我国湿地公园保护之立法探究

胡栩铖

摘 要：湿地公园是将生态保护和经济发展相统一的产物，具有极高的生态和经济价值。目前我国湿地公园立法存在着缺少高位阶立法、立法理念落后、基本制度不健全、法律责任不明确等一系列问题。在阐述我国湿地公园立法现状的基础上，通过对存在问题的展开分析，提出完善我国湿地公园立法的若干建议。

关键词：环境保护;湿地公园;立法

中图分类号：D922.6   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）02-0054-03

湿地公园具有湿地保护和利用、湿地科研探究、生态旅游开发等一系列重要功能，湿地公园的建设成为我国湿地保护的重要一环，由于其具有生态保护和经济发展的双重价值，全国各地湿地公园建设陆续进行。截至2017年底，我国共建立湿地公园1 699处，其中国家湿地公园898处。虽然我国湿地公园的数量不断增加，但是湿地公园保护立法还存在高位阶立法空白、法律责任模糊等较大问题。在湿地公园数量日益增多和生态文明建设加速推进的背景下，我国湿地公园保护立法也亟须提高，加快完善湿地公园保护法律体系。

一、立法剖析：以我国湿地公园立法为例

（一）国家层级湿地公园立法现状

我国国家层级湿地保护法律规范主要以部门规章为主，从我国国家层级立法现状来看，我国对湿地公园的立法重视程度还有待提高。建设部城建司于2005年2月颁布的《国家城市湿地公园管理办法（试行）》是我国第一部以湿地公园为主要内容的立法。随后，为了与《国家城市湿地公园管理办法（试行）》配套实施，在2005年6月，建设部颁布了《城市湿地公园规划设计导则（试行）》。从2005年起，作为湿地公园主管部门的建设部和国家林业局一共颁布与湿地公园相关的部门规范性文件共10件（目前已失效1件）。2017年住房和城鄉建设部颁布《城市湿地公园管理办法》（下文简称建设部《管理办法》），同年，国家林业局修订发布了《国家湿地公园管理办法》（下文简称林业局《管理办法》），2017年颁布的两部管理办法是现阶段我国国家层级与湿地公园相关的最新法律规定。

国家层级的法律规范从宏观角度出发保护湿地公园。建设部《管理办法》主要规定湿地公园的规划、建设和管理;林业局《管理办法》规定湿地公园的设立、建设管理、撤销以及禁止的行为。二者相互补充，形成了我国湿地公园保护的基本框架，对各湿地公园的建立以及地方的立法具有指导性作用。

（二）地方层级湿地公园立法现状

1.地方性法规。截至2020年1月，现行有效的地方性法规共6件，最早关于湿地公园保护的地方性立法是2011年9月杭州市人大发布的《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》。2019年6月贵阳市人大发布的《贵阳市湿地公园保护管理规定》和2019年4月铁岭市人大发布的《铁岭莲花湖国家湿地公园保护管理条例》是目前关于湿地公园保护的最新地方性立法。

2.地方政府规章。地方政府规章共4件（包括已失效2件），分别是《福建省省级湿地公园管理办法》和《湖北省湿地公园管理办法》。

3.地方规范性文件。现行有效地方规范性文件共44件。自2005年起，全国共26个省、直辖市、自治区出台关于湿地公园保护的地方法规规章共计142件，现行有效140件。通过北大法宝网检索到的以上数据可以看出湿地公园的保护在各地方已经得到重视，并且地方层级湿地公园保护的法律规范主要以地方规范性文件为主。地方立法的内容主要以国家层面湿地公园立法为指导，再将国家层面的法律规范细致化，着重于解决湿地公园实际保护中产生的问题。地方立法中，大部分都是市一级人大和政府部门发布的法律规范，根据本辖区内的不同情况，针对本辖区的湿地公园进行特别保护。

二、立法之失：我国湿地公园立法存在的问题

（一）高位阶立法缺失

现阶段，我国国家层级湿地公园立法主要是由建设部《管理办法》和林业局《管理办法》构成。当仅具有部门规章效力级别的法律文件与其他部门规章或者各省级地方性法规产生冲突时，缺少上位法指导，难以找到适用的法律，《管理办法》的效力级别有待提高。自党的十八大提出生态文明建设以来，生态保护已纳入国家发展规划之中，《水污染防治法》《大气污染防治法》等针对某一种或几种环境要素保护的法律都受到国家的高度重视，进行了重大修订。相比之下，湿地公园保护的法律规范在重视程度和效力级别上都有待加强。

（二）立法理念不完善

建设部《管理办法》和林业局《管理办法》第一条都明确规定了立法目的，强调湿地公园在生态平衡中的重要性，加强湿地公园的建设和管理、合理利用湿地资源是我国湿地公园保护的主要目的。各地方湿地公园保护的法律规范中也都提到对湿地资源的保护，但是相较于保护措施规定，更多侧重于对湿地公园建设、管理的规定，结合国家层级立法和地方层级立法可以看出，现阶段我国湿地公园保护立法存在“重利用、轻保护”的问题。湿地公园是落实可持续发展战略的优秀成果，其目的是将环境保护与经济发展协同发展，但是首先应该明确的是“全面保护、科学修复”的原则，强调“湿地”基础之上再建设“湿地公园”。

（三）基本制度不健全

我国湿地公园保护的基本制度也存在待完善之处，主要表现为以下两点。

第一，现有制度规定过于模糊。例如，林业局《管理办法》第十六条提出社区共管机制，即强调了公众在湿地公园保护中的重要性，一定程度上涉及公众参与制度，建设部《管理办法》第五条规定将湿地资源保护纳入城市湿地资源发展规划之中，也包含一定的规划制度。国家层级湿地公园保护法律规范中提到了一些基本制度，但是没有专门章节对制度进行具体规定，也没有落实制度的细节措施，仅在条文中概括性地提到一些制度。没有具体的法律规定，在法律实际实施过程中将存在很大难度。和国家层级立法相似，地方层级湿地公园保护立法也存在同样的问题，《福建省省级湿地公园管理办法》第二十一条将被归入生态保护红线的湿地公园按照国家管控予以保护，条文涉及生态保护红线制度，但未做出明确规定。各地方湿地保护立法对基本制度都是进行简单概括或者参考其他法律适用，未能做出法律实施的明确规定。

第二，在湿地公园保护中，除了现有制度在条文中有所体现外，还有许多制度尚未确立。例如生态补偿制度，生态补偿制度现已是我国环境保护的一项基本制度，对生态系统良性发展，促进人与生态和谐共生具有重要意义。将湿地打造成湿地公园，周围的居民、农民的房屋、耕田可能会被征收，工厂的生产、建设也会因为环境要求受到影响，这些都是生态补偿的对象。提高生态补偿意识：一方面政府能规范管理湿地公园;另一方面补偿对象利益得到保障，可以更好地保护湿地公园。除了生态补偿制度外，还有环境标准制度等制度需要确立，制度的确立可以有效提高湿地公园保护的执行力。

（四）法律责任不明确

法律责任作为湿地公园保护的有效手段，在立法过程中没有得到重视，主要体现在两个方面：一是规定了禁止行为，但是没有规定相应的法律责任;二是法律责任惩戒力度较轻，不足以震慑违法行为。

林业局《管理办法》中规定了湿地公园保护过程中的禁止行为，但是没有规定违反禁止行为后相应的法律责任。地方性立法中，《陕西省省级湿地公园管理办法》中仅在第十四条规定：“不得在省级湿地公园内从事法律、法规禁止的行为。”没有明示禁止行为，也未在条文中明确违法后的法律责任。法律责任的不明将会导致法律的漏洞，在立法过程中，若未能明确法律责任，那么“有法可依”和“有法必依”将成为空谈。

《福建省省级湿地公园管理办法》《南宁市西津国家湿地公园保护条例》《湖北省湿地公园管理办法》等，都用专门章节规定了法律责任，但是法律责任较轻，一般针对实施禁止行为的违法者都是采取罚款形式处罚，只有当管理人员出现渎职、失职等管理不当行为时才做出行政处罚，若行为构成犯罪，则追究其刑事责任。惩戒力度的不够，会使得违法成本大大降低，对于违法行为难以达到震慑的目的，严重阻碍湿地公园的保护。

三、完善路径：我国湿地公园保护之立法前景

（一）推进湿地公园保护立法进程

从国家层级出发，提高湿地公园保护立法位阶，注重与各法律规范的协调衔接，在地方立法中细化湿地公园的保护，以上位法为指导，形成“自上而下，左右呼应，突出保护”的立法体系。

1.“自上而下”。在国家层级立法，现阶段最主要的是颁布一部由全国人大及其常委会或者国务院制定的专门针对湿地公园保护的法律，实现专门性立法，提高湿地公园保护的立法位阶，湿地公园立法须将湿地公园的概念、立法理念、基本原则、基本制度、管理主体、法律责任等包含其中。在地方，地方层级湿地公园保护立法要以上位法为指导，省级立法与国家级立法相衔接、市级立法与省级立法相衔接，各级地方立法因地制宜，细化湿地公园保护管理工作，形成“自上而下”立法体系。

2.“左右呼应”。各层级的湿地公园立法保护要与其他法律规范相互呼应。专门立法中，要与《自然区保护法》《环境保护法》《水污染防治法》等环境保护法律规范衔接，内容与其他法律规范有冲突或者相互适用时，确定统一标准。同时，立法中法律责任部分还要与《刑法》《行政法》等相协调，形成“左右呼应”的立法体系。

3.“突出保护”。针对大型湿地公园实行“一园一办法”。不同湿地公园有各自特点，国家层级湿地公园立法在于宏观指导，地方层级湿地公园立法参照上位法可以进一步细化。截至2017年，我国共有湿地公园1 699个，虽然不能针对每一个都进行立法保护，但大型、具有重要生态意义的湿地公园可以专门性立法，加强其可操作性，实行严格保护，实现“突出保护”。

（二）提升湿地公园立法理念

党的十八大以来，党中央提出生态文明建设的思想，提倡人与自然和谐共生的绿色发展理念也在全社会得到普遍认可。2014年《环境保护法》做出的重大修订，将“推进生态文明建设”写入其中。湿地公园保护立法应以上位法为指导，在以“生态文明建设”为中心的基础之上，落实“全面保护、科学修复”的基本原则。

除去政策指引湿地立法，科学立法的理念也是湿地立法需要实际考虑的。立法过程中不仅需要协调各级以及同级法律规范的关系，同时需要考虑法律颁布后能否顺利实施的问题。湿地公园立法不仅要遵从上位法指引，同时对下位法要有所指导。同级法律之间，对于环境标准、相互适用准则等容易产生分歧之处做出明确规定。湿地公园是自然因素和社会因素的集合，立法时不仅需要考虑到管理者权利和义务，也要关注公众的权利和义务，只有明确的权利义务关系才能保证法律的实施。

（三）建立完整的法律制度体系

法律基本制度建设是我国湿地公园立法保护的基础，我国在制定有关湿地公园法律规范时，应当归纳总结，将现有的制度完善，缺失的制度补充，建立完整的湿地公园法律制度体系。

对于现有但是规定不明确的制度，从以下这几个方面完善。首先，要将公众监督纳入湿地公园保护的全过程，完善公众参与制度。公众参与制度有助于增强公民的参与感和责任感，实现管理部门科学民主决策，达到多元共治的目的。湿地公园在规划设立时，对于公园的规模、地点、开放方式等问题都应当听取公众的想法、咨询公众建议。在湿地公园建设时，及时公布建设进程。在湿地公园建成之后，管理部门采取公众可接受的方式公开公园信息，公众对管理机构履行职责的情况进行监督。其次，完善生态保护红线制度，生态保护红线是生态环境安全的底线，只有确保环境安全底线，才能保证经济社会生态效益相统一。因为湿地公园的建设是在保护湿地这一根本目的的基础上，再对湿地资源进行一定的开发利用，所以在利用时，一定要遵守生态保护红线，进行严格管控。湿地公园立法时应当明确规定生态保护红线制度，并在法律条文中做出明确、具体的规定。最后，要完善规划制度。完善规划制度最好的方式就是坚持环境影响评价。立法中专章规定环境影响评价制度，把建设湿地公园纳入建设规划之中，由专门的评估机构对建设湿地公园可能造成的生态影响进行评估，严格按照规划实施建设。

对于尚且缺失的制度需要进行补充。在湿地公园建设过程中，肯定会有一部分的主体利益受到损失，比如周围居民、企业等，生态补偿制度可以更好地处理湿地公园建设和他们之间的关系，激励为建设湿地公园做出贡献的主体，实现人与自然的和谐相处。在最新修订的环境保护法中第六条、第二十二条、第二十三条都对生态補偿制度做出了明确规定，但在现有的湿地公园立法中对于生态补偿制度暂时没有规定，未来立法应当写入相关规定。我国湿地公园的环境标准也有所缺失，确定环境标准可以准确对湿地公园环境进行监测和评估，有利于湿地公园保护，因此在湿地公园立法的过程中要明确各类环境标准，同时配套监测和评估体系，对湿地公园开展动态监测。

（四）完善湿地公园法律责任

完善湿地公园法律责任是湿地公园法律组成不可缺少的一部分，构建完善的法律责任，一方面可以保证各项制度的落实，另一方面法律责任是法律体系构建的重要组成部分，是处罚违法行为，做到有法可依、有法必依的关键。

我国湿地公园立法可以参照比对《刑法》《治安管理处罚法》和《行政法》，在确定禁止行为后，用专章明确违法行为的法律责任。对于破坏湿地公园生态环境的行为需要明确法律责任，丰富法律责任的类型，加强惩戒力度，提高法律的震慑力。同时，对于湿地公园立法过程中实践经验不足，可以适当引用其他法律中的条款以明确法律责任。参考《福建省省级湿地管理办法》，该管理办法的法律责任专章做出规定：部分行为依照《福建省湿地保护条例》的有关规定予以处罚。如此，不仅可以精简法律条文内容，并且在法律适用时更加明确。

四、结语

湿地公园建设是我国生态文明建设的重要一环，具有推进生态环境保护和提高人们生活质量的重要现实意义。目前，国家层级的湿地公园管理办法在2017年进行最新修订，各地方湿地公园保护立法不断涌现，还有一些法律也在起草过程之中，但是，从文中分析可以看出我国湿地公园立法还存在很多缺陷。从2005年我国第一部以湿地公园保护为主要内容的《国家城市湿地公园管理办法（试行）》颁布以来，我国湿地公园保护立法经过了十多年发展，已经度过初期探索阶段，现在需要进入完善阶段，构建从国家到地方、从宏观到微观的湿地公园保护法律体系，推动生态文明建设。

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（责任编辑：张 珺）