农村社区教育治理困境与突破

张胜军　孙建波

[摘要]在乡村振兴背景下，农村社区教育治理问题日渐受到关注。随着农村社区教育治理改革的逐步推进，农村社区教育治理陷入了治理力量碎片化、治理过程公共性不足、治理绩效不佳等困境。其主要原因可归之于治理观念的偏差、治理制度建设的滞后、政府单中心治理模式的惯性作用。农村社区教育治理理念的更新、治理制度环境的优化、治理共同体的建设以及精准化治理的推行，应是突破农村社区教育治理困境的可行路径。

[关键词]乡村振兴;农村社区教育;治理困境;治理路径

[作者简介]张胜军（1965- ），男，湖北黄梅人，江苏理工学院教育学院，教授，博士;孙建波（1980- ），女，江苏淮安人，江苏理工学院职业教育学部、江苏省职业技术教育科学研究中心，副研究员，硕士生导师。（江苏  常州  213001）

[中图分类号]G725 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2021）05-0085-06

自实施乡村振兴战略以来，农村社区教育在发展现代农业、培育乡村新产业新业态、保护农村生态环境、建设文明乡风、维护社会稳定、传承乡土文化、改善民生等方面发挥了积极作用。近年来，为了更好地发挥农村社区教育在乡村振兴中的建设性作用，我国不少地区开展了农村社区教育治理的改革实践且成效初显。不过，我们在看到改革成就的同时，更应该清醒地认识到农村社区教育治理陷入的种种困境。如何突破治理困境，让农村社区教育更好地服务乡村振兴，无疑值得深入探究。

一、农村社区教育治理之困

（一）治理力量碎片化

不同于依赖强制力的统治和传统的行政管理，“治理”意味着汇聚各方力量共同管理公共事务。治理力量碎片化是对治理力量原子化分布、缺乏整合现象的总体性描述。目前，我国农村社区教育治理力量碎片化主要表现为：一是治理主体结构碎片化。我国农村社区教育的治理主体主要包括地方政府（市、县、乡政府等）、村民委员会、居民委员会、农村企业、农村社区教育机构（社区学院、社区教育中心、成人学校等）、农村中小学校、职业学校、民间社团（民间组织）、志愿者、农村居民个体等。虽然农村社区教育治理主体不少、力量不小，但结构松散，治理力量分散在各主体之间。二是治理资源碎片化。治理资源是治理可利用的一切有利条件。不同的农村社区教育治理主体虽拥有不同的治理資源，但这些资源为各主体实际控制，条块分割，很难被充分挖掘和整合利用。三是治理行为碎片化。农村社区教育虽然存在多元治理主体，但由于缺乏系统、科学的治理设计，且各治理主体之间还存在权责不清等问题，多数治理主体仅限于被动地履行职责，对被其视为职责之外的事务则抱着“各人自扫门前雪”“事不关己高高挂起”的态度。

（二）治理过程公共性不足

公共性既是社会治理的基础，也是社会治理的目标。社会治理过程本质上是公共性的生产、增强和扩散过程。公共性的内涵很丰富，且具有时代变化特征。一般来说，公共性可以从观念和行动两个层面加以诠释。观念层面的公共性是特定空间范围内的人们对维护公共利益的理性共识和价值取向，行动层面的公共性是人们在公共空间就公共议题开展讨论和行动。结合对公共性的一般理解和我国农村社区教育的治理实践，我国农村社区教育治理过程的公共性不足有如下典型表现：一是功利化的治理价值取向。在很多农村地区，包括基层政府、社区教育机构在内的多数治理主体，通常只会努力争取那些能给自身或当地经济发展带来实利的社区教育项目，按成本—收益的计算逻辑去经营社区教育，只注重技能培训。的确，农村社区教育要尊重农村居民，特别是农村青壮年劳动力“重实用”的学习特点，但无论如何，技能培训并不是农村社区教育唯一值得做的事。二是治理资源的非均衡配置。教育治理的公共性蕴含教育治理资源配置的平等和均衡。我国农村社区教育治理资源的非均衡配置问题非常突出。其一，从城乡对比看，受城乡二元社会结构的影响，我国社区教育形成了城乡分治的格局。城市经济较发达，社区教育发展早，投入相对较多;农村经济社会发展水平普遍落后于城市，且社区教育起步晚、发展慢，投入自然相对较少。所以，城乡社区教育治理资源配置明显不对称。其二，从农村教育系统内部横向比较看，农村地方政府普遍重视举办正规的学校教育，尤其是义务教育。特别是取消农业税后，农村地方政府的财力严重不足，能够投入非正规的农村社区教育的经费有限。其三，从不同农村地区之间相互比较看，地方政府、农村企业、民间社团、志愿者组织等，更愿意支持条件好的农村地区。治理资源的非均衡配置以及由此产生的“马太效应”，严重迟滞了农村社区教育公共性的扩散。三是治理过程缺乏相关治理主体的参与。在我国农村社区教育治理实践中，治理制度的供给、治理方案的设计、治理内容的安排、治理工具的选择等主要在政府，其他治理主体，如村委会、居委会、农村企业、民间组织、农村居民个体等，参与农村社区教育治理决策的机会比较少，难以实现对治理过程的民主监督。一方面，政府扮演了单一治理主体角色，其他治理主体在治理过程中实质性地全员缺位、全程缺位;另一方面，政府之外的其他治理主体，也缺乏主动参与农村社区教育治理的意愿和能力。

（三）治理绩效不佳

治理成效的好坏可以从服务供给水平的高低上得到直观体现。总体上看，我国农村社区教育的治理成效不容乐观。一是农村居民对农村社区教育的满意度普遍较低。有调查表明，这种情况即使在经济较发达、社区教育发展较早的农村地区也不少见。二是农村社区教育存在巨大的供给缺口。近年来，尽管我国农村社区教育规模在不断扩大，但总体规模小，社区教育体系的“神经末梢”并没有延伸到广大农村地区，还不能惠及多数农村人口。三是农村社区教育有效供给严重不足。我国多数农村地区的社区教育办学条件简陋，缺乏师资、教学场地、图书、实训设备等，只能“以供定需”提供一些低水平、低层次、低成本、无特色的社区教育服务。这样的服务供给大多是一种低效甚至无效的“过剩供给”。与此同时，乡村振兴所需要的教育培训，如农产品网络营销、生态环境保护、物联网技术应用、新型职业农民培育、文明乡风传承、民间工艺等，虽然广受欢迎，却又存在严重的供给不足。

二、农村社区教育治理困境之因

（一）治理观念偏差

无论是在理论上还是在实践中，我们对农村社区教育还存在诸多治理观念的偏差。一是实用至上。长期以来，我国农村社区教育發展受实用主义成人教育理论的影响较为深远，社区教育被窄化、矮化为一种实用的技能培训，各方治理主体大多是基于实用主义的行动逻辑，对农村社区教育进行“选择性治理”。二是政府全能。改革开放以后，随着农村社会的转型发展，农村地方政府逐渐取代了原来的村社集体，成为农村教育最主要的生产者、供给者，“教育是政府的事”已固化。三是利益本位。随着农村人口流动性增强、外源性力量的强势介入等，异质型的农村社会日渐利益分化。在集体观念淡薄、利益共识难以达成的情形下，一些治理主体仅基于自身的利益考量，以机会主义的行动策略“灵活”地参与农村社区教育治理，只想利益均沾却不愿共担风险。四是城乡分治。近年来，虽然我国加速推进城乡一体化进程，但城乡分治的格局并没有发生根本性改变。受制于城乡分治的惯性思维，“农村社区教育农民办”在一些人眼中是理所当然的事。五是轻质重量。我国农村社区教育迄今依然存在巨大的供给缺口。由此，扩大规模也就成为多数农村社区教育治理的“优先选项”。在不少农村社区教育工作者看来，“有没有”远比“好不好”更重要，应“以规模求生存”“先发展后治理”。观念是行动的指南，治理观念偏差是农村社区教育治理常常陷于困境的深层次原因。

（二）治理制度建设滞后

制度是治理的基础，治理过程是制度化的实践过程。我国农村社区教育治理中的种种问题，大多可以从治理制度建设上找到成因。一是制度体系不完善。我国迄今也没有颁布专门的《社区教育法》，社区教育的目标、性质、办学主体资格、办学基本条件、主要功能等都还缺乏明确具体的法律规定。虽然近年来国家和各级地方政府出台了不少社区教育政策，基本形成了较为完善的社区教育政策体系，但没有形成与之相配套的、以具体制度安排为支撑的制度体系，以致原则性、抽象性的政策规定难以在实践中得到有效执行。此外，政府各部门之间往往分工有余、协作不足，农村社区教育具体制度安排之间存在矛盾与冲突。二是制度执行力不强。制度执行力一般指正式制度能够被落实的程度。制度的实践品格只有在制度执行中方能显现，执行是其生命力。在农村地区，由于社区教育不被重视，社区教育制度执行不力的问题尤为突出，背离了制度设计的初衷。

（三）政府单中心治理惯性

20世纪90年代以来，我国农村社区教育经历了由无到有、规模逐步扩大的发展历程。不可否认，在这一发展历程中，农村集体经济组织、中小学校、乡镇企业、民间社团等，也在一定程度上参与了农村社区教育活动，支持了农村社区教育的发展。不过，这种参与大多具有偶发性、片段性，是一种力量分散、支持力不足、形式大于实质的表层参与，由此农村社区教育治理逐步陷入了“政府单中心治理”的路径依赖，至今仍表现出强大的运作惯性，主要体现为：从管理上看，我国农村社区教育的管理组织是各层级的社区教育委员会，其成员主要由相应层级政府各职能部门的主管领导和工作人员构成，决策权由政府实际掌控，具有明显的行政管理属性。从办学主体看，地方政府是农村社区教育最重要的办学主体。社区学院、社区教育中心、成人学校等都是由政府举办或依靠政府举办，是政府教育职能的自然延伸。从经费投入看，尽管我国农村社区教育的经费投入非常少，但其最主要的来源渠道还是地方政府的公共财政投入。企业、社会组织、个人等愿意资助正规的学校教育、科学研究、慈善事业等，却很少为农村社区教育投入人力、物力、财力。政府过去是、现在依旧是农村社区教育经费投入的最大主体，甚至是唯一主体。这种政府单中心治理相对封闭，必然导致我国当前农村社区教育治理出现诸多问题。

三、农村社区教育治理的破困之策

（一） 以治理新理念引领农村社区教育治理改革

思想决定行动。要破解农村社区教育治理之困，首先必须解放思想，以治理新理念引领农村社区教育治理的改革实践。一是以人为本。农村社区教育治理必须坚持以人为本，以价值理性统摄工具理性。农村社区教育应为农村居民营造良好的学习环境，以现代公民教育为重点，培养农村人口的学习意愿和自主发展能力。“授人以鱼不如授人以渔”，农村人口只有具备了自我发展能力，才能真正成为乡村振兴的主力军。二是统筹治理。统筹治理需要撤除城乡区隔的制度藩篱，把城乡社区教育纳入区域经济社会发展规划，坚持公平的政策伦理，统筹制定城乡社区教育发展规划，均衡配置城乡社区教育资源，动态调整城乡社区教育的空间布局结构，加速推进城乡社区教育一体化进程。三是协同治理。协同治理是在法治、德治的基础上，多元主体发挥各自专长和优势，通过民主协商、合作行动，实现对农村社区教育的多元共治。四是整体治理。即坚持工具理性与价值理性、个体利益与集体利益、短期利益与长远利益相统一，克服短视化的政绩观、绩效观，着眼大局、放眼长远，实现农村社区教育治理对个体和社会和谐发展的整体价值。五是精准治理。也就是要克服传统农村社区教育粗放式管理的弊端，以“精准化”理念推进农村社区教育的治理模式创新。

（二）以制度改革优化农村社区教育治理环境

农村社区教育治理改革是一项系统改革，涉及目标、主体、项目、资源、课程、师资、设备、制度等。而在众多要素中，制度的重要性位居首位。一是创新农村社区教育治理制度。其一，建立农村社区教育归口管理制度，明确界定各主体的管理权限、职责及相互关系，消除管理的模糊地带、真空地带，彻底改变农村社区教育“人人可以管、事事无人管”的乱象。农村社区教育的归口管理宜因地制宜、分类施策，顶层设计与地方创新相结合，鼓励、支持条件比较成熟的地区先试先行。其二，建立以政府投入为主、其他利益相关者（企业、民间社团、村民委员会、居民委员会、居民个体等）共同分担的农村社区教育经费保障制度，明确划分国家和地方各级政府之间、各利益相关者之间的经费分担比例、分担方式与分担责任。中央财政应加大对贫困地区、经济欠发达地区、偏远地区以及少数民族地区的社区教育专项财政转移支付力度，为广大农村人口提供均等化的社区教育服务供给，增强农村社区教育的普惠性、公益性。其三，建立农村社区教育工作者队伍建设制度，重点解决好农村社区教育工作者的培养、聘任、职称、培训、待遇、退出等问题，打造一支胜任社区教育工作、专兼结合的农村社区教育工作者队伍。其四，建立农村社区教育资源要素市场化配置制度，积极培育统一、开放的城乡社区教育市场，充分发挥市场在农村社区教育资源要素配置中的决定性作用。其五，逐步扩大政府购买农村社区教育服务的种类和范围，对农村社区教育服务供给实行“非禁即入”的负面清单制度，激发市场主体和社会组织参与农村社区教育治理的积极性，增强治理的内生动力和活力。其六，建立农村社区教育的学分银行制度，承认学习者的先前学习经历，科学制定农村社区教育的学分认定、积累、存贮、转换、承兑的具体标准和实施办法，在非正规教育与正规教育之间搭建灵活、便捷的链接通道。其七，建立农村社区教育成果转化制度，农村人口把参与社区教育培训所获得的知识、技能、方法、态度、价值观等转化为推进文明乡风建设、农业增产增收、农民就业创业的实践行动，增强人民群众的获得感，提高农村社区教育的吸引力。二是完善和优化农村社区教育治理的制度结构。制度不是单数是复数，是一个关联性、结构性的存在。一方面要加强对农村社区教育治理实践产生直接影响的“核心制度”建设，如归口管理制度、经费投入制度、资源共建共享制度、质量评价制度等;另一方面要加强与之配套发挥作用的“外围制度”建设，如户籍制度、就业制度、信贷制度等。同时，还要注意部门之间制度设计的协同性，以期发挥制度的整体功能。制度固然重要，在创新、完善制度的同时，还要不断强化制度的执行力，让好制度产生好效果，在制度执行中彰显制度的价值和生命力。

（三）以共同体思维合力推进农村社区教育有效治理

“政府单中心治理”遵循的是一种传统的行政思维、线性思维、单向思维逻辑。显而易见，它已无法应对“新四化”（新型工業化、信息化、城镇化、农业现代化）背景下，精准扶贫、乡村振兴、社区治理创新等对农村社区教育发展的新挑战，无法满足农村人口对公平、均衡、优质社区教育服务日益增长的新需求。为此，我们必须打破思维定式、转变思维方式，树立共同体思维，着力构建农村社区教育治理共同体，以共同体的结构性力量破解农村社区教育的治理难题。

以共同体思维合力推进农村社区教育有效治理，直观地表征了农村社区教育“治理共同体”与“有效治理”的内在逻辑联系。“治理”意味着多元主体以平等身份，通过民主协商、合作行动，共同管理公共事务，以期最大限度地增进公共利益;“共同体”意味着多元治理主体相互依存、休戚与共、和谐共生;“有效”则要求治理过程与结果要让各方治理主体、治理客体都满意。

治理共同体是目标、价值、利益、信任、责任和情感的统一体。构建农村社区教育治理共同体的重点工作应包括：一是通过政策宣传、舆论引导、政府主动作为等举措，培育各方治理主体的共同体意识，维护整体价值、共同利益，保障农村社区教育治理的公共性;二是建立对话机制、畅通沟通渠道、搭建交流平台，加深各方治理主体之间的相互理解和信任，织密织紧情感纽带，增强治理共同体的向心力、凝聚力;三是加强共同体制度建设，以制度明晰各方治理主体的权利和义务，约束治理行为、规范治理秩序;四是开展务实的合作行动，在实践中积累治理经验、提高治理能力。

（四）以精准治理提升农村社区教育治理能力

党的十八届三中全会对全面深化改革做出了总体部署，提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新目标。党的十八届五中全会又进一步提出要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的治理格局”。党的十九届四中全会更是在党的历史上首次把推进国家治理体系和治理能力现代化作为鲜明主题。所以，农村社区教育治理改革应紧扣时代脉搏，与时俱进，通过“精准治理”有效提升治理能力。

“农村社区教育精准治理”是指问题精准、对象精准、内容精准、项目精准、措施精准、评价精准、成效显著的一种农村社区教育治理新模式，是社会治理精细化、精准化政策语境下的农村社区教育治理模式的重大创新。农村社区教育的精准治理需要重点从以下几个方面发力：一是坚持问题导向和需求导向相结合，在精准识别农村社区教育发展“真问题”和农村人口教育培训“真需求”的基础上，精心制订精细化的农村社区教育治理方案。精细化的农村社区教育治理方案应包括精微的需求识别、精确的治理目标厘定、精密的治理流程再造、精益的产品生产、精细的服务供给和精准的服务质量评价等核心内容。二是农村社区教育应精准对接乡村振兴的发展项目，并实施“项目制治理”。为实施乡村振兴战略，中央和各级地方政府都配套实施了一系列乡村发展项目，如精准扶贫、村容整治、生态牧场建设、民族特色文化传承、智慧农业、乡村工匠培育等。农村社区教育发展应抓住乡村振兴这一重大的历史契机，通过与这些发展项目的精准对接、双向互嵌，深度融入乡村振兴。与乡村振兴发展项目实现精准对接的农村社区教育，应尊重项目的实施特点和运作逻辑，大力实施项目制治理，以实现多样化、个性化的农村社区教育服务供给，并充分利用市场竞争机制，有效提高治理资源的配置效率。三是以机制创新推进农村社区教育的精准治理。任何治理创新都必须构建与之相应的实现机制。农村社区教育精准治理的机制创新，应重点包括以人民为中心的价值判断机制、农村人口社区教育需求的精准识别机制、各方治理主体的利益表达和协商沟通机制、合作行动机制、以区域为范畴的治理资源整合机制、以服务质量为核心的多元评价机制及基于大数据应用的科技支撑机制等。

农村教育是我国的教育的“短板”，农村社区教育则是“短板”中的“短板”，尚缺乏成熟的治理经验可资借鉴。但可以预见的是，随着社会形势的发展变化，我国农村社区教育治理还会遭遇新难题。面临新的挑战，我们应始终坚信，改革创新是化挑战为机遇的唯一正确路径。

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