行政执法档案管理的问题与对策

宫晋成

（凌源市房屋征收管理局，辽宁 朝阳 122500）

行政执法档案是行政执法活动的原始记录，可作为行政执法活动的查考依据，是执法机关管理的必要因素；是行政执法活动的依据与凭证；是有效交流的工具，是积累办案经验、提高执法水平的有力手段。

一、行政执法档案特点和作用

1.行政执法档案特点，首先表现为专业性

行政执法档案是行政主体在执法过程中的产物，是具有专业性的行政执法活动的历史记录。不同领域的专业活动都有其各自的专业法，即不同的专业法有不同的专业执法活动的适用主体和适用范围，这些都有它各自的特点、作用和规章制度。这也直接决定了它所形成档案的过程、内容和规章制度的不同，并反映出他所独有的专业特点。其次是成套性。即围绕一个独立的专业性行政执法活动，如在拆除违章建筑的过程中，从立案到结案所形成的一系列文件是一个有机联系的整体，是一套完整的档案。包括立案审批表、询问笔录、勘验笔录、房屋现场照片、送达、审理报告、行政处罚决定书、罚款收据、结案审批表、结案报告等全过程的记录，这一系列文件是一套完整的档案，管理过程中不允许分散，也不可以与其他专业的行政执法活动形成的档案相混淆。最后是广泛性。行政管理涉及的业务非常广泛，涉及城建、工商、税务、卫生、环保等诸多领域，决定了行政执法内容的广泛，而行政执法档案又是行政主体在行政执法过程中形成的文件材料的真实记录，因而也就决定了行政执法档案的广泛性[1]。

2.行政执法档案作用

行政执法档案的依据与凭证作用表现在三方面：一是可以作为管理工作的依据。执法工作评价、产生的社会和经济效益分析等的管理工作都离不开档案。二是可以作为执法主体的劳动凭证。对执法人员的考核与选拔同样需要行政执法档案作为依据之一。三是在追求错案责任时起到参考凭证作用。行政执法档案在保证决策的连续性和科学性方面具有不可替代的作用。充分发挥行政执法档案的作用，有助于计划和决策的科学化，有利于提高管理水平，实现人财物信息的有效利用。

二、行政执法档案管理问题及原因

随着社会法治进程不断加快，行政执法档案也将发挥更大的作用，通过调查和了解到行政执法档案管理还存在一些问题与不足，要针对问题提出对策。

1.行政执法档案管理工作中存在的问题

1.1 管理人员职业素质低。档案管理人员要想做好行政执法档案管理工作，首先就要提高自身综合素质，包括职业素质、专业知识、掌握技能等方面，表现为行政执法档案管理人员整体水平不一，甚至有兼职人员代为管理。档案专业毕业生的管理人员匮乏，缺乏现代管理技术理论常识，传统的管理方法和理论知识并不能适应当前的工作需要；特别是有的档案管理人员身兼多职，只是附带进行行政执法档案管理工作，并不能保证完成高质量的档案管理工作。甚至有时只能聘请专业业务人员档案管理业务外包，缺乏监管，业务外包会触及行政执法档案的信息安全，对工作内容也缺乏严格的要求[2]。

1.2 归档工作不规范。行政执法档案管理本身就具有一套系统的流程和标准，需要专业的档案管理人员按照流程去管理，但是在从综合执法局的实际管理过程中，目前虽然对行政执法档案资料有基本的整理，但是在收集来自不同部门的文件资料时，有时就会出现档案资料收集不够齐全完整的情况。例如，有须经领导批示办理的文件，在办理完毕后档案人员没有及时收集或取回，或者随意乱放，导致部分文件散落他处，没有和形成的档案共同保管，造成档案多头保存情况的发生，导致在使用时找不到文件而耽误工作。又比如会议纪要、部分上级文件，针对本局行政执法管理的通知、批复、规章等的其他重要文件没有及时进行收集归档，造成收集的档案文件不够齐全完整，影响形成档案质量。

此外，管理综合执法局行政执法档案存在多头管理情况。因其管理的职能分工较为混乱，存在交叉重叠现象。部分行政执法档案管理存在多头管理的情况，档案室管理较为混乱，部分无权保存和管理的其他部门也对行政执法档案进行保存和管理，促使档案室对相关的行政执法档案的内容不能及时补充归档，造成行政执法档案的凭证依据价值缺失。

1.3 档案案卷质量不高。行政执法档案材料来自不同的部门和人员，所提供材料普遍不够规范。各部门人员提供的资料纸张大小不一，虽然大多使用A4纸，但也有采取其他规格纸张大小的情况。纸张的页面装订位置、页边距也有区别，给档案人员的整理工作增添了工作量，带来麻烦。部分档案资料、归档手续不健全，存在缺页、缺少公章、签字手续不齐全等情况，影响所藏档案的真实性和可靠性，返工处理也会增加档案人员的工作量。分类标准的交叉使用，排列方法的不统一，目录更新不及时，都不利于行政执法档案的查阅使用。

1.4 软硬件设施不够完善。硬件部分，尽管设置了专门的档案室，但存在部分设施老化和缺乏的情况；对于档案库房温湿度的控制不能达到适宜档案保存的要求；人员进出库的相关规定欠缺；“十防”的防护措施落实不到位，也缺乏对库房进行定期和不定期的检查。软件部分，档案管理处于手工操作状态，很少去钻研如何使用计算机对行政执法档案进行智能分类、整理，怎样利用数据库对行政执法档案进行综合管理，怎样构建行政执法电子档案以能与现代化信息技术相适应，是需要思考和解决的档案管理的安全隐患问题日益凸显。

2.行政执法档案管理问题形成的原因

2.1 思想观念因素，档案管理意识相对薄弱。我国多数的政府部门和企业中，档案管理工作通常都是工作的最后一个环节，城市管理综合执法局把主要精力都放在行政执法工作上，看重完成目标任务，对形成的档案相对忽视，虽然有进行基本的归档，但是规范化管理短缺，缺乏行政执法档案科学有效管理。

2.2 人、财物投入因素。从人员方面讲，行政执法档案管理人员多为兼职，对业务不够熟悉，专业技能不够，也有的人员变动频繁或者身兼数职，不可能投入足够的时间精力区进行行政执法档案的管理，更不可能投入更多的时间培训和总结工作，提高职业素质。从财物上讲，对档案室的设施建设落实不到位，配备的设备和装置不够，投入力度不足，导致对行政执法档案的规范化、现代化要求差距大。

2.3 管理制度因素。我国部分地区有其各自的行政执法档案管理办法，并没有全国性的行政执法档案管理制度。也就是说，我国的行政执法档案管理制度还不够健全，在收集、整理、保管和利用等方面仍然缺乏完善的管理制度，目前的收集方式绝大多数还是靠档案管理部门主动收集，而并没有形成档案部门主动移交制度。档案资料装订方法不统一，排列方法不统一，档案资料不够规范，纸张大小、装订规格都不符合中央组织部的规定。

三、行政执法档案管理工作改进措施

1.强化档案管理人员队伍建设

因为行政执法档案具有很强的专业性、保密性、安全性，面对新时期档案工作的要求，城市管理综合执法局迫切需要建立一支道德观念素养高、业务素养高、创新精神素养高的档案管理队伍，加强对管理人员培训来推动城市管理综合执法局的行政档案管理工作，作为主体的档案管理人员，其道德观念素养、业务素养和创新精神素养直接影响行政执法档案的水平和质量，因此，可以通过定期发送相关行政执法资料给档案管理人员，组织行政执法档案管理人员参加档案业务方面的培训，进而提升档案管理人员的综合素质，为行政执法档案管理事业的蓬勃发展发挥更大的作用[3]。

2.完善责任制建立追究机制

目前我国还未建立起行政执法管理的责任机制，对于责任的追究机制还停留在《档案法》的有关规定，然而行政执法档案不同于一般的文书档案，它不仅具有档案本身的作用，更是政府公信力的代表。因此，城市管理综合执法局亟须进一步推行和落实责任追究机制，明确单位各部门和档案专职或兼职人员的责任和任务，明确行政执法档案管理的过程中，违规或违法行为应当承担的法律后果，从而保证行政执法档案管理工作的顺利开展。

3.做好行政执法档案的归档工作

将分散混乱的行政执法档案材料进行整理归档，是有效实行档案管理的机制。城市管理综合执法局行政执法档案的归档，应当分为实时归档和定期归档两种。城市管理综合执法局要实时归档，就要在所有档案资料办理完毕后即刻归档；要定期归档，就要在档案材料形成一段时间之后或者在规定的时间周期内完成归档。明确归档时间，还可以保证各部门和相关人员行政执法档案材料及时归档，避免行政执法档案的多头保存情况。在城市管理综合执法局的实际工作中，无论使用的是哪种归档方式，都应该有提前归档的趋势，有利于保证归档文件的完整安全。

4.完善所需软硬件设施

首先，优化硬件设施配置。配备监控设施、消毒灭虫设备、全自动恒温恒湿（防磁）柜、保密柜等专业档案保护设备；配备必要的现代化仪器，如计算机、打印机、扫描仪等；其次，引进软件管理系统。减少手工操作，实现档案信息化管理。档案管理的必然发展趋势就是档案信息化，并且档案管理规范化的主要手段也是档案信息化。城市管理综合执法局应该在本溪市城市管理综合行政执法局的统一领导下，充分发挥计算机传输快捷方便的优势，建立起适合自身的、符合国家规定的档案管理系统，使行政执法档案管理更方便快捷、科学合理。最后，加强档案安全防范，确保档案保管环境的安全，配备有适当的安全防护设施，随时做好档案库房的防火、防盗、防潮、防虫等“十防”工作，并需要定期维护保养各类设施，促进安全防范能力的提高。