“待诏”现象的现代公共管理启示*

华 杰

(重庆工商大学 a.党委宣传部；b.法学与社会学学院，重庆 400067)

以前西南地区农村的乡亲们把理发师叫作“daizhao”(两个字都读为四声)，说他们是“带着皇帝诏命，奉旨理发”。后来经过多方考证思辨，发现他们说的“daizhao”述诸文字应该是“待诏”而不是“带诏”，而“待诏”在中国历史上是一个具有多重含义的历史文化现象，其沿革变迁中具有丰富的政治和文化信息，这可真是“礼失寻诸野”！

一、“待诏”称谓源流变迁简考

“待诏”长期是一种高级专业人才和官职称号。汉代以才技征召士人，使随时听候皇帝的诏令，谓之待诏，“待诏”一词最早出现在汉代，意为“等待诏命供奉内廷者”。如《文选·扬雄序》：“孝成帝时，客有荐雄文似相如者……召雄待诏承明之庭。”张铣注：“待诏，待天子命也。”均能佐证说明。 后来“待招”成为在某一领域有特殊专长人才的称号，如唐朝初年，朝廷置翰林院，凡文辞经学之士及医卜等有专长者，均待诏值日于翰林院，给以粮米，使待诏命，如有画待诏、医待诏等。故唐代王绩《晚年叙志示翟处士》诗云：“明经思待诏，学剑觅封侯。”这说明唐朝时“待诏”是一种专家顾问型的人才，是准公务人员性质的职业。

可是从清朝初年开始，“待诏”不再是一个领取俸禄的官吏职位，也不再是高级专业学术人才称号，而是成为“理发师”这一市井手艺匠人的职业称谓，而且这个职业群体不仅受到社会各个阶层的关注，而且从业人员数量突然大大增加。这个称谓主要用来称呼走乡串户的“流动理发师”，并一直沿用到20世纪80年代前后；甚至目前中国很多南方乡村都还使用“待诏”来称呼街头巷尾摆摊营业的理发师。

从清朝初年以降，“待诏”成为“理发师”的代称。《孝经》有言：“身体发肤，受之父母，不敢毁伤，孝之始也。”汉人成年之后就不剃发，男女都把头发绾成发髻盘在头顶，只有隐避现世的极端主义者才会以“接舆髡首兮，桑父裸行”这样的方式表示与社会现实不合作，达到“自绝于社会”的效果。服饰和发型一直以来是“华夷之辨”的一个重要指标，春秋时期的管仲由于其经邦济国，尊王攘夷，避免了中原文化核心圈的民众被“夷狄戎蛮”征服影响，不需要“披发左衽”而得到孔子“微管仲，吾其被发左衽矣”，给予管仲“如其仁”的高度褒扬。

战国时候著名的赵武灵王改革，其中一项重要的改革内容就是针对当时赵国官员百姓传统的“宽袍大袖”服饰，改为收腰窄袖的“胡服骑射”，这在当时也受到很多贵族反对，据《资治通鉴》记载“国人皆不欲”，公子成甚至很直白地质疑说，“臣闻中国者，圣贤之所教也，礼乐之所用也，远方之所观赴也，蛮夷之所则效也。今王舍此而袭远方之服，变古之道，逆人之心，臣愿王孰图之也”。后来全靠赵武灵王反复晓之以理动之以情，且坚持强力推进才落地实施。《三国志》《曹瞒传》也记载：(曹操)尝出军，行经麦中，令“士卒无败麦，犯者死”。结果曹操自己的马腾入麦中，主簿认为“罚不加于尊”。曹操决定：“制法而自犯之，何以帅下？然孤为军帅，不可自杀，请自刑。”因“援剑割发以置地”。也就是“割发代斩”，通过割去头发来象征自己受到“梟首”刑罚，可见当时成年男子将保证头发的完整性看得多么重要。

华夏文化核心区在历史上遭遇过多次北族南侵，金太宗天会七年(公元1129年)，完颜晟也曾下达过削发令，可该令执行的范围，也只是在金新占领区域内的官吏群体，并未强行要求广大普通民众必须执行。蒙古帝国建立后，元朝统治者对原南宋统治区域的汉人(即南人)也并没有强行要求全部统一剃发易服，通元一朝，各民族的各种发型服饰“自任其便”，五花八门。

基于这种社会伦理和文化历史传统，直到明末清初，在华夏文化核心圈的汉民族聚居区，“理发师”一直都是非正式而边缘化的小众职业。到了清朝，理发师群体数量陡然增加，长期用于称呼高级专业人才和官职的“待诏”用来称呼游街串巷的理发师群体， “待诏”的内涵发生巨大变化并被社会民众广泛接受使用和流传，其间蕴含着丰富的政治学、社会学和历史文化，并具有公共管理和公共治理研究价值。

二、清朝“待诏”内涵变迁的历史背景

清朝“剃发令”造成的文化伦理和意识形态分歧。清朝初年，为了在社会文化、社会心理和公共行为等多个层面打破甚至摧毁新征服区域和民族的原有模式和格局，辨识新征服区域百姓是否在政治和心理上愿意归顺，清朝统治者制定并出台了“剃发易服”政策，强令其统治下的全国各民族(主要针对汉族及其他南方少数民族)成年男子改剃满族“金钱鼠尾”式发型。满族人的 “金钱鼠尾”式发型即把一个人的大部分头发都剃掉，只在后脑勺部位留一小撮头发扎成小辫，这个发式适合在马背上骑射作战，不至于让前面的头发挡住视线。可适宜北方骑射生活方式的“金钱鼠尾”式发型与数千年来以农耕文明为主的生活方式的汉族和其他民族的成年男子传统发型差异巨大。“金钱鼠尾”式满族发式与传统华夏文化核心圈的汉族传统发式差异明显，于是“剃发令”的颁布引起各族人民尤其汉族人民的强烈反对与抗辩。

这种抵触与敌对情绪让满清政府的掌权者多尔衮进一步认识到对新占领区民众是否愿意归顺辨识的重要性，1645年6—7月多尔衮多次颁发措辞极其严厉的“剃发令”，尤其是6月22日下旨明确规定“官民尽皆剃头”。1645年7月8日，正式的“削发令”送达礼部并立即执行：“自今布告之后，京城内外限旬日，直隶各省地方自部文到日亦限旬日，尽令剃发。遵依者为我国之民，迟疑者同逆命之寇，必置重罪；若规避惜发，巧辞争辩，决不轻贷。”(1)《清实录》顺治朝第17卷.北京：中华书局,2008: 7-8该法令不再是一个普通号召与倡导，而是一个政治意味浓烈，涉及意识形态立场的有法律效力的文件，它明确规定全国官民，京城内外限十日，直隶及各省地方以布文到日亦限十日，全部剃发，迟疑者按逆贼论斩。剃发令要求地方官员务必严厉执行，不许疏请维持束发旧制，否则“杀无赦。”“剃发令”的强力推行引发了尖锐而直接的社会矛盾冲突。自日多尔衮的“剃发令”颁行之日起，是否剃发为“金钱鼠尾”式发型已不仅是一个头发问题，而且是一个用剃发与否“以别顺逆”的政治问题！用当时的官文来说就是“遵依者为我国之民，迟疑者同逆命之寇，必置重罪”。剃发令经过各级政府官吏的层层解读和宣传，最后就提炼成了简明易懂、杀气腾腾的“留头不留发，留发不留头”宣讲口号和执行标准。

清朝初年广大新征服地区的农民、工商业者，尤其是有气节的士大夫和中小地主、官僚豪绅出于气节或对传统的尊重坚守，很多人都反对剃发，有人甚至提出“宁为束发鬼，不作剃头人!”结果出现了“江阴十日”和“嘉定三屠”这样的惨剧。(2)魏斐德.地方主义与清征服江南时期的效忠思想：江阴的悲剧.美国：加利福尼亚大学出版社,1975:43-85当直接的抗拒和冲突受到残酷镇压时，传统文化与社会民众就用一种隐晦甚至变相的方式表达不满与抗争，于是出现了1768年前后，从江南的乡野民夫到各级巡抚都督，再到清朝最高统治者乾隆皇帝都被卷入，波及十来个省，有“政治意味”的“喊魂”和“妖术剪辫案”(3)孔飞力,陈兼,刘昶译.叫魂:1768年中国妖术大恐慌.上海：三联书店, 201(4):74。后世史家也都将清初社会统治思想的产物“剃发令”归为清朝六大弊政之一加以贬抑。

三、“待诏”现象在清朝公共管理中出现的原因及功能

清初“剃发令”是社会管理问题社会统治化的表现，其内在逻辑冲突决定了不具有可持续性。清朝初年“剃发令”是用社会统治的思维在推动实施一项涉及传统文化和国计民生大事的社会管理工程。社会统治的思维和运行模式是直线单向的，发布命令的是朝廷和政府，宣传政策的是政府和官吏，执行这个政策的是政府和官吏，监督和评估这个政策执行情况的还是政府和官吏。在执行“剃发令”这件事情上，“留头不留发，留发不留头”其实把整个社会变成了一个“政府官吏”和“广大民众”这种简单二元结构，而且这个二元结构是相互对立的。因为执行朝廷“剃发令”其实是用公共统治方式在推进一种公共管理任务，这种社会统治模式没有考虑到各级政府和官吏执行过程中必须面对的经济效益因素，在这种用社会统治模式解决社会管理问题的错位模式下，相当于是让基层政府和基层官吏“花自己的钱，办公家的事；花自己的钱，剃别人的头”，短期或者可行，长期则必不可持续。

当时清廷的基层政府和七、八、九品中下级基层官吏除了执行“剃发令”监督民众剃发，政权初建百业待举，上面千张嘴，一面两条腿，上面千根线，下面一根针，众多社会统治和社会管理乃至社会治理繁杂事务，都需要七、八、九品中下级官吏来推进落实落地。在精力和经费总量一定的情况下，基层官吏投入越多精力来监督执行民众的剃发与否，其个体付出的时间精力成本和经济物质成本(如车马费、餐饮费、衣靴费等)就越高。人本质上是“经济”和“理性”的，经济学家弗里德曼说“花自己的钱办人家的事，只讲节约，不讲效果”，在落实“剃发令”这件事情上基层官员其实就是“出力不讨好”，甚至付出工作精力越多，工作回报越少，其工作积极性当然大受打击。

基层官吏人数有限，精力有限，年年月月走乡串户监督和执行是否按要求剃发与否让基层官吏疲于奔命，加之天高皇帝远的边远山区成年的人员会每年每月增加变化，甄别是否到了剃发年龄并监督其剃发更是一项不可能完成的任务。另一方面当时民众配合剃发最多也是为了避免被处罚，为了避免被社会统治政策伤害而已，执行“剃发令”民众也没有获得任何精神上和物质上的好处，民众对强制剃头也无积极性甚至是躲避和抵触的。这种模式内在的矛盾和不合理性，必然造成基层政府和官吏的懈怠和消极，具有不可持续性。

清朝初年“剃发令”的推行，造成了当时基层官吏的投入精力与个人经济利益呈负相关性。据《清户部则例》记载，清廷的官吏等级制度沿用的是“九品十八级”基本制度，官吏工作报酬实行俸禄制，俸禄不单指钱财，俸指的是钱财，禄指的是粮食，清朝是每年春秋两季发俸禄，一年发两次俸禄。按照清初官员的法定俸禄发放，一个位居从一品、掌管江苏、江西、安徽三个省军政大权的两江总督，虽然贵为封疆大吏，一年也只能拿180两白银，外加180斛米；一个七品知县一年也就能拿45两白银，外加45斛米的法定俸禄；到了更基层的官吏如正九品的俸银只有白银33两1钱1分4厘，禄米16石5斗5升7合；从九品、未入流的俸银为31两5钱2分，禄米15石7斗5升。(4)艾永明.清朝文官制度.北京：商务印书馆，2003(12):133-134剃发令的实际执行阶层主要为处于基层的七、八、九品中下级文职官吏，雍正皇帝以前，清朝各级官员没有“养廉银”，他们的法定俸禄都较低，中下级官吏年俸就在40两白银左右，按照当时的米价来折算，40两白银约合2018年21 000～22 000元人民币购买力，这笔钱用于官员整个家庭的非主食开支外，还包括官员私聘师爷和家庭童仆薪资的费用，如果不违法贪腐，基层官员的恩格尔系数较高，可支配收入可以说相当拮据。

清朝“待诏”现象的出现是清政府在“剃发令”执行上从社会公共统治思维方式向社会公共管理思维方式转变的结果。在或明或暗尖锐而激烈的对抗中，清朝统治者中的一些有识之士逐步认识到，刀马铁血可以夺天下，可是刀马铁血不能治天下。 “剃发令”要在全国范围内全面而长期地执行，单靠各级政府官吏用行政力量直线单向监督推行是不可持续的。整个政府不可能长期无限制地投入成本去干强制剃头这种无关国计民生实质的事，解决社会问题一味地暴力颟顸肯定不是治国安邦的长久之计。穷则变，变则通，通则久。在“朝廷—地方官吏—剃发对象”各方的博弈和磨合中，一种新的解决问题的思路和模式就出来了，这就是官方行为“半官方化”，引入第三方力量，出台并执行了“待诏”制度。

“待诏”制度的具体办法是清朝各级地方政府将剃头匠这个群体组织来，命为“待诏”，这是个由民间理发匠人形成的职业民众团体。他们不享受俸禄，也没有具体官阶品级，但是被赋予一个特殊的权利：对于年龄上达到应剃发(还没有剃成金钱鼠发型者)和理发(已剃成金钱鼠发型了，过一段时间头发长出，快达到一寸时，又该再次修整成型者)而没有剃发和理发的男人，逮住一个剃一个，并按人头收费，剃发所得费用大部分归理发匠人。“花人家的钱办自己的事，只讲效果，不讲节约”，理发匠人这个群体的积极性被充分地激发了起来，他们在理发担子上挂一个“剃发令”诏书样旗，按大致的空间区域分工，自己带上剃头工具，走街串巷，翻山越岭，按期反复巡查，确保“剃发令”得以很好贯彻落实。 “待诏”这一特殊的职业群体发挥了缓解社会统治和社会治理职能落差环节矛盾的功能。

清初“待诏”这种社会公共管理模式顾及到了政府基层官吏与“理发师”和广大民众多边关系中的权利和义务平衡。基层官吏由政策的直接执行者转变为倡导者、组织者、委托者和监督者，“待诏”群体成为政策的受委托者、宣传者、执行者和服务者，“待诏”群体的工作职责(全面而长期监督所有应该剃发理发人群按“剃发令”剃发理发)和工作收益(按人头剃发理发获取报酬)高度正相关，劳动付出与劳动报酬高度正相关；“待诏”这种模式也让广大民众在接受“剃发令”时不用直接面对代表外来征服者的基层政府官吏，心理和行为上的对抗得以缓和降低，也事实上减少了不论是有意还是无心未执行“剃发令”给民众自身带来的风险和损失。

“待诏”制度在整个清朝统治期间具有积极有效的社会公共管理价值。政府通过设立并启用“待诏”群体打破了清初以来在“剃发令”执行中尖锐对立的简单“官”“民”二元对立结构，让政府官吏与民众双方直接的统治与被统治矛盾冲突变为了“待诏”与民众间较为柔和的“管理与被管理”甚至“服务与被服务”的关系。剃发令强行推行了几十年，1683年前后，清政府和各级官吏对“应剃全剃”和“定期理发”剃发令的严格执行已经心有余而力不足，“剃发令”事实上逐渐靠“上行下效”(所有的汉族区域知识分子精英要到政府任职必须剃发)和“移风易俗”来执行，主要表现就是上层精英阶层必须剃发，非上层的普通大众则 “愿剃则剃”。从正式的史料看，到康熙中期，不论是中心城镇还是边远山区乡村，都鲜有因为剃发而惩处惩治官员和民众的记载。转换为以待诏的方式推行“剃发令”后，到乾隆中后期，率土之滨的汉族成年男子几乎都习以为常地剃成了满族的“金钱鼠尾”式发型。以至于“中华民国”建立后，国民政府又号召并要求男人们剪去留在后脑勺上的发辫，一些汉民族聚集的地方政府在街上拦下行人强行剪发，当时不少人由于被强行剪去了头上的“金钱鼠尾”式发辫而“痛心疾首”，号啕大哭如丧考妣，甚至还有相当数量的清朝遗老认为发辫被剪“有辱先人”而悲愤自尽。

四、“待诏”模式的现实公共管理借鉴价值

社会公共管理理念应该与时俱进，尊重政府和市场不同的资源配置规律，积极培育和发挥非政府组织(NGO)的作用解决社会问题势在必行。在我国已进入中国特色社会主义新时代的今天，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化强国是我们的奋斗目标。我们必须要构建起一套与现代化国家相匹配的“现代国家治理体系”，这就要求我们各层级的治国理政不论是思想观念还是制度行为都要从“管理或管治”(Governing or Government)向“治理”(Governance)转变。中国共产党在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》公报中也明确提出我国要“加快推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。构建现代国家治理体系，要求今天的政府和未来的政府不再是(起码不仅仅是)统治的政府，而是治理的政府，在此模式下，社会问题的有效解决，和谐社会的构建不仅需要政府发挥其传统的社会管理政治优势，同时也离不开市场和资本力量的介入，并且需要培育大量合法的民间非政府组织(NGO)，充分整合各种力量群策群力，共建共治，才能高效能地协同解决一些复杂的社会问题。

分类施策，用历史的思维看待和解决不同性质的社会公共管理问题是大势所趋。“一个社会还没有共同接受一套规范，各种意见纷呈，求取临时解决办法的活动是政治；凡是被社会不成问题地加以接受的规范，就是文化性的。”(5)费孝通.乡土中国.北京：北京大学出版社，2012.社会管理和社会治理既涉及政治领域，又涉及文化领域，尤其某些政治和文化相混合的社会问题，首先要弄清楚问题的性质，再分类施策，注意政治问题依靠政治手段，社会问题采用社会办法，文化问题通过文化途径。坚持“恺撒的归恺撒，上帝的归上帝”，不要简单粗暴地用政治和行政手段解决一切社会问题。在社会公共管理和社会治理中，一种社会问题从出现到被关注，再到矛盾冲突和解决办法的提出，最后到解决办法被广大民众接受和执行，其间一般有一个从政治到文化再到传统的过程，其间往往经历明确属性—政治介入—社会运动发起—民众文化观念改变—社会传统习俗形成几个阶段，不宜违背生产力发展历史水平和社会运行规律，人为地急功近利贪功求快，结果却怀着良好的道德初衷得到不道德的结果。

适应科学技术发展现状，加强公共管理数据挖掘与分析，兼顾效率与伦理，提高社会公共管理的科学性和可行性。随着社会发展过程中越来越多跨多个领域综合性复杂性社会问题的出现(如清朝初年政治问题和历史传统与文化冲突交织在一起的“剃发令”问题)，传统的拍脑袋想当然决策就不合适了，重大社会公共管理政策出台前应立项专题研究，提升认识社会变化规律和把握社会公共管理规律的能力。应借助大数据云和IPV6等最新科学技术发展带来的生产力变革，加强互联网+背景下社会公共管理有关大数据的挖掘应用，通过全面立体精准的信息数据挖掘与分析，构建模型推演公共管理政策制定执行后各自变量和因变量间相互作用的过程与结果模型，实现公共管理政策决策与执行既注重当前效果又注重未来影响，及顾及经济效率又注重人本价值，从战略上降低公共管理决策效率性与伦理性之间的断层落差，减少现实公共管理政策执行与社会大众文化传统间的冲突，兼顾政策决策的科学性和社会公共管理制度的可持续性。

积极培育和引入“第三部门”社会力量，发挥其在社会人群的结构整合、伦理维护、情感联结和利益分配等领域的独特社会治理功能。社会发展越现代化，人们的思想观念分化就会越明显，单一的共识就越达成。要确立社会是所有人的社会，所有人都有权且应该参与社会治理的观念，努力兼顾社会各方利益述求，在社会治理中寻求最大公约数，推进社会公共管理向社会治理模式转变。可以大力培育壮大社会“第三部门”，首先解决涉及第三部门的相关法律法规配套制度不健全的问题，并逐步克服政府与第三部门间政社不分和第三部门经费欠缺、专业性不强的困难；再通过提高第三部门的独立自主性，加强对第三部门的有效监管，提升社会公众对第三部门的认同度，发挥其在社会人群的结构整合、伦理维护、情感联结和利益分配等领域的独特社会治理功能，让一些政府和纯商业化企业“不愿做、做不好或不可长期持续做”，政治、民族、历史、文化现象交织在一起的社会问题得以有效解决。