党内法规特征的多元向度

魏治勋

内容摘要：党内法规是党的规章制度中规范化程度最高的制度形态，具有较高位阶，是管党治党最为核心的制度形式。党内法规与国家法律一起构成了中国特色社会主义法治国家建设的规范基础，它具有正式社会规范的一般特征，同时又因地位与功能的优越性而有其独特特征，从而呈現出特征的多元向度，具体体现为突出的“党性”、形式属性的双层次多向度、创制功能与效力范围的特定性以及效力保障机制的多重性。正是党内法规具有的这些特征，使得它能够成为中国特色社会主义法治国家建设强有力的规范基础。

关键词：党内法规 多向度特征 党性 形式规范性 效力 保障机制

中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1674-4039-（2021）01-0128-138

党内法规是中国共产党管党治党的重要依据，是中国特色社会主义法治体系的重要构成部分， 〔1 〕与国家法律一起构成了“法治中国”建设的规范基础，为“法治中国”建设提供了有力的保障。党内法规作为中国法治体系的重要组成部分，必然具有正式社会规范的一般特征，同时又因自身地位与功能的优越性而有其独特特征。

一、党内法规以“党性”为其根本特征

党内法规作为中国共产党管党治党的规范体系，必然具有突出的政治性。政治性是党内法规的“魂”，“政治性是党内法规的根本属性”， 〔2 〕而党内法规的政治性集中体现为突出的“党性”。所谓党性，是指内化于内心、外化于行为的，党员在思想上、政治上、组织上所具有的，反映党的固有性质的独特个性气质。党性要求体现为“四坚”：坚定理想信念、坚定政治立场、坚定宗旨意识、坚决贯彻执行党的理论和路线方针政策。〔3 〕作为党内法规制定主体的中国共产党在中国政治生活中具有突出的优越地位，正如党的十九大报告所指出的，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。〔4 〕因而，党内法规所具有的“党性”特征，也就必然使得它在中国具有不同于其他任何一般社会组织规范的突出优越地位。

党内法规的“党性”，首先体现在党内法规必须姓“党”，必须坚持正确的政治方向。中国共产党是具有鲜明政治性的无产阶级政党，党内法规作为党的意志的体现，表达了执政党的价值、理念、性质和目标追求，因而它必须姓“党”。党内法规是中国共产党的内部组织规范，党内法规因而必然因党而立、因党而兴，是党的意志的集中统一体现，也是党对自身的组织和成员予以法治化治理的基本依据。党内法规的“党性”不同于国家法律所具有的“国性”。〔5 〕国家法律是以国家意志的形式体现的人民意志，而党内法规则是以党的意志的形式集中统一地体现人民意志，二者在根本上是统一的。但二者在国家制度中的功能和地位却有明显的不同：宪法法律无差别地规范所有公民的行为，因而是整个国家的最具一般性的统一的规则体系;党内法规虽然只是针对党组织和党员行为的党内规范体系，但却在整个国家制度体系中居于政治领导地位。因而，坚持中国共产党的领导，就必须坚持把党内法规视为国家治理体系的不可缺乏的必要组成部分，它与法律一起共同构成中国特色社会主义法治体系的规范基础。〔6 〕

党内法规的“党性”，还体现在党内法规的制定主体只能是有党内法规制定权的党组织。任何社会规范都有特定的制定主体，党内法规的有效制定主体只能是拥有党内法规制定权的党的各级组织。按照《党内法规制定条例》的规定，党内法规的制定主体包括党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委;同时，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权，则地方党内法规制定主体还应进一步包括副省级城市和省会城市的党委。以上各级党组织都是合法有效的党内法规制定主体。各级党内法规是党的各级组织在不同领域、不同层级贯彻执行党的意志在规范形式上的体现。改革开放以来，中国共产党确立了统分结合、以上率下的党内法规制定体制，整个党内法规制度建设上下贯通、一体推进。其中，起着统率作用的就是集中体现党的意志的“党内大法”——《中国共产党章程》（以下简称党章），它不仅赋予整个党内法规以显著的体系性，还为它注入了强大的“灵魂”——党性，从而使得党内法规无论在形式上还是实质上都能够成为一个有“灵魂”的集中统一的整体。

党内法规的“党性”，同时也体现在对党的 “民主集中制”组织原则的规定和贯彻上。民主集中制是中国共产党的根本组织原则。党章“总纲”把“坚持民主集中制”规定为党的建设必须坚决贯彻的五项基本要求之一。从内容上看，党的民主集中制包括以下重要准则： 〔7 〕坚持集体领导制度，任何组织和个人在任何情况下不得违反此项制度;重大问题党委集体讨论，少数服从多数;落实党委常委会议事规则和决策程序，健全常委会向全委会定期报告工作并接受工作制度，坚决反对和防止独断专行或各自为政;党内主要负责同志必须发扬民主、善于集中，严格按程序决策、按规矩办事，不得搞“一言堂”甚至“家长制”;领导班子成员必须坚决执行党组织决定。民主集中制的基本要义是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，因而是民主和集中的有机统一，“集中”要以“充分发挥党内民主”为基础和前提，“民主”要以“维护党中央权威和集中统一领导，保障全党团结统一和行动一致，保障党的决定得到贯彻执行为旨归”;两者的辩证统一则直指“党性”原则，以实现“健全党的民主生活，维护党的集中统一” 〔8 〕这一核心目标。当然，党的民主集中制原则并非僵死的教条，而是随着形势和时代改变而灵活运用的“活的法宝”，诚如有学者所指出的那样，“组织运行的民主集中制包括民主是一种可控而不泛滥无序的民主、集中是一种充满活力而不僵死独断的集中、民主集中制的度由党面临的形势任务决定”。〔9 〕在新的历史时期，社会利益更加分化，思想观念趋向多元，网络和自媒体的发展进一步助推个人生活方式选择的自主化倾向，党如何更加灵活地运用好民主集中制这一组织优势，让“民主”更加多样化和深入人心，使得“集中”更加合理和高效率，必将深刻影响党的组织范式的变革与进化。

二、党内法规形式规范性的特征

党内法规的形式规范性是指：“党内法规必须采用固定的形式加以表现，以保证其文本意义的确定性，在体系结构、规范的逻辑结构、规范形式与效力等级的对应关系等方面具备相应的形式规范属性。” 其作用在于，“形式规范性的实现与否决定了党内法规自身能否成为一个统一、明确的規范体系，更决定着其能否成为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分”。〔10 〕党内法规是社会规范体系的一个类型，“规范性是党内法规的基本属性”。〔11 〕社会规范体系有很多类型，法律、道德、伦理、社会组织规范、社会习俗都属于社会规范体系的范畴。一般而言，一个政党的党内法规属于社会组织（党团组织）规范，这种规范在形式上就表现出双重特性：一方面它具有现代社会规范体系应有的形式规范性方面的一般特征，如面向规范对象的公开性、普遍性，规范意义的确定性，规范体系的统一性、稳定性，以及规范效力的非溯及性等;另一方面，它又有其形式规范性方面的特殊性，作为在中国法治体系中具有特殊优越地位的执政党规范，党内法规在规范名称、框架结构、逻辑层次等方面，都形成了自己的独特特点。具体来看，党内法规在以下多个层次的多个向度展现了自己的形式规范性特征。

（一）党内法规具有一般社会规范的形式特征

党内法规具有现代社会规范体系一般应有的形式规范性，这也是党内法规能够成为适格的现代社会组织规范体系的基本形式条件。它又包括如下三个方面的基本向度：

面向规范对象的公开性与普遍性是党内法规必须具备的形式特征。党内法规是中国共产党党内普遍适用的、统一的规范体系，是当代中国法治体系的组成部分，因而必然具备现代制度规范所应有的一般特征，即它是面向其规范对象的公开的、普遍适用的规范体系。党内法规普遍性包含多方面的含义，其一是指作为一种制度规范所具有的抽象性，即它是一种将行为方式类型化并予以针对性调整的规范体系;其二是指党内法现作为党的统一意志的体现，应当得到其规范对象的普遍遵行，不得有例外;其三是指党内法现具有反复适用性，同样情形同等对待，因而规范对象或行为主体之间据此能够建立起合理的“期待可能性”——可以这样阐释“期待可能性”：“每个人都必须能够期待所有人会遵守有效的规范。有效的规范要能够代表可期待的东西，他们必须能够在事实上针对违反规范的行为而强制实施”。〔12 〕而公开性则是指党内法规的制定程序和内容向全党公开，未能公开的规范不可能得到规范对象的有效遵守，公开性是党内法规得以遵循和实施的基本前提。〔13 〕只不过，党内法规的规范对象不是一般的社会对象，而主要是党员和党组织，因此党内法规的公开性与普遍性也是特定的，是对特定社会对象的公开和普遍适用;党内法规的公开性也主要是面向全党的公开，而不是面向社会全体成员的公开，这与法律面向全体社会成员的公开性与普遍性有效性明显不同。

规范含义的确定性是党内法规作为现代规范体系的一个基本素质要求。党内法规是用日常语言表述的规范系统，因而其使用的基本概念、一般用语和语法规则都符合现代汉语日常使用习惯。但党内法规在语言表述方式上与现代法律存在明显不同：有学者系统地将这种不同总结为，“党言党语”的政治性与“法言法语”的“中立性”，“党言党语”的通俗性与“法言法语”的专业性，“党言党语”的生动性与“法言法语”的庄重性，“党言党语”的丰富性与“法言法语”的平实性四个方面的区别。〔14 〕总体上看，法律表述方式追求用语“单调”、句式“刻板”，尽量避免使用修辞手段，以确保规范含义的严格统一; 〔15 〕而党内法规制定用语的关键则是把握好“度”，宜粗则粗、宜细则细。体现在具体的语言表述上，就是要“写意”与“写实”相结合，对于高线要求可以“写意”，但对于底线规定就必须“写实”。〔16 〕就目前已颁布的党内法规而言，党章和准则重在规定高线要求，偏重“写意”，语言相对生动活泼，适度使用修辞手段;条例、规则、规定、办法、细则五类党内法规重在划定底线要求、细化行为规范，着力“写实”，语言风格接近法律，相对“刻板”与“单调”。党内法规“写意”与“写实”相结合的语言风格，有利于“抓大”与“执小”不偏废，既在“高线”充分表达了党的宗旨与治理原则，又在“低线”确保了行为规范的清晰确定，恰恰是执政党严于自律在立规语言上的必然体现。当然，党内法规也会出现含义模糊、笼统、歧义等现象，但有权主体通过解释、修改等方式可以尽量消除上述问题，以确保规范含义的确定性和统一性。

规范体系的统一性与稳定性是党内法规获得持久效力和权威的重要形式品质基础。任何社会规范体系要得到有效的遵循和实施，都必须具备统一性和稳定性，这是社会对其提出的基本素质要求。统一性是从体系性方面对党内法规内在素质提出的规范性要求，是指党内法规规范体系不能存在明显的矛盾和冲突，不仅同一部党内法规内部不能有明显的矛盾和冲突，同一效力级别的党内法规之间也不可出现明显的矛盾和冲突，尤其是下位规范、效力位阶低的法规不能与上位规范、效力位阶高的法规相矛盾相冲突，所有的党内法规都不得与党章相矛盾相冲突，整个党内法规体系就是在党章统帅之下的内部和谐统一的整体。〔17 〕稳定性则是从历时性角度对党内法规内在素质提出的规范性要求。稳定性意味着党内法规的制度安排的成熟性和定型化：“有实践经验支撑，具有较强的适应性，可以在较长时间内维持不变、持续有效，据此维护党务关系的稳定性、连续性，避免出现短期行为和机会主义方式行事。” 〔18 〕具有统一性与稳定性这些内在优良品质的党内法规，不仅易于获得党员与党组织的认同，而且还是其葆有持久效力和权威的重要形式品质基础。

（二）党内法规形式规范性方面的特殊性

除了具有一般社会规范都共同具有的普遍性形式特征之外，党内法规还在至少如下三个方面具有自己特定的形式规范属性的特殊性：

不同层级的党内法规必须使用特定的专属名称。制定党内法规应当使用党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七类专属名称，一般不使用决定、意见等规范性文件名称;中央党内法规可以视情使用相应名称，部委和地方党内法规只能使用后四类名称。〔19 〕党内法规的特定名称与党内法规的效力层级之间大部分已经形成对应关系。党内法规根据规范内容的重要性和适用范围可以分为四个层级，分别对应特定的专属名称： 〔20 〕第一层级是“党章”，是效力层级最高的党内法规，对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利等作出根本性规定;第二层级为“准则”，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，主要是中央制定的“基本党内法规”;第三层级为“条例”，对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定;第四层级为“规则”“规定”“办法”“细则”，对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。第三与第四层级的党内法规既包括“部委党规”，也包括“地方党规”，但此部分党内法规尚未在其层次性与效力等级之间建立起严格的对应关系。党内法规从纵向由高到低的效力位阶看，依次是党章、由党中央制定的中央党内法规，由中央纪委、中央各部门制定的部委党内法规，由省级党委制定的地方党内法规，以及由党中央授权的副省级城市和省会城市党委制定的地方党内法规。〔21 〕但需要指出的是，不能将党内法规的层次性混同于其效力等级，后者是按照制定机关在中国共产党组织体系中的地位对党内法规的效力位阶进行的划分。〔22 〕

党内法规文本一般都具有特定的板块框架结构。党内法规在文本结构上一般包括总则、分则、罚则、附则几个板块。总则与分则的关系是一般与特殊、抽象与具体、原则性规定与具体性规定的关系，总则指导分则，分则是总则所规定的原理、原则的具体体现;罚则是分则的特殊部分，是对违犯总则和分则的规定给予党纪制裁的具体规定，是违纪后果的具体体现;附则则是关于授权制定单项实施规定或解释权限及其时间效力的规范。党内法规在框架结构方面的上述特征与法律有所类似但明显区别于重在部署推动工作的规范性文件，后者一般包括阐明重大意义、明确指导思想、确定工作目标、提出政策举措、加强组织保障等几个部分。党内法规在板块框架结构上的这一特性及其稳定呈现，使得其既能够借鉴法律形式结构的长处以增强严谨性，又可以在内容与语言风格上有一定的灵活性，有助于党内法规更好地表现其规范内涵。

党内法规还具有特定的逻辑层次的设计。“党内法规是党的规章制度中规范化度最高的制度形态，具有较高位阶，是管党治党最为核心的制度形式。” 〔23 〕党内法规规范性在形式上的另一重要表现就是其逻辑层次的特定性。党内法规作为一个相对完整统一的规范体系，在逻辑层次的设定上应当包含三个方面的内容：其一，从静态的角度看，任何下位的党内法规都必须有其上位规范依据，即使没有直接的上位规范，也必须符合上位规范的基本精神和宗旨;其二，从动态的角度看，党章是党内法规的“根本大法”，其他党内法规都是根据党章制定，是党章的具体化，由此形成一个上下等级分明的、统一的党内法规体系;其三，从表述方式上看，党内法规内容应当用条款形式表述，根据需要采用编、章、节、条、款、项、目七个逻辑层次，从而使党内法规在表述形式上成为一个严整的、统一的整体，这明显不同于一般采用段落形式表述的党内规范性文件。加强党内法规制度建设，必须重视党内法规逻辑层次的设计，在注重表述方式科学化等技术层面提升的同时，必须更加注重党内法规体系层次的设计，尽快实现“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体” 〔24 〕这样一个党内法规制度体系建设的基本目标。

三、党内法规规范事项与效力范围的特定性

（一）党内法规的规范事项特定

党内法规作为中国共产党管党治党、治国理政的规则基础，它首先必须具有对其规范对象赋权赋能的功能，才能使党员和党组织依规成为义务与权利、责任与权力相统一的能动主体，因而，党内法规就在其规范事项方面展现出如下诸向度的特征：

创设党组织职权职责是党内法规的基础功能，主要由其中的组织法规承担。党的组织法规制度是党内法规制度体系的主要板块，其功能就在于创设和配置党组织的职权职责，旨在夯实管党治党、治国理政的组织制度基础。党章是创设党组织职权职责的最高等级的党内法规，它对党的全国代表大会和党的全国代表会议的职权作出了具体规定，对党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央军事委员会、中央书记处、中国人民解放军党组织和党的地方组织的职权职责都作出了具体规定。在党章之下，各级党组织已经制定了450多部组织法规，逐步实现了对各级党组织的全覆盖。总体上看，党章按照权责统一的原则设立党的组织架构，以党的组织法规为主体辅以行为法规和监督救济法规对党的中央组织、地方组织和基层组织的职权职责予以细化规定，最终形成权责一致的系统化的组织体制和运行机制。〔25 〕从职权的范围类型看，党内法规一方面要在宪法法律规定范围内设定党组织开展自身建设活动的权责，主要包括党的思想建设、组织建设、作风建设、廉政建设、制度建设五位一体格局涉及的职权职责;另一方面，党内法规要在宪法法律规定的基础上设定党组织的领导和执政权责，宪法法律确立了党的领导权和执政地位，党的领导和执政活动对国家权力具有支配性，党内法规的重要任务就在于衔接好宪法法律基础上，科学合理地具体设定党组织的领导和执政权责，处理好党政关系，为党的领导和执政确立妥当的规范基础。

创设党员的义务与权利是党内法规的核心功能，并藉此将党整合为一个现代化的组织体。与古代团体组织主要借助于宗教和领袖魅力等机制将分散的个体凝聚为一个统一体不同，任何一个现代党团都是需要依靠权利/义务机制调整其内部成员关系的组织体，中国共产党自然不能例外，有学者甚至将通过义务/权利机制调整党员和党组织的行为列为党内法规这一范畴的基本构成要素之一。〔26 〕规定中共党员权利义务的党内法规主要是党章，党章规定了党员的八项义务与八项权利。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队，肩负着为民族复兴和国家富强的任务，这就使得其與一般社会组织存在根本的不同，体现在党章对党员义务和权利的设定上，呈现出明显的特殊性：第一，义务本位，义务优先于权利。〔27 〕党章对党员义务的规定在逻辑上具有优先地位，党员要发挥先锋模范作用，党要保持自己的先进性和严明纪律，必须首先强调义务;履行义务是享有权利的前提，行使权利是履行义务的保证。第二，党员的权利与义务是一个互相联系、互为条件、互相促进、不可分割的整体，不能脱离义务去谈权利，也不能脱离权利强调义务。党章规定党员义务在先、权利在后，有其内在合理根据。正如学者所指出的，“现行党章规定了党员的八项义务和八项权利，并把党员义务规定在先，权利规定在后。党章这种规定顺序，正好与宪法规定公民权利先于公民义务相反，集中体现了我们党的性质和宗旨，体现了党员履行义务的自觉性和自愿性”。〔28 〕根本上，这一规定与党的“先锋队”性质和历史使命相关。党章规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心。”这是因为，工人阶级的根本利益是同全体人民和整个民族的根本利益相一致的，工人阶级的历史命运也是同整个民族的历史命运紧密联系在一起的。中国共产党为工人阶级的利益而奋斗也就是为全体人民和整个民族而奋斗。中国共产党之所以能保持无产阶级先进性，正是因为它不仅深深扎根于工人阶级之中，而且深深扎根于中国人民和中华民族之中，代表了中国最广大人民群众的根本利益，具有广泛的群众基础。” 〔29 〕正是党的“先锋队”性质，决定了党必须首先设定党员的义务，冲锋在前，先有牺牲和付出，后谈权利和享受。第三，党章规定的党员各项义务之间、各项权利之间，都存在相互关联关系，并且具有严密的逻辑性，缺乏任何一点都会有损党员义务权利体系的完整性，党员只有同时自觉履行各项义务和享有各项权利，才能真正符合保持先进性的内在要求，这也是每位党员不可推卸的政治责任。需要强调的是，党章在义务与权利的排序上虽与法律不同，但同样遵循权利与义务相对应、相均衡的基本原理，从而在根本上与宪法法律精神及其调整机制具有基本一致性。

创设党的纪律是党藉以规范党员、维系党组织合理运作和长远发展的必要手段。党的纪律涉及到党内生活的各个方面，主要由党章和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规予以规定。从内容上看，党章规定了党的建设必须实现“坚持党的基本路线”“坚持解放思想、实事求是”“坚持全心全意为人民服务”“坚持民主集中制”“坚持从严管党治党”五项基本要求;党章规定了党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六项内容，并规定了“惩前毖后、治病救人，执纪必严、违纪必究，抓早抓小、防微杜渐”的纪律处分原则;党章明确规定了警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种对党员的纪律处分措施，以及党员纪律处分必须经过的基本程序;《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对新形势下党内政治生活的基本准则予以规范，提出了坚定理想信念、坚持党的基本路线、坚决维护党中央权威、严明党的政治纪律等十二条重要准则，为广大党员、党的干部特别是领导干部提出了更高的纪律标准和党性要求;特别是，《中国共产党纪律处分条例》按照党章的原则、规定和要求，详细规定了党员违反党纪行为的处分措施，开列了党员行为的“负面清单”，具备了充分的明确性和操作性。有的学者认为，“此类规则，在党内法规体系中功能独特，意在规定党员或党组织在违反党内法规时的相应纪律处分、提供党员或党组织权利被侵犯后的救济等，具有‘兜底性的保障功能”。〔30 〕也正是此类规范，给广大党员干部行为划出了明确红线，成为一部党内纪律治理的综合性“法典”，“体现了对依规治党规律认识的深化，实现了纪律建设的与时俱进”。〔31 〕以党章为首的党内法规创设的集先进性、统一性、强制性于一身的完善的党纪规范体系，成为维护党的统一、执行党的任务的根本保证。

（二）党内法规的效力范围特定

党内法规效力范围的特定性，是指党内法规是特定范围内有效的规范体系。任何社会规范体系，包括宪法法律，都有其特定的适用范围。党内法规作为中国共产党确立和处理党务关系的规范体系，也有其特定的适用范围：中共各级党组织、共青团和全体党员。基于党团组织的活动性特征，党团组织法一般按照属人原则确定其效力范圍。

党内法规的直接效力范围包括全体党员和党的各级各类组织。党内法规的直接适用对象是中国共产党党员和各级党组织，这包含两层意思：一是党内法规只适用于中国共产党的党员和各级党组织，不适用于中国共产党以外的个人和组织，从而坚持了党内法规效力范围的“党内界限”;二是中国共产党的党员和党组织不论是在国内还是国外，都受到中国共产党党内法规的规范和约束，从而坚持了党内法规效力的“属人原则”。

需要指出的是：第一，“各级各类组织”包括从中央到地方直至党的基层党组织，国有事业和企业党组织，集体企业党组织，股份制和私营企业、外资企业中的党组织;第二，“各级各类组织”应当包括“共青团”，党章中明确规定了“党和共产主义青年团的关系”，强调党的各级委员会对共青团的领导，2015年7月生效的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，将党对共青团等群团组织的领导确认为党治国理政的一项经常性、基础性工作; 〔32 〕第三，按照“党指挥枪”的原则，党对军队拥有绝对领导权，中国人民解放军是党内法规的直接适用对象。

党内法规的间接效力或称“溢出效力” 〔33 〕的范围包括其他有关组织和个人：主要是国家机关、政协、社会组织和全体公务员。党章规定，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。”党章还规定，“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委”，“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。宪法规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，中国共产党作为中国的执政党，党通过国家机关、人民团体、企事业单位、社会组织中的党组织贯彻实施党内法规，对国家各项事业进行领导，从而党内法规的效力通过党组织的领导间接作用于上述对象。

四、党内法规保障机制的多重性

鉴于中国共产党在中国政治生活中的特殊地位，除了宪法法律对党内法规效力的保障之外，党内法规还在党内具有多种特殊效力保障机制，从而建立完善了党内法规效力保障的多重机制。

中央和地方党内法规对自身效力作出了明确规定。党章在总纲部分规定“坚持从严管党治党”，“要把严的标准、严的措施贯穿于管党治党全过程和各方面。坚持以规治党，标本兼治，坚持把纪律挺在前面，加强组织纪律性，在党的纪律面前人人平等”。这一规定表明，严格执行党内法规，坚持以规治党，是党章对全体党员和党组织提出的根本要求，任何人在党规党纪面前没有特殊性，从而对党内法规的效力作出了清晰明确的规定。党章的这一原则精神贯穿于所有的党内法规之中，“法规制度的生命力在于执行”。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上讲话指出，“纪律面前一律平等，党内不允许有不受纪律约束的特殊党员”。《中国共产党纪律处分条例》作为党内法规体系的惩戒性部分，从党纪制裁的角度对党内法规的效力作出了明确阐述：“党章是最根本的党内法规，是管党治党的总规矩。党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党组织和党员必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉遵守党章，严格执行和维护党的纪律，自觉接受党的纪律约束，模范遵守国家法律法规。”这一规定不仅指明了党章的最高效力，而且明确了党纪对于全体党员和各级党组织的拘束力，是对党内法规效力的具体阐述和重要补充，“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”。〔34 〕关于不同层级党内法规效力的判断，《中国共产党党内法规制定条例》规定，党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触;中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力;省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触;同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致的，适用特别规定;旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定;中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规对同一事项的规定不一致的，提请中央处理。可见，以党章为首的党内法规对全体党员和各级党组织的效力，是清晰的、明确的、层次分明的。

党的各级组织通过严格的工作机制保障党内法规的效力。党的各级组织通过落实执政责任、严格执纪、党内法规宣传教育培训等工作机制，为党内法规的落实和具体实施提供工作机制保障。中国共产党作为执政党，通过坚持和完善党领导人民发展社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会、建设社会主义生态文明、对军队的政治领导等方面的党内法规，以及通过完善党委工作制度和党组工作制度，落实各级党组织的执政责任，以责任规范权力，以责任落实党内法规实施成为发挥党内法规效力的重要保障机制;党的各级纪检组织按照《中国共产党纪律处分条例》严肃惩处各种违反党规党纪的行为，对于模范贯彻实施和遵守党规党纪的行为，则依规给予奖励，党内奖惩机制的建立和完善，使党内法规成为党内权力运行和政治生活的有效规范系统，保证了党内法规的实践效力;党的各级组织建立健全党内法规学习教育和宣传制度，将党内法规列入“普法宣传”和《党内基本法规学习读本》教育内容，通过“两学一做”学习教育和严重违法违纪案例的警示教育，对于全党了解党内法规、落实党内法规效力起到了重要作用，提高了全体党员和党组织遵守党内法规的自觉性。需要特别指出的是，“依法治国的关键环节在于依法治党，而依法治党的核心问题之一就是要求党员领导干部心中有党规党纪;要用系统的党规党纪来对党员领导干部进行规制”。〔35 〕更进一步讲，中国共产党作为无产阶级的先锋队，任何党员和党组织都应当带头模范自觉地执行党规，“自觉”和“模范”才是党内法规效力获得保障的最重要的内在机制。

党的监督机构对党内法规遵守情况的监督检查。“如何把党员领导干部的权力关在党内法规的笼子里，事关中国法治的成败。” 〔36 〕党的纪律检查机关是对党组织和党员遵守党的纪律尤其是依法依规行使权力的情况进行监督、检查，对违反党的纪律的党组织及其成员执行纪律的职能机关，是党内的执法机关，对于党内法规的维护执行和效力落实起着强有力的保障作用。中央纪律检查委员会是党的主要监督检查机关，同时它还通过派驻机构、巡视机构，以及通过“猎狐行动”“天网行动”“红色通辑令”等专项反腐行动，贯彻落实对党组织和党员的监督、检查、执纪、问责职能。有学者指出，“加强权力监督、克服腐败现象是一个系统工程，需要从政治、经济、思想、文化、社会生活等多方面开展工作，需要全社会的共同努力才能完成。在这个系统工程中，加强制度建设，特别是加强党的制度建设尤为重要”。〔37 〕其中特别重要的就是党内法规遵守情况的监督检查制度的规范建设和严格执行，“进一步健全党和国家监督制度，完善权力配置和运行制约机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，不断增强监督严肃性、协同性、有效性”。〔38 〕这些举措的实施对于确保党内法规的贯彻执行，嚴肃党的纪律，提高党内法规的执行力，确保党内法规的效力发挥，都会起到不可替代的保障作用。

党的其他几大建设为党内法规效力提供支撑。党的建设是一项系统复杂的工程，完善党内法规的效力和实施保障体系是一项艰巨的基础性工作，必须依靠党的建设的各个方面的共同实施来确保党内法规的有效性。党内法规建设和效力保障主要涉及纪律建设和制度建设，党的政治建设、思想建设、组织建设和作风建设同时为党内法规效力保障提供重要支撑。其中，政治建设的基本任务是确保党在政治上的先进性。“党的政治建设是党的根本性建设”，“党内法规建设坚持以党的政治建设为统领”。〔39 〕只有建设一个政治上先进的无产阶级政党，才能引领各级党组织和全体党员自觉严格地执行党规党纪，这是党内法规效力保障的先决条件。党的思想建设的任务在于以先进的理论、思想、信念、道德来教育和引导全体党员和各级党组织，通过将先进的精神价值转化为良规善治，有助于从根本上提升党内法规的治理效果，锻造党内法规效力的坚强基础;党的组织建设通过建立健全党的各级组织体系，构建党委统一领导、部门分工负责、各方面共同参与的工作格局，有助于形成党内法规制度建设和执行的合力，确保党内法规的贯彻实施。党的作风建设的目标在于端正党组织和党员的思想作风、工作作风和生活作风，“中国共产党是执政党、领导党，领导干部在人群中是关键少数，他们的言行会产生区别于普通群众的社会影响力，在社会生活中具有示范效应”。〔40 〕可见，在党内树立与党的性质和宗旨相适应的良好风尚，对于严肃执行党内法规、强化党的领导力意义非凡。党的作风建设与党内法规的目标和宗旨完全一致并形成相互支撑关系，改进党的作风同时也就是党组织和党员严格执行党规党纪的过程和结果，从而党的作风建设必然与党内法规建设和执行形成共同推进、相互促进的格局，两者之间的相互支撑与相互保障关系是显而易见的。

宪法、法律对党内法规效力具有保障作用。党内法规不属于宪法和法律的范畴，但党内法规与宪法法律都是中国法治体系的重要组成部分，并且两者之间形成互相支持、互相保障的关系。宪法、法律对党内法规效力的保障主要体现在以下几个方面：

其一，宪法对党的执政地位的保障。我国宪法确认了中国共产党的执政地位，确认了党在政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位，这是中国共产党长期执政的根本宪法依据，也是宪法法律对党内法规效力保障的根本依据。

其二，党内法规的“合宪性推定”效力。宪法对中国共产党的执政地位和核心领导地位的确认包含着丰富的内涵，其中非常重要的一点就是可以由此推定中国共产党制定和执行的党内法规的合宪性，党团组织的合宪性与合法性必然包含着其内部组织与运行规则的合宪性与合法性。

其三，党领导制定宪法和法律，并实施将党的意志上升为宪法和法律规范，党同时制定和实施党内法规，“党章和宪法均是中国共产党法观念影响下的产物”， 〔41 〕因而宪法、法律与党内法规在本质上是一致的，只是在适用对象和具体功能上存在分野，因而宪法、法律与党内法规的制定实施之间具有一定的协同性和互助性的关系，有利于党内法规的效力落实。

其四，党内法规是对宪法、法律的具体化，是法治体系的一部分。党章规定，党必须在宪法和法律范围之内活动，这意味着作为党的制度建设和纪律建设核心内容的党内法规建设应当在宪法、法律之内开展。从而，党制定和实施党内法规的活动必须依照宪法、法律并与宪法、法律保持一致，党内法规因而就是宪法、法律在党的治理方面的具体化，受到宪法、法律的约束和保障。

其五，合宪性审查是维护宪法法律权威的有力之举，同时也是使得被审查对象获得合宪合法地位的重要途径。党的十九大报告提出，要积极推进合宪性审查工作，维护宪法权威。作为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的党内法规，将有可能被纳入进来，根据宪法对党的地位的确认以及党章关于党必须在宪法和法律范围之内活动的规定，将党内法规纳入合宪性审查的范畴具有合理性，“党内法规合宪性审查制度的建设既有利于维护宪法权威，也有利于促进党内法规与国家法律的衔接与协调”。〔42 〕

小结：通过良规达致善治

党内法规作为中国共产党依法执政的重要依据，在中国的革命、建设和改革事业中发挥着重要的规范与指引作用。“任何一项党内法规都内含着制度选择和价值取向，只有良法才能达到善治。” 〔43 〕党内法规虽然不是宪法和法律，但对当代中国的宪法和法律的制定和适用都发挥着重要影响，并与宪法和法律一起，构成了当代中国法治体系的规范基础。同时，执政党严于律己，以法治思维和法治方法管党治党，则党对人民的示范和带动作用必若疾风劲草，法治建设的成效势将大为提升，而党的合法性地位亦是水到渠成，历久弥新。可见，“党规与国法不仅是建设‘法治中国必须依赖的规范体系，而且构成党的领导和执政行为的正当性基础。尽管党规与国法具有诸多方面的差异，但党规与国法在根本上乃‘互联互通，党规国法联通的根基是党章和宪法。党章是党规体系的基石，宪法是国法体系的基石，两个基石在治国理政的根本问题和基本原理上是相通叠加的，由此决定了党规和国法的本质共同、价值互补、功能相成”。〔44 〕有学者指出，“中华民族的命运同中国共产党的命运紧密相连”， 〔45 〕党内法规通过对中国共产党各级党组织、共青团和全体党员的规范指引作用，为中国的革命、建设和改革事业培养了领导者和先锋队，从而统率和引领着整个国家的建设、改革和法治事业朝着正确的方向不断挺进，为“法治中国”的实现和中华民族的崛起建立新的历史功勋。