相契合

社会企业作为更具可持续发展能力的混合价值组织，具有其独特优势能契合社区治理的价值需求。

第一，社会企业以商业管理机制促进组织自我造血，进一步实现社会目标的可持续治理。尤其在养老、医疗、就业、环保和教育等领域得到社会广泛认同，是社会组织克服“造血能力不足”，实现可持续发展或是企业积极承担社会责任的一种新模式[3]。

第二，社会企业自身的使命诉求和价值理念与社区治理的目标是契合的。社区建设要求充分利用多元主体资源，扩展社区职能，实现社区内部政治、经济、文化的协调发展，提高社区居民的生活水平。而社会企业旨在提供公共服务，解决社会问题，这与社区建设诉求一致。

第三，社会组织资金不足、资源整合率低、专业能力缺乏等问题凸显，而社会企业在可持续能力和资源整合上较之社会组织都更具优势，可以对社区资源进行优化配置。

二、社会企业参与社区治理的困境分析

1.合法性不足阻碍社会企业发展

合法性是阻碍社会企业发展生产与发展的关键因素，可以从以下三个层面了解合法性不足问题：

从规制合法性来看，社会企业缺乏明确的法律地位。社会企业在中国的发展刚刚起步，至今没有国家认可的登记认证渠道，更没有明确法律界定社会企业的概念边界。规制合法性缺失会导致社会企业的边界模糊，定位不明确，其组织价值、合法权益与行动也受限于法律缺失，难以得到有效的保障。

从规范合法性来看，社会企业的身份需要得到政府部门、行业部门的认可。而社会企业的公益与经济的双重特征导致对于社会企业的认证难以规范。目前，社会企业的认证还停留在慈展会、北京与成都社会企业服务中心等民间组织认证。北京、成都等地虽然出台了针对社会企业的认证办法，但作为地方试点，其覆盖面较窄，规范度不足。规范合法性意味着形式上的合法性，缺乏规范合法性容易导致社会企业自我定位偏离，导致“使命漂移”问题。

从认知合法性来看，社会企业需要获得社会的认可。社会企业要符合社会价值与道德准则，并实施一系列公益行动，才可能获得公众认可。然而社会企业由于概念不明，又通过商业运作进行自我造血，尽管目的是为了实现社会价值，但仍然无法避免遭到社会质疑。尤其在公民意识、法制意识和公益理念较为薄弱的情况下，就可能导致社会认知合法性缺失。

2.资源短缺导致社会企业竞争力不足

社会企业是采用创新商业运作模式参与社区治理的混合型组织，这就不可避免地与社会组织和部分商业企业形成竞争关系。

一方面，资金与政策优惠不足，导致社会企业的优势不显。政府往往通过政府购买或项目外包的形式将社区公共服务外包给社会组织管理，而社会组织也可以从政府获取资金和政策优惠，但社会企业由于法律支持的缺位，缺乏来自政府的资金支持与政策优惠，且其采用的商业化运作还需收取一定费用，在有选择的情况下，未必能与社会组织竞争。

另一方面，缺乏专业人才与系统化组织结构，导致社会企业与商业企业相比竞争力不足。政府倡导社会力量参与社区治理，也吸引了专业商业企业入驻社区承担社会责任。专业的商业企业相对社会企业，在行业内深耕的时间更长，具有更专业化的服务团队，更优质的服务。相比之下，由于资源短缺、成立时间短、人才队伍专业化水平较低等原因，社会企业的社区治理提供公共服务的过程中并不占据竞争优势。

3.居民需求异质化限制社会企业融入

社区治理归根到底是满足社区居民的多样化需求，而社区异质化和阶层分布导致社区群体的学历背景、社会需求异质化，需要的服务也是大相径庭[4]。因此，如果社会企业的深耕行业、发展模式和理念无法与社区居民的服务需求相契合，社区居民就难以对参与社区治理的组织产生认同心理，进而阻碍社会企业扎根社区。

三、推动社会企业参与社区治理的对策

1.政府健全政策制度体系，构造合法化环境

健全的法律制度是社会企业生存发展的合法性前提[5]。第一，政府尽快出台社会企业法律与配套政策，确保社会企业的法律地位。政府需要对社会企业发展进行顶层设计，为社会企业的生存发展提供合法化环境。出台社会企业的认证管理制度，拓宽政策空间和认知边界；以配套政策给予社会企业先期支持，保证社会企业生存；辅以财税政策优惠，促进社会企业可持续发展。第二，社会企业官方登记管理与民间认证相结合，明确社会企业的法律身份。政府与民间组织合作为社会企业提供专门的认证、政策咨询等综合性服务，帮助社会企业明确身份，拓宽资源渠道，改善内部治理，更好地践行公益目标与社会使命。第三，政府完善信息共享与宣传，助力提升社会企业的公众认可。政府通过官方媒介与信息共享平台扩大社会企业的认可度；鼓励社会企业塑造品牌形象，扩大社会影响力；将政府监督与行业监督与公众监督相结合，保证社会企业运作公开透明，获取公众信赖。

2.拓宽多元化资源获取渠道，培养社企竞争力

政府通过拓宽社区服务的购买渠道，鼓励社会组织和社会企业良性合作，鼓励双方在竞争中共同进步，提供更优质的社区服务[6]；建立行业协会与社企联盟，能提供信息交流与共享平台，为社会企业提供法律、资源、交流合作等综合性服务，也能提高社会企业的公信力。

此外，整合高校资源能为社会企业提供人才储备与培训。社会企业通过参与高校和行业专家课程，培训员工专业素养，以解决人才困境。社会企业自身则关注组织能力建设，在发展中学习，提高组织财务管理、质量运营、产品设计、营销宣传、社会服务等专业能力。

3.培育社会企业组织文化，精准匹配居民需求

社会企业要明确组织企业文化与使命，确保组织发展正确方向，加强员工的自我认同感与使命感，提高组织影响力[7]。同时，社会企业要精准匹配社区居民需求，与社区文化相互协调。社会企业要精准匹配社区文化、服务需求和居民构成等要素，与居民共同参与社区治理，提高治理效能，促进社区治理的协调发展。