新时代“枫桥经验”推进农村基层治理研究

韩琳

摘 要：“枫桥经验”是农村基层矛盾化解的成功范式，为适应新时代社会变化发展的新需要，应更好地发挥作用。在对大连市辖农村的调研中，我们发现基层治理作为满足人民日益增长的美好生活需要的重要工作，仍在“治理体系、治理机制、治理方式”等方面存在突出问题，须在新时代“枫桥经验”引领下，坚持系统治理、依法治理、强化源头治理，综合施策，不断提升农村基层社会治理水平，实现治理现代化。

关键词：枫桥经验;农村;基层社会治理

中图分类号：D616   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）02-0025-03

新时代社会主要矛盾已经发生转变，社会纠纷形式也呈现新的变化，基层化解矛盾的成功范式——“枫桥经验”也必须适应新时代社会变化发展的新需要，延伸拓展内涵，功能转型升级，更好地发挥作用。在新冠疫情防控常态化条件下，以农村基层社会治理为突破口，以新时代“枫桥经验”为引领，按照“自治、法治、德治”相融合的治理理念指导，解决“治理体系、治理机制、治理方式”中存在的突出问题，构建党的十九届四中全会提出的“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理共同体，提升治理能力，实现基层社会治理现代化。

一、“枫桥经验”的核心要义与新时代的要求

（一）“枫桥经验”的起源与核心要义

20世纪60年代初期，新中国面临着严峻复杂的国际国内形势，整个国民经济和社会发展缓慢滞后。在这个特定历史时期，浙江省诸暨县枫桥镇的广大干部群众按中央精神指导，坚持通过沟通交流、思想教育等工作方法，创造性地总结提出了“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的成功经验，并于1963年11月受到毛泽东同志的表扬与批示。到了20世紀90年代，当地干部群众进一步创造并建立化解矛盾的“四前”工作法和“四先四早”工作机制，形成“党政动手，各负其责，依靠群众，化解矛盾，维护稳定，促进发展，做到‘小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的“枫桥经验”，核心在于坚持党政组织，依靠群众，运用法治思维，创新工作方法，将矛盾化解在基层。

（二）新时代“枫桥经验”的内在要求

党的十九大明确了要“打造共建共治共享的社会治理格局”的要求，党的十九届四中全会进一步强调，“坚持和发展新时代‘枫桥经验，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道……努力将矛盾化解在基层”。

随着经济社会结构调整加剧，我国进入社会矛盾增多、维稳形势复杂的社会转型期，对农村基层社会治理提出了新的更高要求，不再是“枫桥经验”创立初期的简单矛盾，也从传统的家庭琐事、土地纠纷、邻里纠纷等演变成为劳资冲突、环境污染、征地拆迁、名誉侵权、网络集资诈骗等新类型矛盾，群众对利益的关注度越来越高，解决社会矛盾的难度也越来越大。但与此形成鲜明对比的是多元纠纷解决机制的优势没有充分发挥，人民调解、行政调解和社会调解仍处于各自为战状态，未能有效实现资源整合和优化配置。

习近平总书记多次就坚持和发展新时代“枫桥经验”做出重要指示，要求各级党委和政府要充分认识新时代“枫桥经验”的重大意义。中央政法委员会书记郭声琨用“五个坚持”对新时代“枫桥经验”的内涵进行权威论述，即“坚持党建统领，坚持人民主体，坚持‘三治融合，坚持‘四防并举，坚持共建共享”，从新时代“枫桥经验”的政治灵魂、本质特征、价值导向、主要路径以及重要手段等方面提出了新的要求。

二、大连农村基层社会治理面临的问题与挑战

农村基层社会治理具有重要的实践意义，是体现社会公平与公正，满足人民日益增长的美好生活需要的重要工作。为了较全面了解大连市农村基层社会治理概况，课题组在大连市辖7个涉农区市县的80个村开展了问卷调查，结合个案访谈，通过对村党支部村两委的基本情况、村级社会治理中的公共服务基础设施情况、社会组织参与社会治理情况等进行统计分析，在新冠疫情防控常态化要求指导下，从学习和落实“枫桥经验”的角度切入，积极研究推进农村基层社会治理的对策建议。

（一）治理体系存在的问题

1.基层党组织弱化

基层党组织是乡村各项事业的领导核心，是实现乡村治理现代化的关键，是“枫桥经验”的重要主体。在调查中，大部分受访者认为，虽然与几年前比较，村党支部核心作用显著提高，但仍存在一定不足之处。如在这次新冠疫情中，暴露出了村基层党组织面临很多问题。疫情来势汹汹，抗击疫情任务重时间紧人手少，既要入户摸排，又要挨家宣传，村支书与村干部年龄结构普遍偏大，思维、技能和体力在这次复杂繁重危险的疫情防控阻击战中都面临挑战，年轻干部资源极其匮乏的问题就凸显出来。

2.各部门之间联动不充分

有效化解农村各类民间矛盾纠纷主要是以乡镇（街道）综治平台为依托，由乡镇（街道）综治中心为主导，联合法院、公安、司法、检察、仲裁等部门共同发力，通过多种途径和方式将矛盾纠纷化解于“第一线”。但调查得知，实际参与纠纷调解与处理的部门与组织主要为村支部和村委会，上述其他部门联动作用表现不明显，更多的是起业务指导作用以及经费支持作用，并没有与基层有效匹配，没有深入参与到基层社会治理之中。

3.群众自治组织发展不足

“枫桥经验”的精髓是群众的事情群众自己决定，民事民议，民事民办，民事民管。经调查发现，村委会作为村民自治组织，所承担的行政任务却压力过大，没有充足的精力运用于“枫桥经验”本地化的探索和操作中。

4.社会组织协同作用不明显

在这次新冠疫情防控战中，社会组织作为重要的志愿力量，其作用格外凸显。而社会组织作为公共服务供给的多元主体之一参与矛盾化解更是“枫桥经验”新发展的重要趋势。在调查中，大部分受访者认为社会组织在提供服务及作用发挥方面不尽如人意，其中76%的受访者认为发挥一般，提供服务比较方便;10%认为作用不大，服务较少;8%认为可有可无，流于形式。经调查，对村民起作用最大的社会组织类型，居于首位的是红白理事会，其次是矛盾纠纷调解组织、文化娱乐性质组织，法律服务组织占比仅为8%。

（二）治理机制存在的问题

1.没有搭建起有效的协商民主平台

近年来，随着《村民委员会组织法》实施贯彻的逐步推进，农民当家做主的民主权利意识不断提升，凡涉及项目发展、资产发包、财务支出等重大事项，都需要通过村民代表大会等民主方式议定。但经调查发现，即使建立了农村协商民主平台，农民参与度依旧不高。主要问题是乡镇政府在协商民主中的指导作用不突出，村两委在协商民主中配合度不高，使协商过程流于形式，不利于营造具有现代民主气息的农村协商环境，不利于解决矛盾纠纷最终达成理解和共识，从而影响基层社会复杂矛盾和纠纷的化解效果。

2.法治建设进程迟缓，“规约”体系尚未建成

由于农村依然受传统熟人社会影响，村民之间存在一定程度的相互依赖关系，虽然法治建设强制快速推进，但法律施行却在农村常会遇到“水土不服”，难以形成对村民行为的内心约束。相比之下，传统文化和口口相传的村规民约延续了农村社会治理形成的社会公共道德约束机制，在农村更具约束力。调查发现，在大连市辖农村的村规民约在各村制定水平参差不齐，有的偏重于口号化，缺乏细化实化具体化，无法形成务实管用的村规民约，甚至有用语不规范、制定过程不规范等问题存在。

（三）治理方式存在的问题

1.科技支撑作用发挥不显著

数据显示，当前辽宁省农村有97.4%的群众了解当前党的方针政策，其中66.8%的群众表示是通过本村党员和干部的宣讲了解掌握党的方针政策。我们在大连市辖农村调研结果显示与之相互印证。在这次疫情中，我们看到农村依然将张贴标语、条幅以及采用大喇叭反复播放通知等传统形式作为主要宣传形式，辅以电话、微信群通知等方式，其他智能化方式使用极少。

2.矛盾纠纷多元化解合力尚未形成

经调查，我们发现存在最突出问题是矛盾数量增多。随着自然资源价值的不断体现，一些村民对历史上集体资源对外发包事项产生疑义，与村委会之间产生矛盾。还有一些历年来由于政策不清、法制意识不强、程序不规范等原因形成的遗留问题，导致大量旧事重提。邻里纠纷、财产纠纷、合同纠纷，以及历史遗留问题交织在一起。矛盾纠纷调处的主要任务仍然压在村支部、村委会，其他主体合力尚未形成。

3.社会治安防控仍需加强

在调研中显示，大连仍有部分社区（村）尚未建立或建成网格化，水平参差不齐，如有的村充分发挥“雪亮工程”作用，已经具备视频监控、指挥调度、信息研判、综治信息平台、视频会议、网格化APP视频传输和网格员轨迹显示等功能。相比之下，有些社区（村）没有听说过、没有实施、正在建设网格化的选项仍占较大比例。

三、以新时代“枫桥经验”为引领，推进大连农村基层社会治理现代化的对策

当前，我国处于改革攻坚期深水区，社会治理领域面臨一系列新情况和新问题。突如其来的新冠疫情防控战提示我们迫切需要继续深化社会改革。目前，大连市辖农村地区也正处在由传统管理向现代社会治理转变的重要阶段，特别是要按照党的十九届四中全会提出的建设“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理共同体建设的重要目标要求，努力将新时代“枫桥式”的农村基层社会治理向前推进。

（一）在治理体系方面，坚持系统治理，就是要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方参与社会治理，形成治理合力

一是坚持党委领导，以基层党建推动基层治理体系和治理能力现代化进程。“村看村，户看户，农村发展看支部。”党员干部是农村发展的模范和领头羊，“枫桥经验”每一个发展阶段和关键节点都是在党的领导下开展的，关心村民冷暖、关心村庄的发展，利用建立在地缘基础上的信任关系，成为“枫桥经验”发挥调解作用的重要基础。二是坚持政府负责，政府要发挥社会治理的主导作用，其他职能部门发挥联动作用，推动形成加强和创新基层社会治理合力。进一步优化农村县、乡、村三级职能定位，理顺层级关系。特别是要合理划分乡、村两级的工作事项和范围，探索建立村级事项合理分担机制，减轻村级组织负担。三是坚持社会协同，激发社会组织参与协同，以“三社联动”激活基层社会治理主体。社会要发挥社会治理的协同作用。这里说的“社会”，是指除政府以外，社团组织、社会组织、基层群众自治组织等各类主体，都要积极参与社会治理，努力实现社会事务的多方共同参与治理。加强妇联、团支部、残协等社团组织在农村的组织建设，支持具有服务性、公益性的农村经济组织、群众性自治组织继续发展，探索以政府购买服务等方式，引导社会组织和市场主体广泛参与农村基层社会治理。四是坚持公众参与。社会治理强调人人参与，共建共享。每个公民都要自觉遵守法律，依法行使权利、表达诉求、解决纠纷，依法理性有序地参与社会治理和公共服务，自觉维护和谐稳定的社会秩序。政府、社会、公众在党的领导下，依据宪法和法律参与社会治理，从而实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

（二）在治理机制方面，既要严格依法治理，又要加强综合治理

一是坚持民主协商，搭建协商民主平台，完善基层治理模式。扎实推进基层民主自决。“枫桥经验”以协商民主治理方式，发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，把基层民主作为法治建设的重要内容。学习宁海推行的管理小微权力“农村36条”制度，提高村务公开力度，以“契约化共建”为重点的服务机制、以“三上三下”为核心的议事机制、以“四不承诺”为主体的监督机制，约束村干部行为。二是坚持法治保障，加快法治建设进程，完善法规体系。遵循“枫桥经验”的做法和经验，学习运用法治思维和法治方式，去解决涉及群众切身利益的矛盾，促使群众以合理合法的方式解决矛盾纠纷，维护社会稳定。三是坚持“三治融合”，探索“规约”体系，形成自治、法治、德治相结合的基层治理体系。自治、法治、德治是新时代“枫桥经验”的主要路径，并被写入党的十九大报告。坚持“三治融合”，要统筹兼顾自治、法治、德治，培育自治平台，增加法治供给，强化德治约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题，尤其是土地承包、拆迁补偿等群众重点关注领域，要真正实现用法律的武器保障群众利益，实现综合治理。

（三）在治理方式方面，坚持问题导向，强化源头治理

一是坚持科技支撑，以智慧化促进精细化，发挥科技支撑作用。习近平总书记强调：“要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。”信息时代的“枫桥经验”借助互联网之翼，实现了信息互联互通共享，從矛盾源头及时发现问题，打造共建共治共享的社会治理格局。今后还应继续利用好大数据技术对重大矛盾纠纷、重大问题隐患、重大涉稳事项，进行提前预报预警，在第一时间精细分析、精确研判、精准处理，实现主动预测、预警、预防。二是深入完善矛盾纠纷多元化解机制。矛盾纠纷多元化解机制，坚持了发展新时代“枫桥经验”源头治理的要求。习近平总书记关于把系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来的思想，为新形势下不断改进社会治理方式明确了思路、指明了方向，是建立完善矛盾纠纷多元化解机制的重要指导思想。矛盾纠纷多元化解机制应以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次的利益诉求，从源头上解决影响社会和谐稳定的各种深层次问题，使预防化解矛盾、平安建设、综治建设等工作走上规范化、制度化、法治化轨道。同时，加强德治建设，助推社会文明，从道德层面上建立健全源头预防矛盾机制。深化完善“大调解”体系，健全专业调解、行业调解，实现矛盾化解全覆盖。三是继续强化农村社会治安防控。社会治安综合治理是大连市域社会治理的一大优势，应继续以提升人民群众安全感和满意度为目标，以当前农村突出治安问题为导向，特别是在应对突发事件、重大风险的应急管理方面，如针对这次新冠疫情防控，网格化管理在加大宣传力度、实施全面摸排和劝阻人群聚集等方面发挥了极其突出的重要作用，通过网格进行协作联动、实现联防联控，形成合力，助推排查工作高效开展。疫情之后，也应继续以提升人民群众安全感和满意度为目标，以网格化建设为切入点，完善农村基层社会治理“最后一公里”，提升大连全域社会治理的动态化、信息化水平和能力。

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（责任编辑：姚 丽）