乡村振兴视阈下数字化管理的反思——基于西部S省S区返贫监测管理的实地调查分析

李 睿，高端阳，邓 洋，冯颖琪

(1.中国人民大学 农业与农村发展学院， 北京 100010；2.中共中央党校(国家行政学院) 社会和生态文明教研部， 北京 100098)

一、引言

扶贫开发信息的数字化管理可实现对帮扶对象的动态追踪与监控，有助于政府实时掌握其多元信息，为具体扶贫政策的确立与调整提供依据，因而数字化管理的水平也一定程度上影响着扶贫工作的成效。当前，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利[1]，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接成为“十四五”时期的重要任务[2]。在巩固脱贫成果的过程中，对脱贫户进行信息监测、动态追踪成为重要的工作环节。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中也明确提出，“开展农村低收入人口动态监测，健全防止返贫动态监测和帮扶机制”[3]。返贫监测的数字化管理是原有扶贫开发信息数字化管理在新形势下的延续，同样也是技术治理理念在欠发达地区的一场治理试验。但如美国社会学家奥格本在文化堕距理论中指出的那样，在文化变迁的过程中物质文化变迁要先于非物质文化的变迁，非物质文化中制度的变迁又先于风俗民情的变迁，最后变迁的才是价值观念[4]。因此，返贫监测的数字化管理虽然脱胎于原有扶贫开发信息的数字化管理系统中，但由于制度建设的周期仍然不长，该项系统究竟能否发挥出预设的制度绩效以助力脱贫成果的巩固，并且其传递出的技术治理理念能否在欠发达地区的农村真正落地仍然值得探究。

从发展历史来看，早期扶贫信息的采集与管理以实地调研、文档记录、汇总报告的形式为主。随着扶贫工作的深入推进，这样的工作方式愈发不适应我国的现实国情，容易造成信息收集不全面、反馈延迟、监督不力的问题。为此，我国逐步将数字化管理工作融合到扶贫开发工作中。特别是精准扶贫工作开展以来，我国将扶贫开发信息的数字化管理作为重点工作，颁布了《全国扶贫开发信息化建设规划》《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》等一系列政策，制定了包括扶贫开发信息系统软件研发、扶贫开发数据中心建设、扶贫对象动态管理、数据清洗、“回头看”、扶贫开发数据分析、数据比对和共享在内的七项要求[5-6]。但从现实来看，一定时期内该项任务的落实情况并不乐观，甚至存在 “精准填表”的现象[7]。

有鉴于此，国内外学者也曾围绕数字化管理进行探讨，并取得了较为丰硕的研究成果。韦伯认为传统中国的治理技艺主要依靠儒士熟练运用儒学经典，而诸如税务管理等计量技术则相对落后，这为帝国治理带来了巨大难题[8]。黄仁宇认为，以道德治理代替技术治理是近代中国失败的根源，“当一个人口众多的国家，个人行动全凭儒家简单粗浅而又无法固定的原则所限制，而法律又缺乏创造性，则其社会发展的程度，必然受到限制，即便是宗旨善良，也不能补助技术之不及”[9]。随着研究的推进，有学者将数字化管理上升至国家信息能力的层面，认为数字化管理是国家技术治理的一种形式[10]。有的学者基于精准扶贫视角，将精准扶贫信息的数字化管理视为国家社会基层治理的一种方式，将国家自上而下收集数据的过程称为“数字下乡”，分析了“数字下乡”的逻辑及其后果[11]。

脱贫攻坚战全面胜利后，原有的扶贫开发信息数字化管理系统仍然可以在新阶段与新任务的情境下发挥新的作用，即由原来的信息收集变为对于脱贫群众的信息监测与及时预警。另外，从该项系统的治理意义来看，数字化管理系统虽然是技术治理视阈中的一项物质创新，是一项围绕贫困地区国家技术治理的深度试验，需要从中提取出现实的经验以更好服务于未来农村振兴，为下一步数字乡村的建设以及技术治理理念的落地提供经验参考。基于此，本研究以S区的41个脱贫村作为研究对象，围绕“返贫监测的数字化管理系统建设情况、存在怎样的问题、未来应着重加强哪些方面的建设”等问题，通过实地调研，对村两委、扶贫干部、农户进行访谈，总结出数字化管理整体流程，梳理运行流程中存在的问题并分析问题背后深层次的原因，最后就如何在今后更好地释放数字化管理潜能提出政策建议。

二、S区数字化管理的运作程序

S区地处秦岭东段南麓，是所属市的政治、经济和文化中心。全区下辖30个乡镇街道，总面积2672平方公里，人口54万，辖 14 个镇、4个街道办事处、253 个行政村、31个社区居委会[12]。笔者于2018年年底多次前往该地实地调查，依托当地高校的第三方评估项目，选取S区2018年的41个脱贫村为调研区域，以村两委、帮扶单位工作人员为访谈对象，还对3个乡镇干部进行访谈； 2020年年底笔者研究团队又对该区域进行了一次回访，从而整理出调查资料。

结合研究内容，着重考察了S区的数字化管理建设情况。S区政府在扶贫具体实践中引入数字化管理手段，逐渐形成了以数据采集、录入管理、使用共享与监督管控四方面为主的数字化管理程序，并在全面脱贫后，依托数字化管理平台进行防止返贫动态监测和帮扶政策制定。

首先是数据采集。主要包括建档立卡、数据清洗与暗访、“回头看”三项工作，此阶段的理想效果是将监测对象和帮扶过程的基本信息初步以数字呈现。S区在2018年时共制作大型宣传牌196面，刷写固定标语1013条，悬挂横幅434条，召开各类会议281场次，印制驻村包扶工作队记实手册1000册、工作手册3000余册，宣传彩页2万册、宣传手册3万本；通过对监测对象进行逐户访谈，获取监测对象基本信息，获得了大量的第一手信息。

其次是录入管理。即在数据采集的基础上借助相关技术手段实现数字化，使这些信息成为工作开展的依据。S区对信息录入与管理的工作要求为“四化”：网格化、清单化、图表化与精准化。通过建立档案、将第一手信息录入到大数据平台、图像影音资料、GIS系统等实现了将监测对象的基本情况、帮扶工作的开展情况及考核成效立体展现。

再次是信息使用与共享。该项工作的目标在于通过大数据平台对监测对象和项目运行情况进行动态监测，实现基础数据和需求信息互联互通。大数据综合服务平台从省到市、县、乡、村逐级建立帮扶信息网络，实现了监测对象动态管理、帮扶措施监管落实、帮扶成效分析评估、绩效考核奖惩有据的工作闭环机制。

最后为成效监督。S区逐步建立防止返贫跟踪督查机制，包括紧盯重点工作、重点任务和时间节点，采取随机抽查、专项检查、联合督查等形式，定期不定期对各镇办、帮扶单位脱贫攻坚工作进行跟踪问效；制定严厉的考核办法，引入第三方评估机制，采取量化考核的方式，确保帮扶任务的全面完成；将核查情况特别是识别准确率列入工作考核的重要内容并与资金分配挂钩。S区通过以上四个环节使数字化管理形成了一个较为完整的闭环。

三、S区数字化管理中存在的问题

虽然S区数字化管理体系初步得以建成，并在返贫动态监测中有所成效，但在实地运作中仍旧存在较多问题，主要有以下三方面。

(一)数据采集：监测对象不合作

作为政府从农户手中获取数据的主要渠道，这一环节运行的质量将直接影响数字化建设的成效。在访谈过程中，普遍存在农户在回答收入情况含糊不清的情景。例如，C村一户张姓人家(全家五人，夫妻二人和孩子三人)，女主人在回答收入时对收入含糊隐瞒。她表示家中主要收入来源是男主人，一年中半年在S区包车运输，半年在S区打零工；女主人在家进行黄芪种植，收获时夫妻俩会请各自的母亲来帮忙并给予一定的工资。按照她的说法，男主人“一年挣不了几个钱”，中药材种植“就几分地，300斤吧”，而对家中情况表示为“俩女娃还得上学，男娃刚出生也得花钱，一年挣不了几个钱”。这种模糊的说法使评估员很难获得精准的数据，只能凭借经验估计。此外，作为数据采集的主力，基层公务人员需要通过入户考察、民主评议、结果公示等多个连续环节获取监测户和人口的基本情况，面临着复杂的农村社会环境以及各种突发事件。同时，这项工作也是上级政府考核巩固脱贫攻坚成果的重要指标，基层公务人员面临着较大的工作压力。有村干部将他们的工作总结为“三多一少”: 做的事多，跑的路多，挨的骂多，拿的钱少。

(二)信息录入：系统重叠，管理不便

数字化平台建设过程中，S区缺乏统一的共享平台与沟通机制，不同层级的数据系统未得到有效合并，从而形成了“信息孤岛”。除了S区农业农村局要求各村数据录入到数据平台系统外，S区卫计部门还在开展健康扶贫工作时，要求各镇(中心)卫生院、社区卫生服务中心组成由卫生院、社区卫生服务中心职工和村医组成的健康扶贫摸底调查工作队，掌握因病致贫返贫人员的基本情况，包括罹患病种、确诊日期、确诊状态、诊疗机构、医疗总费用及新农合报销费用等内容，将这些信息统一录入S区健康扶贫大数据平台中，其他部门同样存在相似情况。在建立防止返贫致贫监测预警和帮扶机制的实施过程中，也提出将监测对象基本情况同时录入扶贫开发信息系统和脱贫攻坚大数据平台。而多个工作部门“分头行动”、不同工作系统不仅加重了工作任务，还可能造成管理不便。

(三)信息使用与共享：低层次应用

自2014年起，国家花大力气进行建档立卡并进行动态更新的建设，但从实际情况来看，大部分地区数字化应用水平比较低，仍然停留在文档处理、通知信息等低层次的应用，没能与数据分析、政策制定进行有机结合。S区贫困村均建立了档案室，存有纸质版文件并配备计算机。纸质版文件大致分为四类：文件类，即各级政府出台的相关文件、建档立卡的工作文件、产业政策及上报文件；表格类，包括贫困村民家庭人口、山林(耕地)面积、人均收人、住房情况及致贫或返贫原因等的入户调查表，经过农户自评、群众互评、代表测评、村级核评和乡镇审评的精准扶贫户、困难户、贫困户、低保户的登记表等；记录类，即工作会议记录、工作决议、评议情况和培训活动等；公示类，即向上级报送的困难户、贫困户的公示材料和公示情况等。计算机的设置是为方便贫困户数据录入、动态追踪与分析。不过，档案室的建设存在两方面的问题：一是相关档案资料搜集整理不及时、缺乏条理，存在很大的改进空间。主要体现在不能及时整理并保管会议文件、进行会议记录，不能随时更新监测户的变动情况，不能及时归档上报的材料与表格；二是大数据平台仍待完善。基层公务人员缺乏必要的数据意识，仍然以传统纸质版记录方式为主，并未完全将数据输入到大数据平台中，也没有将数据付诸之后的决策政策，因此数据也未得到有效利用，没有在精准管理的过程中发挥作用。

四、S区数字化管理问题的原因探究

(一)监测对象的数字化困境

数字化困境是指在农村数字化进程中，由于监测对象数字化素养能力低、数字化建设中配合度不高、数字平台建设和计算机普及程度不高[13-15]，影响了第一手数据获取的质量和效率，对基层人员的数字化管理工作带来障碍，无法构成有效帮扶行为的情境。农户是数据的源头，但在传统家计模式下，农民的数字敏感度较低，没有明确的收入观念与记录习惯，因此当问及不同收入类型、尚存可能的返贫致贫问题时，往往呈现出模糊性、随意性，不利于准确评估；同时，帮扶资源的稀缺性使得农户间开展利益博弈，许多村民为了获取更多的帮扶资源隐瞒收入，对数字获取形成一定干扰；在“等、靠、要”与平均分配的思想作用下，有些监测对象认为扶贫就是给自己钱，帮扶人员单方面努力就能脱贫，积极性不高。此外，在信息采集的过程中，基层公务人员需要填写成百上千份表格，有的村干部表示：“表格要填的东西太多、太复杂了，一些项目名称村民不知道啥意思，像生产性收入、财产性收入，有时费尽口舌向农民都解释不清，甚至有的名称我们自己不了解，需要抓紧时间先培训学习一下。” 此外，此前未成形的大数据平台与未普及的计算机也在一定程度上限制了监测对象进入数字化世界。

(二)信息孤岛现象与基层干部业务能力欠佳

在技术层面上，S区数字化管理平台建设呈现条块分割的特点，各层级自行开发自己的系统，有各自的衡量标准，从而出现了一个个“信息孤岛”，而且在各个“信息孤岛”的探索程度也不同，这种缺乏标准化、兼容性与协同度的分化使得信息资源难以共享。在非技术层面上，基层公务人员思想认识不到位、技术素质参差不齐，也造成了数字化管理推进困难。基层公务人员的一种观点是“我们与数字化、高科技的东西距离遥远，尚不具备数字化管理的条件，想继续等”。BQ镇的一位工作人员接受访谈时谈到“我也不会用电脑和打印机，就把那些政策文件抄下来再去发，贫困户的档案、会议记录也是，等以后有机会用电脑再说吧”；或者将数字化管理视为信息设施与信息技术问题，认为只要有计算机、打印机，铺设网络线，建立网站就实现了数字化管理。此外，由于市、县(区)档案业务指导技术力量有限并缺乏相关专业培训，基层公务人员对于档案和计算机业务不熟悉，业务素质层次不齐，导致档案资料收集不及时、分类不准确、组卷不合理、管理不到位等问题。

(三)政绩导向的考核体系与观念

“短期内出效益”的政绩导向与为了凸显帮扶工作成效的政绩诉求交织，在一定程度上会导致基层公务人员浅显的理解数字化管理。在上级层层下达的硬性指标下，帮扶队为了在规定时间内完成任务、达到收入等考核指标的要求，常常耗费大量的精力收集数据，只注重到达验收结果时数据是否发生变动，难以兼顾监测对象的长期发展能力与其他方面的发展[16]。在盲目收集数据的过程中，帮扶人员逐渐树立了数据获取十分重要的观念，同时将获取的基本数据视为工作的目的而非科学开展工作的一种途径手段。

政绩导向下，上级官员依据农户收入增长、产业扶贫开展、是否存在返贫等量化指标考核基层公务人员，同时将帮扶效果通过自身考核、第三方评估等考核方式进行排名，并与奖惩结合，基层公务人员有着强烈的获取奖励或晋升动力来完成这些任务，可以取得激励并推动工作人员积极工作的正面效果，但也会内生出一定的负面作用，比如基层公务人员产生美化数据的倾向，甚至还会引起区域之间的恶性竞争。

此外，扶贫开发中，某些开发项目的推广作为一种政绩的体现，错误的诱导大量基层公务人员不顾及本村实际情况与市场经济，发展同质化产业，同样造成了基层公务人员扶贫工作的浅层次化。B镇工作人员说道：“尽管达到脱贫目标了，但有些工作不注重市场需求，上面给出政策，下面跟风照搬，农户也不知道市场什么情况，比如说全种植一样的药材，要是市场饱和，卖不出价钱甚至卖不出去，还是得政府救济”。

五、结论与建议

扶贫开发信息的数字化管理是改善扶贫开发工作、衡量扶贫效果的科学方式。实践证明，扶贫开发信息的数字化管理为打赢脱贫攻坚战提供了有力的数据支持，而返贫监测的数字化管理不仅为进一步开展常态化监测和帮扶提供抓手，还有力推动了数字化乡村建设的落地。通过实地调研，我们发现S区形成了以数据采集、录入管理、使用共享与监督管控四方面为主的数字化管理系统，为当地返贫监测工作的开展提供了良好的基础。但在实际运作中，数字化建设工作尚存在监测对象不合作、信息录入系统重叠、使用共享层次较低的问题。主要原因在于监测对象存在数字化困境，基层干部的业务能力欠佳，政绩导向的考核体系观念。

为进一步释放数字化管理潜能，助力乡村振兴，本文提出如下对策建议：首先，消除农户的数字化困境。通过开展专题培训和多种宣传方式，提高农户对数字化管理的接纳和认识程度，培育农户的数字化意识，最大程度提高后续数据反馈的准确度，与此同时，要兼顾不同群体对数字技术的接纳程度。制定合理的进程安排。

其次，提升基层公务人员的数字能力。基层公务人员作为国家与社会交汇的直接结点，承担着政策执行、贯彻国家意志的重任。数字能力的提升需要通过建立健全数字农村建设管理能力培训制度，加强对基层公务人员的技术培训，革新其理念并打造过硬的业务能力。此外，也要培植其数字化管理的职业素养。可以通过指派专员学习、推进发达地区的技术扶持等方式，规范后发地区基层公务人员的技术使用。

再次，引导基层公务人员树立正确的政绩观。基层公务人员在政绩导向、任务考核的情景下高效率推进数据采集、信息录入，但一味追求数据表现不适应部分已脱贫人口自我发展能力不足、部分已脱贫地区发展基础相对薄弱的情况，因而需要进一步强化以人民为本、促发展为重的政绩观念。

最后，应审慎客观对待技术治理绩效。精准扶贫中的数字化管理深刻反射出国家治理的技术路径转向。在技术治理的过程中，国家不仅力图将纷繁复杂的社会图景指标化、数字化、清晰化以更好地呈现于国家面前，实现国家对于社会基础的穿透。同时，技术治理还附着强烈的工具理性，代表着国家对于可度量、可精确的治理绩效的期许和要求。无论是在精准扶贫中对于数字化管理系统的建设和使用，或是近年来地方治理创新中搭建的综合治理平台、大数据技术驱动、网格化管理等，均是以技术的方式虹吸基层公务人员至国家搭建的技术系统中，以实现对于良好治理绩效的追求。但技术治理附着的工具理性则会对价值理性产生某种消解，从数字指标而言，治理绩效是可以量度的，并且在压力型体制之下，数字层面的绩效可以在短期内实现跃升，但技术治理的绩效提升是否带来价值层面的满意度的提升仍然有待进一步探讨。但可以推测的一点是，由于中国正处于多重转型的社会之中，以国家之眼建构的技术治理的指标很难完全囊括和拼凑完整的社会图景，另一个客观现实则是，中国的基层社会自治仍然有待进一步发育，社会群体的利益碎片化也较为明显，因而好的治理绩效可能更依赖于基层公务人员与公众的沟通与协商。从S区的数字化实践来看，倾向技术治理产生绩效的同时，也应该思考如何给基层公务人员从系统中适度解绑，以使他们回归与公众沟通的生活世界之中。