浙江省省级公立医院政府采购存在的问题及建议

（浙江大学医学院附属第二医院，杭州 310012）

0 引言

随着我国政府采购机制不断完善，政府采购规模不断扩大，2018 年全国政府采购规模达35 861.4 亿元，相比上年增长11.7%。2020 年6 月29 日，国家卫生健康委印发《关于开展“公立医疗机构经济管理年”活动的通知》（以下简称《通知》），将在全国各级各类公立医院及基层医疗卫生机构中，部署开展“经济管理年”活动。《通知》要求，加强采购管理，要求公立医疗机构健全政府采购管理制度，规范采购流程，逐步形成依法合规、运转高效、权责统一的管理制度，有效规范政府采购活动内部权力运行，确保公立医疗机构采购依法依规运行。因此，加强公立医院采购管理，是深化政府采购制度改革的内在要求，对推进公立医院深化改革有着重要意义。

1 公立医院规范政府采购的管理要求

1.1 采购的组织形式

按采购组织形式的不同分为政府采购和自行采购。根据浙江省财政厅《关于印发2019-2020 年度政府集中采购目录及标准和政府采购品目分类目录的通知》（浙财采监〔2019〕12 号）文件相关要求，政府采购限额标准为，货物服务类项目省级50 万，工程建设类项目省级100 万。在政府集中采购目录以内的项目，采用集中采购方式进行政府采购；集中采购目录以外且采购限额标准以上的项目采用政府分散采购；集中采购目录以外且限额标准以下项目，根据单位自行制定的采购计划进行采购。

1.2 政府采购方式的不同适用情形

目前，政府采购方式分为招标政府采购和非政府采购招标两大类，招标政府采购法定采购方式有2 种，分别是公开招标、邀请招标；非政府采购招标法定采购方式有4 种，分别是单一来源采购、询价、竞争性谈判、竞争性磋商。

全省公开招标项目的采购限额标准为200 万，采购金额一旦达到限额标准，采购人应依法实行公开招标。邀请招标指采购人依法从符合资格的供应商库中随机抽取3 家及以上，并以投标邀请书邀请供应商参加投标的招标政府采购方式，值得注意的是，政府采购法上的邀请招标采购方式与招投标法上邀请招标不同。

单一来源采购法定适用情形分为3 种，一是只能从唯一供应商处采购的；二是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；三是必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。询价适用于货物规格标准统一、现货充足且价格变化幅度小的情形。竞争性磋商采购方式于2014 年12 月底才创设，其定义与竞争性谈判基本一致，但适用情形却有所不同，如表1 所示。

1.3 内控对医院采购的管理要求

2016 年，财政部发布《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》，明确要求采购单位应建立政府采购内部控制制度，明确采购归口部门职能权责，建立采购前期必论证，“有采购预算不超支，无采购预算不列支”的采购事中监管，采购事后绩效评价，有责必追究的完善采购内部运机制。医院作为公益组织，承担着救死扶伤的重任，各类物资采购的质量是重中之重，通过加强采购业务内部控制，一方面能使医院的采购流程更加科学合理，另一方面能降低医院运行成本，提高经济效益。

2 浙江省省级公立医院政府采购存在的主要问题

2.1 医院采购内部管理制度不健全

医院采购内部管理制度应涉及医院采购预算前期论证、采购执行，招投标管理、验收管理、采购执行绩效评价、内外部监管、问责机制等方面。通过对浙江省内公立医院调研发现，大部分公立医院仅参照国家和本省级政策法规进行采购，而这些法律法规制度比较宏观，对具体实施过程中发现的问题并没有提供指导性解决建议，医院采购部门也没有结合本院的情况制定采购内部管理制度，制度不健全直接导致业务人员在实际执行中难以合法合规有效开展采购工作。

2.2 政府采购未实现归口管理，缺乏集中管理

目前，浙江省级公立医院大部分采购权分散在各个职能部门，比如：Z医院卫生材料采购在临工部，药品采购在药剂科，工程建设采购在基建科，目前没有牵头的部门去统一归口管理医院政府采购，缺乏对采购的集中统一管理，各采购科室根据自己的程序办事，容易给医院带来资源浪费。

表1 竞争性谈判采购方式与竞争性磋商采购方式对比

2.3 采购预算与计划安排不合理

医院在每年7 月根据单位战略目标，编制下一年的预算，然后向主管部门申报，最后经财政厅审核批复，医院根据财政批复数制订采购计划。但在实际操作中，由于医院职能部门前期并未重视预算编制工作，编制的预算没有经过科学论证，随意性较大，直接导致下一年度采购额度不足或者与实际采购项目不一致等情况。

2.4 监督和问责机制缺乏

尽管目前公立医院都有相应的监督制度，但实际工作中监察、财务、采购部门等并没有形成有效的监督体系，仅仅注重对开评标环节的监督，却不注重对采购申请编制、招标文件编制、采购合同执行、采购付款管理等环节的监督管理，且对这些环节往往通过采取事后抽查的方式进行监管，致使采购违规问题时有发生，导致出现招标文件设置不合理、重负采购、合同超期仍执行、采购主体不合规等现象。这些现象屡禁不止，主要是由于缺乏明确的问责机制，对相关采购主管部门或采购执行人没有具体的处罚措施。

2.5 采购实施活动不规范

调研发现，在实际采购中，大部分医院存在采购主体不合规、招标文件设置不合理、中标文件重复、验收管理缺失等现象。在Z 医院，采购主体不合规表现为医院以科室名义进行采购和委托，签订的合同不具备法律效力，无法成为财务付款的依据；招标文件设置不合理表现为以医院将特定行政区域、特定行业的业绩、奖项作为投标条件，加分条件；中标文件重复表现为医院在物业管理合同中已包括某项服务，但仍对该项服务进行单独采购，造成资金浪费；验收管理缺失表现为采购物资直接送到科室，科室签收后才去办入库手续。

3 浙江省省级公立医院政府采购管理建议

3.1 完善医院政府采购内部管理制度

医院政府采购部门应根据国家政府采购政策法规，结合医院实际情况，从采购业务控制、岗位责任分离、授权审批、验收检查、安全管理、业务信息化管理6 个方面制定符合自身需求的内部管理制度，让采购部门人员有章可循，有规可依，明确医院流程，知道流程的风险点在哪里，让国家相关法律法规真正落实到位。

3.2 政府采购归口管理，优化医院资源配置

为规避采购业务中的风险，对其实施有效管理，医院的政府采购应实行统一管理，设立采购中心为归口科室，由该部门负责全院的总务物资、药材、固定资产、无形资产、基建工程等的采购，改变以往医院采购部门各自为政的传统采购模式，形成集中统一的采购管理平台，达到优化资源配置的目的。

3.3 严格执行采购预算和计划，建立采购绩效考评体系

在编制政府采购预算过程中，需对采购项目、采购数量、采购资金等内容，先上报给各类采购专业管理委员会进行可行性论证，再上报预算管理委员会，最终上报上级主管部门。经主管部门批复后，医院应该严格遵循“有预算不超支，无预算不列支”的原则，按照前期采购预算编制内容进行采购，不得随意调整。同时，建立采购绩效考评体系，通过采购前期论证的绩效评价，采购执行中采购行为的绩效评价，采购结果的绩效评价，保证政府采购工作不断完善，从而有效提升医院政府采购管理水平。

3.4 完善政府采购内部监管，充分发挥内部监督职能

医院应实行使用部门、采购部门、资金付款部门三权分离和全过程内部监管的采购模式。内部监管部门应互动介入采购全过程，并对检查结果负责。监管部门应参照《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99 号）文件要求，对采购工作流程进行梳理，对流程中的关键点进行管控。不同监管部门应根据自身业务范围及权责对采购活动全流程的关键点进行监督，形成多方制约、全员参与的共同监管机制。

3.5 加快构建采购信息化平台

公立医院政府采购工作不仅仅是采购部门的事，实行精细化采购管理需要医院职能科室的参与，包括财务、内审、互联网技术等部门。医院应努力构建以内部控制为主线的采购管理信息平台，该平台应包括采购前期论证、采购预算的编制、合同签订、付款管理、验收管理、供应商信息库等内容，通过信息化手段加强对政府采购的预算、计划、审批等环节的规范管理，促使公立医院政府采购工作更加有序地开展。