论民政工作传统及其与社会工作的历史关系——基于中国特色社会工作体系建设的思考*

林顺利，程 浩，夏晓丹

(河北大学 哲学与社会学学院，河北 保定 071002)

一、引言

与作为舶来品的“社会工作”不同，“民政”一词在中国历史中源远流长，最早可见于《西汉会要》一书。该书将多项政府机关有关人民群众的具体工作列入民政门类，在中国典籍文献中首次较为确切地使用了民政一词，从而，形成了初步的民政概念[1]。而“民政工作”一词，产生于近代，并广泛应用于新中国成立后的社会主义建设时期。虽然在不同时期“民政工作”的职责范围与机构设置不同，但是其基本的功能定位是差不多的。民政工作是根植于中国传统社会，长期服务于政权目标和社会稳定的政府工作。

从功能和性质上来看，民政工作与社会工作既有联系，又有区别。而这二者的关系并不是1987年“马甸会议”之后，社会工作恢复重建以来才发生的，而是早在民国时期社会工作引入中国，得到当时的国民政府关注并着手推广之后就有了。本文通过对南京国民政府成立以来民政工作和社会工作实务与文献的梳理，分析不同时期民政工作与社会工作的关系，区分中国国民党和中国共产党在政权建设和社会治理中民政工作的差异，进而理清民政工作的传统和演变，并将这种考察与当前社会工作“嵌入式”的发展情境相结合，为构建中国特色社会工作体系建设提供线索和借鉴。

二、国民政府治下的民政工作与社会工作

众所周知，所谓民国时期的政府统治并不是一个连贯的序列，但自辛亥革命成功之后，历届中央政权都曾将内务治理作为重点工作，因而近代“民政工作”发端较早。这一时期国民政府的民政工作总体来看体现了对西方国家治理的系统学习和应用；而到“社会部”开始着手引入“科学的慈善”——社会工作之后，民政工作和社会工作开始产生联系。

(一)“内政部”主导下的民政工作

1911年孙中山领导辛亥革命，推翻清朝封建统治并在南京成立临时政府，设置内务部主管民政工作；1927年改名为“内政部”，并隶属行政院统辖。1928年通过的《国民政府内政部组织法》规定：“内政部直隶于国民政府依法令管理地方行政土地及人口、警察、选举、国籍、宗教、公共卫生、社会救济等事务”，下辖“秘书处、民政司、土地司、警政司、卫生司”，其中民政司主管“关于地方行政及经费事项、关于地方行政区划事项、关于地方官吏之提付惩戒事项、关于选举事项、关于人口户籍事项、关于征发事项、关于赈灾救贫及其他慈善事项、关于国籍事项、关于移民事项”。[2]而后于1931年通过的《修正内政部组织法》规定：“内政部管理全国内务行政事务”，下辖“卫生署、总务司、民政司、统计司、土地司、警政司、礼俗司”，其中民政司掌管“关于地方行政及经费事项、关于地方行政区划事项、关于地方官吏之任免及成绩考核事项、关于选举事项、关于地方自治事项、关于征兵及征发事项、关于赈灾救贫及其他慈善事项、关于国籍事项”。[3]由此可见民国政府民政工作注重政权建设、行政管理和社会救济三部分内容。尤其是在战争时期“内政部”还负责征兵等事项，服从于战争需要。

由于民国时期自然灾害和社会灾害不断，因此，政府主导下民政工作中的救济事业至关重要。例如1928年5月颁布的《内政部各地方救济院规则》规定：“各省区、各特别市、各县市政府、为教养无自救力之老、幼、残废人，并保护贫民健康，救济贫民生计，于各该省区、省会、特别市政府及县、市政府所在地，应依规定设立救济院，各县、乡、区、邮、镇人口较繁处所，亦得酌量情形设立之”[4]；“救济院分设各所:一、养老所，二、孤儿所，三、残废所，四、育婴所,五、施医所，六、贷款所。各县、各普通市及乡、区、邮、镇设立救济院，对于前项列举各所,得分别缓急次第筹办，亦得斟酌各地方经济情形，合并办理。”[5]由此可见，基于民国灾害频发、战乱频繁的现实状况，“内政部”主导的民政工作较为注重社会救济，并就自上而下的救济体系进行了顶层设计，为自然灾害和国内战争造成的难民提供社会救济。

然而“内政部”主导下的社会救济工作只是其职责的部分范围，而且行政效率低下，注重事后救济，因此南京国民政府于1938年设立“中央社会部”，并于1940年转为“行政院社会部”。而且1940年颁布的《内政部组织法》对民政司职责进行了增删修订，增加“关于户籍事项、关于不属各部会职掌民营公用事业之监督管理事项、关于其他民政事项”，删除“关于征兵及征发事项、关于赈灾救贫及其他慈善事项”[5]。自此，行政院“内政部”主管政权建设与行政管理，而社会救济等事项则由行政院社会部所管辖。

(二)“社会部”主导下的社会工作

“社会部”的成立有其深刻的时代背景，是特殊时代的特殊产物。一方面，民国时期灾害频发，除了政府主导的救济事业之外，地方士绅、富豪也多开粥棚、设善堂、置义庄以接济灾民，但大多属于传统救济方式，注重事后救济，甚至被土豪劣绅所把持，这些体制之外的救济事业有超出政府控制的可能。另一方面，自1937年“七·七事变”以来，中日民族矛盾上升为社会主要矛盾，然而当时中国军民素质普遍较低，没有健全的组织，也未经受系统的训练，面对日本侵略者无法形成有效的抵抗，需要政府统一组织。因此，1938年中国国民党临时全国代表大会决定成立“中央执行委员会社会部”，“掌理各种民众团体中党员工作之指导，协助人民团体之组织，并策进其事业”，“本部设民众组织、社会运动、编审及总务四处，于必要时，经中央常务委员会核准，得设各种委员会”。[6]通过“中央社会部”的工作实现对体制外救济事业及人民团体的组织领导，实现对抗战军民的征发训练。

“中央社会部”隶属于国民党党部管辖。虽然国民党党部长期主管党务工作，能够较好领导民运与人民团体工作，但是对社会救济事业缺乏了解，不能完全发挥“中央社会部”的全部职能。1939年，国民党中央在重庆举办的五届六中全会提出：“中央社会部可改隶行政院，但其职权仍应明确规定，所有合作、救济事业及养老慈幼等一切社会工作均应划归该部管理，而该部原管民众运动之指导等项工作，应仍隶之于党务部门。”[7]自此奠定了社会部由国民党党部改隶行政院的基调，并于国民党第五届中央执行委员会第六次全体会议决议通过。1940年国民政府颁布《社会部组织法》规定：“社会部管理全国社会行政事务”，“社会部置左列各司：(一)总务司(二)劳动司(三)合作司(四)公益司”[8]。

1944年《社会工作通讯》作为官方社会工作刊物在重庆创刊。该刊属社会行政刊物，旨在供从事社会行政及社会工作者交流经验，沟通上下意旨，传达方针政策，解释社政法令。内容以论文、工作报告、通讯、问答为主，兼及法令、文献资料、消息，并作为研究社会工作的参考资料。《社会工作通讯》作为中国第一个以“社会工作”命名的官方刊物，意味着社会工作作为一门社会事业，已经得到了政府的承认并由政府介入引导。“社会部”后续组织了“社会工作业务人员人事管理制度研究委员会”和“社会工作人员训练委员会”负责专业社会工作人员的管理培训。

《社会工作人员训练办法》规定：“为培养社会工作人员，以健全人民团体及发展社会事业起见，特制定本办法”，“第三条社会工作人员之训练，分为中央与地方两种。属于中央训练者，由“中央社会部”会商“中央训练委员”会办理;属于地方训练者，由省市党部会商省市地方行政干部训练委员会办理。如地方行政干部训练委员会尚未成立时，会商省市政府办理。”《特种考试社会工作人员考试规则》第二条规定：“社会工作人员之考试，分下列二级：甲级社会工作人员；乙级社会工作人员。”[9]由此可见，民国时期的社会工作作为一门社会事业，不仅得到政府的认可与推广，而且初步构建了自上而下的管理体系，推动了中国社会工作的职业化与专业化发展。

从这一阶段历史大概可以看到，民政工作主要是内务行政工作，是政府职能的重要组成部分；而社会工作作为“科学的慈善”，从党务工作到政府工作的角色转变实际上是一种治理体制的创新性的转型和增设，是国民党在国家治理和社会治理方面的一种制度性尝试；在这一尝试过程中，民政工作和社会工作二者在组织上有所区分，但在功能上是有着一定的重合和互补性质的，二者共同构成了那个时代的社会福利体系的现代化转型。

三、中央苏区与陕甘宁边区的民政工作

(一)内务人民委员会主导的民政工作

自1927年大革命失败之后，中国共产党转入“农村包围城市”的道路，陆续在广东、湖南、江西等地出现了诸多大小不同的红色革命政权，并设置民政机构主管民政工作。但是由于革命斗争形势严峻，各个根据地发展状况差异较大，因此并未形成统一的民政法规，也未形成从中央到地方系统的民政工作体系。直至1931年11月，中华苏维埃共和国成立，颁布《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)的大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关，中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务，发布一切法令和决议案”[10]。

由于根据地的不断扩大以及原有的民政工作范围界限过于模糊，1932年人民委员会通过了《内务部的暂行组织纲要》，其中规定：“(一)内务部在中央政府,则隶属于人民委员会,称内务人民委员部,县省受执行委员会主席团之指导,则称内务部,唯区则不设立内务部。(二)各级内务部,在行政上直接属于上级内务部，建立直接的系统关系,绝对执行上级内务部的命令,但同时则受同级政府的主席团的指导，发生横的关系,内务部可以组织内务委员会,由三人至九人组织之。(四)内务部暂时管理市政民警、刑事、侦探、卫生、交通、邮电、粮食、社会保证、户口调查、生死和婚姻登记等事项。内务人民委员部下暂时设立:(甲)市政管理局，(乙)行政局，(丙)卫生管理局，(丁)交通管理局，(戊)社会保证管理局，(己)邮电管理局。(附注一):卫生、交通、邮电、社会保证、粮食等管理局,是卫生、交通邮电、社会保证等部未成立前的临时组织,暂时由内务部兼理这几部的工作”[11]。由此可见苏维埃政权初创，各方面人员、机构配置尚不完整，内务部除了本部民政工作之外，还兼领其他未创建部门工作。待到卫生、交通邮电与社会保证等部门创办之后，内务部的职能与机构也进行了进一步调整，并且增设优待红军家属局，成为专门的民政机构，自此中国共产党领导的民政工作基本步入正轨。

(二)中华苏维埃共和国临时中央政府驻西北办事处司法内务部主导的民政工作

1934年，在王明、博古的“左倾”错误思想指挥下，红军第五次反围剿失败，被迫进行长征战略转移。1935年10月，中央红军抵达陕北。11月，中共中央决定成立中华苏维埃共和国临时中央政府驻西北办事处，下设财政部、粮食部、土地部、教育部、劳动部、国民经济部、司法内务部、工农检查局。由司法内务部主管苏区民政工作。12月，西北办事处颁布了《苏维埃政府中各部组织纲要》，为苏维埃政府内部各行政机构设置章程。后续西北办事处的部门设置几经调整，尤其值得注意的是增设抚恤委员会并颁布抚恤条例。正如《陕甘宁边区民政工作史》对苏区时期的民政工作进行总结:苏维埃时代的内务行政，着重在优待红军及红军家属，抚恤伤亡残疾之红军指战员，以及教育与组织群众争取战争的胜利并建成工农政权。[12]

(三)陕甘宁边区政府民政厅主导的民政工作

自西安事变和平解决后，中国共产党与中国国民党逐渐开始第二次合作。为了团结一致，共同抗日，1937年9月，“中华苏维埃民主共和国中央政府西北办事处”更名为“中华民国陕甘宁边区政府”，陕甘宁边区政府成为“中华民国”的一个特别行政区。1939年颁布的《陕甘宁边区政府组织条例》规定：“民政厅掌理事务如左：一，关于任免县市行政人员提出意见；二，关于土地行政事项；三，关于警察行政事项；四，关于选举事项；五，关于户口之调查统计事项；六，关于卫生行政事项；七，关于赈灾、抚恤、保育及其他社会救济事项；八，关于婚姻登记及礼俗、宗教事项；九，关于劳资及佃业争议事项；十，关于禁烟禁毒事项；十一，关于人民团体之登记事项。”[13]

陕甘宁边区的民政工作最大特点是能够依靠群众，发动群众，想群众所想，急群众所急。以社会救济为例，1940年颁布的《关于赈济工作的决定》规定：“在这一赈济工作中，不仅依靠政府所拨的粮款，而且主要以发动群众、进行互相调剂，尤其是特别注意发动灾难民参加生产和介绍职业，如打盐、挖药材、打窑洞、按伙子、做雇工等，万一无法解决者，始可由政府给以救济。应根据实际情形，分为急赈缓赈进行之，凡是急需赈济的，而当地群众中又无法调剂者，应即时给以救济，无须死板地一定待调查统计好再进行赈济，就会失掉了救济的作用”。[14]通过发动群众互帮互助，以及以工代赈实施救济，暗合社会工作“助人自助”的精神，因此，虽然陕甘宁边区没有社会工作，但是在陕甘宁边区开展的“民政工作”，包括优抚安置、赈灾移民、民众团体、妇女儿童、医疗卫生和宗教工作等，与新中国成立后的民政工作是一脉相承的，属于本土社会工作的范畴。[15]

后续民政厅掌理事务及其组织机构一直有所变动，直至1949年，为了适应国内革命形势、集中力量支援前线、积极恢复战争创伤颁布了《陕甘宁边区政府暂行组织规程》。《陕甘宁边区政府暂行组织规程》与《陕甘宁边区政府组织条例》相比最大区别在于增加了征兵入伍、后勤调动和军人抚恤等与战争相关的职能，《陕甘宁边区政府暂行组织规程》也为新中国成立后民政部的创建奠定了坚实基础。

概括来讲，这一时期的民政工作带有显著的战时后勤和基层政权建设的特征，属于中国共产党国家和政权建设的伟大探索的组成部分，其工作在方法和技术层面具有典型本土性，包括思想政治教育、基层组织动员以及基层社会组织培育联合等本土民政工作传统在这一时期均已成型，并对后续的中国特色社会主义国家治理产生了深远的影响。

四、新中国成立后的民政工作与社会工作

(一)社会工作的取消与民政工作的发展和中断

虽然社会工作自民国时期便已经引入中国，也很快被内地高等教育、从事社会慈善救助事业的社会精英乃至南京国民政府所认同和接纳，在专业实践、人才培养和学科建设方面取得了一定的成就。但是从史料来看，由于种种原因，作为一个来自西方的有助于社会福利体系和公共服务现代化的专业，社会工作并未参与苏区和陕甘宁边区的政权建设之中。新中国成立后，国民政府的社会工作治理和服务经验并未受到中国共产党的重视，而恰恰由于其“西方资本主义”的出身，在1952年的高等院校院系调整中随着社会学系取缔而被取消。在政府办社会的计划经济体制下，民政部门和其他官办社会团体和社会组织总体上发挥着民政工作和社会工作的所有职能，社会工作专业教育和职业化进程相对停滞。

与社会工作不同，1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，设立内务部以主管民政工作，内设办公厅、干部司、民政司、社会司、地政司和优抚司。自此，中国共产党初步建立起全国性的民政工作体系。1950年第一次全国民政会议在北京召开。时任内务部部长谢觉哉做了题为《关于人民民主建政工作》的报告，对过去一年各地人民代表会议的召开状况进行回顾，并强调“乡村是基础”，“城市建政问题”和“县很重要”[16]由此可见，在新中国成立初期，中国共产党虽然已经在吸取苏区和陕甘宁边区民政工作经验的基础上创立了全国性的民政工作体系，但是随着党的工作重心由农村转移向城市，由于缺乏相关经验，城市地区的民主政权建设问题逐渐凸显出来。因此此次会议确定要以民主政权建设为基础，通过民主政权建设推动其他民政工作发展。

1953年10月，第二次全国民政会议在北京召开并通过了《第二次全国民政会议决议》。《决议》强调：“民政部门的工作必须进一步地贯彻国家在过渡时期的总路线总任务,为发展生产和社会主义改造服务”，“民政部门的主管业务为建政、优抚、救济、地政、户政、国籍、行政区划、民工动员、婚姻登记、社团登记等工作。过去民政部门所掌管的业务中,有些已另有主管部门,有些与其他部门关系更密切或工作性质更相近,应分别会同有关部门拟定办法报请政务院批准移交其他部门去管”，“由于民政部门的优抚、救济工作都很繁重，必须适当加强主管此项工作的机构。凡具备下列条件之一的县,应设优抚教济科:(1)革命烈士家属、革命军人家属、革命残废军人占全县人口十分之一以上者；(2)革命烈士家属、革命军人家属、革命残废军人在三万人以上者；(3)灾情连年比较严重者。其他县(市及市辖区)则在民政科内酌设优抚救济干部。省(市)民政厅(局)应设立和充实优抚及救济机构(处或科)。中央内务部的优抚司改为局。大区、省(市)、县民政部门及优抚救济机构应增设之编制人数”。[17]此次会议确定了民政工作要服务于社会主义改造，尤其是国家经历了国内革命、抗日战争、解放战争，正在进行抗美援朝战争，优抚与救济工作很受重视。而且本次会议首次对民政部门的职责范围进行明确划分。

1954年，“中央人民政府内务部”改为“中华人民共和国内务部”，之后其职能与机构设置也几经调整以继续为社会主义建设服务，直至1969年内务部被撤销，其主管业务由财政部、公安部、卫生部等部门分管负责。

(二)民政工作与社会工作的恢复与发展

1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过决议，恢复原内务部有关职能，设立“中华人民共和国民政部”，下辖办公厅、政治部、优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司、民政司、政府机关人事局等部门。同年，第七次全国民政会议在北京召开，会议回顾了新中国成立以来党中央对民政工作的重要指示和要求，充分肯定了民政工作在革命和建设各个历史时期所发挥的重要作用，明确了民政部门主要业务范围是优抚安置、救灾救济、社会福利以及党和政府交办的其他事项。第七次全国民政会议的召开标志着党的民政工作方针政策得到全面恢复。

此后，随着我国改革开放程度的不断加深，党和国家需要面临的形势也更加复杂。因此，为了适应新形势，提供新服务，国务院多次进行机构改革，民政部的机构与职能也几经调整。直至2018年国务院进行第八次大规模机构改革，民政部内设机构改革为办公厅(国际合作司)、政策法规司、规划财务司、社会组织管理局(社会组织执法监督局)、社会救助司、基层政权建设和社区治理司、区划地名司、社会事务司、养老服务司、儿童福利司、慈善事业促进和社会工作司 11 个职能司(厅、局)和机关党委(人事司)、离退休干部局。[18]改革后民政部的内设机构得以优化，职责划分更加明确，有利于进一步贯彻“上为中央分忧，下为百姓解愁”的服务宗旨，在政权建设、行政管理和社会救济方面依旧发挥着不可替代的作用。

1987年，民政部邀请相关政府工作人员以及社会学界的专家学者举办社会工作教育发展论证会(简称“马甸会议”)。这次会议论证了专业社会工作对中国社会福利事业改革与发展的必要性，确认了社会工作专业的学科地位，为中国社会工作发展作了政策和组织的准备。[19]而之后的社会工作从高等教育先行，到上海的实务探索，再到2007年职业水平评价制度的确立，进而在深圳、广州实现城市的整体嵌入，在实践和职业化两个层面得到了迅猛的发展。

这一阶段的典型特征是社会工作缺位和民政工作传统走向成熟和现代化。社会工作的缺位是和那个时代国家治理的计划性密不可分的，而恰恰是这种政府包办的思路，让民政工作传统得以从农村走向城市，得到了空前的传承、转型和发展。但不可忽视的是，社会工作的恢复重建过程中，民政工作功不可没，正是通过民政部的考察和系统推进，社会工作有了在国家治理层面恢复重建的合法性。而在后续的发展演进过程中，民政工作也为社会工作的系统嵌入提供了制度和资源的支持。而另一方面，社会工作为民政系统带来的是专业化和职业化的系统支持，整体促进和提升了民政工作的质量和水平，促进了民政工作的现代化。

五、民政工作与社会工作历史关系及其对中国特色社会工作体系的意义

不同于国外社会工作发展演进的经验，本土社会工作的发展在民国时期带有典型的被动性和外生性，从“国民政府”时期到今天社会工作的恢复重建，我们一直面临着本土化的使命和任务。而另一个重要的历史事实就是，在国民政府发展民政工作和社会工作的同时，中国共产党的农村道路和政权建设形成了一套独具特色的民政工作传统，并且逐渐成为中国特色社会主义国家治理和社会治理的重要传统。因此，构建中国特色社会工作体系就必须要将这些中国的特色历史和本土国情进行系统考量。近年来，王思斌[20]、李迎生[21]、关信平[22]、范斌[23]、向德平[24]等国内学界专家学者都曾对构建中国特色社会工作体系进行过集中探讨，但是对如何明确定位“中国特色”和如何界定“中国特色”的社会工作内涵和外延并未形成统一的共识——尤其是如何定位民政工作传统，是将其定位为社会工作的情境，还是要建立我们自己的“社会工作”概念，将民政工作作为“中国特色”而加以涵盖？在这一问题上，我们坚持一个基本逻辑：第一，既然民政工作已经成为中国特色社会主义制度国家和社会治理的重要组成部分，那么就应该是中国特色的固有组成部分，必须在构建中国特色社会工作体系中加以考量；第二，要有去西方中心主义的价值和技术立场，社会工作是源自西方，但是其内涵和外延、理念和技术必须要经过“本土”的适应性选择，那么民政工作传统中的一些历史要素和本土要素就应该和必须被纳入其中，并由此对社会工作的价值理念、伦理规范、方法和技术体系加以修正和发展；对于坚守所谓“专业性”，要求对民政工作传统和专业社会工作进行区分的观点，我们认为在特定的历史时期，这种坚守是为了社会工作的独立性和特殊价值地位的话，是没有问题的；到了目前构建中国特色社会工作体系的阶段，这种坚守可能会成为一种“固执”，可能会忽视本土具体历史和当前民政工作和社会工作“互嵌”和“互构”的事实情境。