以开发区改革创新推动山西经济高质量转型发展

赵春雨

〔摘要〕 近年来，随着山西省开发区“三化三制”改革的深入推进，其转型升级發展速度加快，在全省范围内的示范引领效应显现。但同先进地区开发区相比，山西省开发区还存在着综合发展水平和整体竞争力不强、土地投入产出比不高、产业趋同化现象较为突出、产业链发育不健全、招商引资力度不够、集群化水平不高等问题。为此，要抢滩“六新”，打造开发区“升级版”;推进“产城人”融合发展，建设智慧生态新型开发区;促进新兴产业集群发展，打造全产业链经济;积极“对内开放”，创新运管模式;推进绿色发展，探索现代农业类和旅游康养类开发区的发展路径;耦合要素配置链条，探索科技金融新路径;全面启动“亩均效益”评价改革，尽快制定山西省开发区生态环境保护条例，从而进一步推动山西省开发区改革创新，助力山西经济高质量转型发展。

〔关键词〕 山西省开发区;改革创新;转型发展 ;六新突破

近年来，山西省委省政府高度重视开发区工作，积极贯彻落实国务院2017年印发的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》和2019年印发的《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，稳步推进开发区各项改革创新工作，加快了山西省开发区转型升级发展速度。2020年5月12日，习近平总书记在山西转型综合改革示范区（以下简称山西综改示范区）政务服务中心进行调研时指出，山西的转型发展既要有紧迫感，更要有长远的战略谋划，不能等到资源枯竭了再来搞转型，要早日蹚出一条转型发展的新路子 〔1 〕。2020年6月6日，山西省委书记楼阳生在参加山西综改示范区第二期项目签约一批、开工一批、投产一批“三个一批”活动时强调，山西省各开发区要认真践行习近平总书记视察山西重要讲话重要指示，深刻领会省委“四为四高两同步”总体思路和要求，聚焦“六新”，敢于创新，勇于先行，加快推进重大转型项目建设，为在转型发展上率先蹚出一条新路来提供强力支撑。当前，山西正处于转型发展的重要历史关头，如何推进开发区改革创新，引领山西经济高质量转型发展，助力实现“2025年出雏型、2030年基本实现、2035年全面实现”的转型目标，是当前山西省各开发区面临的重大课题。

一、山西开发区改革创新发展取得的成就

山西近几年来在开发区整合、产业集聚、体制机制改革创新等方面进行了探索，取得了卓有成效的成就，形成了许多可复制、可推广的山西经验。

（一）明确发展目标，完善政策法规，健全规划体系，开发区数量和质量大幅提升

2017年7月7日，山西省政府印发《关于加快开发区转型升级促进土地节约集约高效利用的通知》，明确了山西将在各设区市布局国家级开发区的目标。2018年7月10日，山西省召开了开发区改革创新发展推进会，明确了开发区创新发展目标，为全面实现开发区发展战略定位打下了坚实基础。2019年3月1日实施的《山西省开发区条例》，明确了开发区的法律地位、主要职能和责任边界，规范了开发区管理和服务，理顺了开发区与所在地区地方政府的权责关系，增强了开发区改革创新发展、发挥功能优势和引领开放的作用。截至2020年5月，山西省共有83个省级以上开发区，其中4个国家级经济开发区，2个国家级高新技术产业开发区，77个省级开发区;工业类开发区66个，现代农业产业类11个，生态文化旅游类6个 〔2 〕。全省已形成以工业类为主体，现代农业、生态文旅类齐头并进的开发区发展格局。2020年1月17日，商务部发布了2019年国家级经开区综合发展水平考核评价结果及219家国家级经开区的综合和单项排名情况，其中，山西转型综改示范区（太原经开区）在综合发展水平考核评价中排名显著提升，跃居第31名。

（二）开发区敢为人先，锐意创新，成果卓著，乘数效应显现，成为转型发展新引擎

一是成为引领高质量转型发展的主力军。近年来，各开发区加快推进标准化厂房、道路等基础设施建设和科技孵化器、双创基地、技术研发平台等公共服务平台建设，使自己的承载能力不断增强。目前，山西省开发区已形成先进装备制造、新一代信息技术、新能源、新材料、生物医药、节能环保等新兴产业集群，成为全省现代产业体系的重要集聚区。2019年，山西省开发区利用外资、进出口总额分别为58.3亿元、998.8亿元，占全省的61.5%和69%。2020年一季度，开发区实际利用外资8.3亿元，同比增长189.6%，比全省平均水平高153.6个百分点 〔2 〕。

二是成为对外开放、招商引资的“金名片”。开发区自成立以来即成为各地招商引资、对外宣传、树立形象的窗口。山西省各开发区一直坚持定向精准招商，目前已初步形成新兴产业集群。2020年，在受新冠肺炎疫情影响的不利局面下，山西省开发区坚持疫情防控和经济发展“两手抓、两手硬”，开启了线上招商新模式，积极推动项目建设，确保了改革发展不停滞。据山西省商务厅统计，2020年3月山西省开发区新开工项目368个，总投资1 487亿元，掀起了项目建设新高潮。其中，山西综改示范区签约、开工、投产项目62个，总投资880.4亿元。吕梁市开发区42个重点项目同日开工，总投资286亿元。朔州经济开发区完成重大招商引资项目50个，总投资297.44亿元 〔3 〕。

三是成为先行先试的“试验田”。近年来，山西省开发区努力简化办事程序，提高办事效率，打造出既适应市场要求，又符合山西实际的运行机制和管理模式，“三化三制”改革持续深化，体制新、机制活、效率高的区域特色逐步彰显，营商环境不断改善。目前，山西省、市两级政府把能够下放的审批、规划、土地、不动产登记、环保、执法等管理权限下放给具备条件的各开发区。仅山西综改示范区承接省市综合经济管理和相关行政管理事权就达1 184项。山西综改示范区刀刃向内、自我革命，探索形成了一批特色鲜明、成效显著的改革创新举措，建立起“一条龙”配套机构，为企业提供全生命周期一站式服务。而其他开发区积极对接综改示范区，通过实地考察、交流学习等方式，全面复制推广了综改示范区的改革创新经验和做法，进一步减审批、优服务、强监管、促诚信，激发了市场主体活力。24家开发区管理委员会市场化选聘了高级管理人员96名，38家开发区在基础设施、招商引资等领域引入了156个市场运营主体;管运分离和企业化运营改革在潞城、云冈开发区开展了试点;大同、晋中、侯马开发区国际合作园区建设取得了积极进展;祁县经济开发区充分发挥“一枚印章管审批”的机制优势，对取得土地手续的工业项目，全部实行了“全承诺、零审批、拿地即可开工”，项目从立项到开工时间不超过20个工作日;长治经济技术开发区通过理顺财税体制、成立投融资平台等一系列举措，改善了企业融资困难、投资不足的被动局面，为企业发展提供了充足的资金保障。另外，山西省分级、分类对开发区发展水平进行考核评价，强化对转型发展和科技创新的考核，并将考核结果与绩效工资挂钩，实行“有进有出、有升有降”的动态管理，有效促进了开发区高质量发展。

四是成为生态建设、脱贫攻坚的新路径。创办生态文化旅游示范区是山西深入贯彻落实习近平总书记生态文明思想，创造性贯彻“两山”理论的重大举措。山西省政府目前在设立太原西山、右玉、左权生态文化旅游示范区后，又新批准设立了方山、平顺、陵川生态文化旅游示范区，持续推动了生态文化旅游融合发展。2017年至今围绕习近平总书记提出的“山西的现代农业发展，要打好特色优势牌，走有机旱作农业的路子”的重要指示要求，山西省委省政府布局建设了现代农业产业示范区。例如，晋中国家农业高新技术产业示范区全力打造科技创新样板，探索解决有机旱作、功能农业等山西现代农业发展的关键性技术问题，目前已累计在山西省推广科技成果1 200余项，启动运行了国家功能杂粮技术创新中心、功能农业研究院等研发平台，引进了华为、阿里巴巴、先正达等一批行业领军企业。再如，雁门关农牧交错带示范区以优化产业结构为抓手，大力发展饲草、杂粮等作物，种植优质饲草23万亩，调减籽粒玉米44万亩，同时坚持种养结合，大力发展草食畜牧业，支持建设了160个生态畜牧示范场和规模养殖标准化示范场。截至目前，山西现代农业产业示范区已达到十多家，这些示范区立足资源禀赋，以发展功能农业为引领，以助力脱贫、农民增收为目的，培育壮大了新型农业经营主体，推进一二三产业融合发展，形成了现代农业产业、农民脱贫增收和区域经济社会协调发展的新局面，走出了一条生态建设和脱贫攻坚双赢的“新路子”。

二、山西开发区改革创新发展中存在的短板

近年来，山西省开发区的数量和质量都有了明显提升，但从总体情况看，全省开发区综合发展水平和整体竞争力与全国其他先进地区相比还有一定差距。

（一）开发区综合发展水平和整体竞争力不强

自2017年商务部开始发布国家级经开区综合发展水平考核评价结果以来，在综合发展水平考核评价排名和单项排名中，山西省的开发区还未有上榜，这在一定程度上说明了山西省开发区在经济总量、发展活力、区域带动能力、对外贸易等方面与国内先进地区的开发区相比，仍然存在较大差距。在落实发展布局规划目标方面，截至目前，还有30多个县未实现一个区县（市）至少一个省级开发区的目标。

（二）开发区产业趋同化现象较为突出，产业链发育不健全

开发区的产业选择趋同化。在山西省83家省级及以上开发区中，装备制造、新材料和现代煤化工等主导产业约占开发区产业类型的半壁江山，而新兴产业的占比较低。同时，与先进地区相比，山西省大部分开发区主导产业规模普遍偏小，产业链发育不健全，开发区在全国创新能力评价中排名靠后，研究与试验发展经费投入总量与增长趋势亦不甚理想。

（三）体制机制仍需进一步改革

开发区要达到经济技术发展快人一步的目标，就必然要进行体制机制先行先试的探索。开发区的根本优势就在于开发区的体制机制可以改革探索，可以不断地创新。开发区的管理体制应该不拘一格，在不同的发展阶段根据自身的具体情况不断创新。但在目前山西省开发区实际工作中，由于管理职责不清晰、审批权限下放不到位、转报手续复杂、捆绑考核指标、人才激励机制滞后等现象的存在，在一定程度上阻碍了开发区的进一步发展。

（四）招商引资力度不够

目前山西省开发区不仅在数量上快速增长，而且在发展空间上也越来越广阔。开发区的发展关键是加快招商引资，并引导开发区向高新产业聚集区发展。近年来，山西省开发区招商引资和新兴产业发展呈现出积极态势，但一些开发区还存在谋划能力欠缺、招商方式不优、利用外资较少等问题，甚至部分新批开发区的招商引资还未有效运行。截至目前，山西省还存在个别开发区招商引资开工项目为零、部分开发区实际利用外资为零等严峻问题。

（五）产业集群化水平不高，规模效应还未充分显现

开发区首先是产业的集群地，产业的集群必然会产生一系列效应和效果。如规模效应，这是产业集群最直接最明显的外部效应。有关研究表明，一个合理布局的工业园区一般可以节约城市工业用地10%至20%，减少工业管网10%至 20%，缩短交通运输线20%至40%。因此集群在一个园区的企业，由于共享基础设施、中介服务，使企业免去了巨额的基础设施及服务体系建设投入，方便了企业运作，降低了企业创业成本。而大量的企业集群又会产生巨大的需求，园区生产和销售规模在同类产品中一般占有较大份额。近年来，山西省全力推进存量巨大的传统产业加速转型升级，同时紧盯前沿技术创新，重点选择信息技术应用、大数据融合、半导体等发展势头强劲、未来前景广阔的14大标志性引领性产业集群进行引领突破，示范带动全省域、全领域构建创新生态，产业结构不断向高端化发展。但部分开发区由于起步较晚，改革进程较慢，产业集聚化程度仍处低位，规模效应还难以体现。

（六）土地投入产出比低于全国平均水平，“亩均效益”不高

近年来，由于土地供应闸门愈发严格，开发区土地的利用程度、利用强度、用地结构以及由此產生的用地效益将成为今后很长一段时间制约开发区经济发展的因素。通过对2019年自然资源部和山西省自然资源厅发布的国家与山西省开发区土地投入产出效益数据的分析，可以发现目前山西省在开发区土地利用方面存在以下两个现实问题：一是省级开发区土地投入强度不足，投入产出效益上差距较大;二是国家级开发区投入强度较大，但投入产出比低于全国平均水平，土地利用强度和收益仍有较大的上升空间。

三、以开发区改革创新推动山西经济高质量转型发展的建议

（一）抢滩“六新”，打造开发区“升级版”

一要在“六新”上不断取得突破。山西省各级政府和相关部门要进一步建立包容创新的审慎监管制度，为开发区新经济发展创造更大空间。要根据新经济的新特点和新趋势，加快职能转变，深化开发区“放管服”改革，完善开发区公共服务供给，在保护产权、加强监管、维护公平、强化激励、集聚人才等方面积极作为。要进一步加快完善开发区信息基础设施建设，加快推进信息数据的公开与共享，打造良好的开发区创新生态系统，不断提升众创平台孵化水平。二要构筑新营商环境，打造开发区“升级版”。新营商环境包括新基建环境、新政策环境和新开放环境。在新营商环境的理念下，应基于产业大数据、产业互联网打造“升级版”的智能化园区。要运用大数据、人工智能等技术搭建开发区产业互联网平台，并基于“互联网+”建立起端到端的产业供应链管理，进而实现产业在生产、交易、资金以及流通等领域的全流程协同运作。三要深入推进项目审批上的流程再造。一方面要推行承诺制审批。要在政府告知的前提下，充分发挥项目可研单位等中介机构帮助企业“把脉、研究、制定、核审、负责”的作用，对项目进行“一揽子”的可行性研究，在项目可研报告通过后，可研单位还要对项目终身负责。同时，企业也要作出承诺、遵照实施、最终负责。另一方面，政府要站在全局的高度统筹项目各个方面的区域审批。政府牵头部门要完善项目建设指导目录，作出全省项目建设区域规划，明确什么项目在什么地方需要达到什么条件就能投资建设，明确分区域分门类的项目建设规划和规定。同时，要取消各部门各项目分别审批制度，建立牵头部门集中审核、一次审定制度，以提高项目审批的质量和速度。四要打造良好创新生态系统，不断提升众创平台孵化水平。各级政府和相关部门要加大对新经济中小企业的支持力度，全力以赴为企业发展提供“雪中送炭”式的支持和保姆式服务，打造完整的新经济企业生态圈。要依托现有园区和孵化器基础，加快培育一批数量可观的众创空间。同时，提升众创空间的资源整合能力和综合服务能力，改善其运行效率，吸引更多创新创业者和社会资源流向众创平台。

（二）积极打造智慧生态新型开发区，努力实现“产城人”融合发展

开发区的本质特征是从产业开发起步到产业集聚进而走向产城融合。开发区从产业开发起步聚集资本和就业，到产业集聚产生规模效应和提高投入产出效率，再到产城融合，城市让生活更加美好并引领产业更好的发展，这是成功的发展战略，也是成功的发展模式，是产业化和城市化的良性互动。在当前开发区的发展中应更强调人的因素，更重视其社会管理和社会服务的功能，着力打造生产高效集约、生活和谐宜人、生态绿色低碳的智慧生态新型开发区，以生态涵养、休闲运动、文化体验为主要功能，重点发展健康休闲产业，建设集生态保育、文化体验、生态旅游及科普教育为一体的智慧生态城，实现“产城人”的互动，让人在开发区里面体会到生产、生活、生态相协调，产业、城市、休闲相结合。

（三）推动产业升级，培育壮大产业链经济

一方面，要用新的思路实现特色突破，激发创新，积极推动产业升级。一是以产业创新发展推动产业升级。要鼓励企业通过自主研发或技术并购等方式引进新技术，向高附加值产品技术转型升级，从而推动其创业创新孵化。二是以新兴产业导入推动产业升级。要瞄准新兴产业，“无中生有”地培育新的产业增长点，以增量产业带动存量产业转型升级，优化产业结构，推动整体突破发展。三是以产业智能改造推动产业升级。要通过技术再造和两化融合推动传统制造业改造升级，以智能技术推动从“制造”到“制造+服务”的制造业服务业融合。四是以业态模式升级，推动产业升级。要通过产业价值链的分解和融合，促进分包、众包、产业联盟等新业态发展，迎合新的消费需求，促进电子商务、文化创意等服务业态发展。要按照龙头带动、链式布局、研发支撑、园区承载思路，推动产业规模化、集群化发展。要大力发展研发设计、中介咨询、电子商务、现代会展等生产性服务业。同时引进国内外著名咨询机构，支持咨询服务在开发区集聚发展。另一方面，要进一步增强开发区产业专业性，培育壮大产业链经济。开发区是培育产业链经济、实现区域经济转型升级的重要抓手。为此，要围绕产业发展的基础和潜力，找出产业链核心环节及其延伸环节，以核心环节布局重点项目，构建产业链成长引擎，进而通过产业链的补位、延长、做粗、增高构建产业功能主体，实现产业链纵向关联和横向融合，同时围绕产业链特征构建重点支撑体系，进而打造专业级产业集群。

（四）创新运管模式，积极“对内开放”

一要全面厘清开发区管理职能，建立高效多元的运营机制。开发区管委会要履行好经济管理和投资服务的职能，聚焦产业发展主业，重点抓好招商引资、项目建设、企业服务和经济发展等工作。其他社会管理、公共服务和市场监管等职能可由所在区县（市）政府承担。二要不断完善开发区管理模式。可学习借鉴深圳市前海蛇口自贸区的“小政府+大企业”管理模式和杭州市开发区的“政府+企业+社区”联席会管理模式，对山西经济开发区的“管委会+平台公司”管理模式进行扩大和优化，从而进一步释放开发区在经济发展中应有的活力，将开发区在经济发展、招商、技术溢出、承接产业升级转型等方面的作用充分发挥出来。三要面向市场引入专业化管理团队。要探索建立“投资主体多元化、融资渠道多样化、投资管理市场化”的开发运营机制。积极支持管运分离改革，鼓励开发区与发达地区或优势企业合作共建产业园区，鼓励具备条件的开发区建设国际产业合作园区。支持开发区与先进地区合作共建主题特色产业园区，吸引社会资本多元化参与开发区建设发展。四要确定一批条件成熟的开发区，由在晋央企、省属国企或民企组建运营团队来负责经营。要进一步加快全员岗位社会化选聘进程，探索特岗特薪、特职特聘，最大限度激发市场主体的活力。鼓励以国家级和重点省级开发区为主体，对本地区工业集中区、小而散的各类园区进行整合或托管。

（五）积极探索现代农业类和旅游康养类开发区的发展路径，以后发优势促绿色发展

现代农业类开发区和旅游康养类开发区在引领带动现代农业发展、培育新型经营主体等方面发挥着重要作用。为此，一要积极发挥现代农业类开发区的引领作用，辐射带动全省成为国家有机旱作农业科研和生产示范区，开展有机旱作农业技术体系、标准体系的研究创建工作，完善科研与生产、科技成果快速转化、产业高质量发展的体制机制，蹚出一条有机旱作农业乃至现代农业发展的新路。二要高度重视农业、旅游康养类开发区在运营模式、产业培养、招商引资等方面的探索示范，为现有的农业、旅游康养类开发区和还没有实现“一县一个开发区”目标的县区提供可复制、可推广的经验。无开发区县区要立足农特产品、旅游资源、特定环境、特殊条件，在“特”字上下功夫，立足现有企业和项目，尽量引进上下游项目、开发上下游产品，延长产业链条，使新上项目可以长久而持续，尽快实现开发区从无到有的突破。

（六）耦合要素配置链条，探索科技金融新路径

一要持续优化扶持政策，发挥财政资金的引导、撬动、聚合作用。要发挥政府在科技金融发展中的引导带动作用，加快建设技术创新和转化体系，放大财政资金的撬动效应，有效吸纳资金、技术、人才等创新要素，加快形成科技金融发展的新模式、新业态。要将传统的财政补贴转变为市场化运作投资，实现政府资金与银行资源的结合。要大力引进创投机构，建立健全风险补偿分担机制，设立创新创业项目补助和科技贷款担保补助。二要立足企业生命周期，以模式和产品创新提升金融机构专业运营水平。要加快金融模式创新，根据科技领域的专业性、前沿性，以专业化经营金融改革规避信息不对称导致的市场失灵。可尝试设立专门从事科技型中小企業金融服务的科技支行或特色支行。要与专业的创业投资机构合作，借助科技创新产业信息服务平台，克服信息不对称。三要以“互联网+”助力数据共享，加快推动各类信息的互联互通、开放共享，为科技金融发展提供数据支撑。要打通数据孤岛，形成信息、数据共享体系，实现跨部门、跨条线、跨行业、跨领域的数据共享交换。要把握建设智慧政务、智慧城市的契机，发挥政府在大数据收集上的优势，推动相关部门搭建统一开放的科技服务和监管平台，实现政府、银行、第三方机构、企业等跨部门、跨行业的系统直连。四要建立多元化资本市场，实现直接融资和间接融资的协调互补。要以市场竞争、风险识别等多种方式，推动金融机构、风投机构持续提高运营能力的专业化和精细化。大力发展资本市场，积极培育证券、保险、基金、融资租赁、资产管理、信托以及财务公司等市场主体，以种类丰富、层次齐全的融资方式，满足科技创新企业多元化融资需求。整合直接融资市场和间接融资市场，进一步提高直接融资比例。鼓励创投机构发展，以“政府+银行+创投”的方式，形成专注于科技型中小企业的“股权+债权”融资模式，可利用知识产权质押来降低风险。鼓励金融机构与子公司协同联动，为科技型中小企业提供债券融资和股权融资。

（七）全面启动“亩均效益”评价，尽快制定山西省开发区生态环境保护条例

一要对山西省开发区分类提出投资强度要求。投资强度是衡量开发区土地利用率的重要标准。不同地区、不同开发区对其入驻项目均有不同的投资强度要求。山西应立足省情实际，在《山西省企业投资项目承诺制规定》的基础上，分类、客观、合理地对各开发区投资强度提出细化要求，以确保开发区的高质量建设。二要全面启动“亩均效益”评价。在寸土寸金和土地闲置、粗放利用的矛盾下，开发区要全面启动“亩均效益”评价，使“亩均论英雄”成为工业用地投资的重要标准。为此，要建立和完善全省开发区亩均效益的数据库，以亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值等多项指标构成评价指标体系，并根据具体数据目标对各开发区进行评价，从而进一步促进山西省开发区以最小的资源环境消耗获取最大的发展效益。三要尽快制定山西省开发区生态环境保护条例。制定开发区环境保护地方性法规，对协调资源开发与生态环境保护关系，保障资源开发、生态治理、民生改善和可持续发展，具有十分重要的意义。为此，要尽快制定山西省開发区生态环境保护条例，明确开发区生态环境保护条例制定宗旨、依据和适用范围，确定承担开发区生态环境保护职责的主管部门、开发区其他机构以及相关生态环境主管部门和其他有关部门的职责，建立开发区管委会与当地区域联动工作机制，明确大气、噪声、固体废物、建设、排污、自然保护等方面的管理措施。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平在山西考察时强调 全面建成小康社会 乘势而上书写新时代中国特色社会主义新篇章 〔N〕.人民日报，2020-05-13（01）.

〔2〕张潇潇.山西转型综改探路前行〔EB/OL〕.（2020-05-22）.http：//swt.shanxi.gov.cn/Main/cmsContent.action？articleId=e494fe0f-a48c-4d64-a7b7-6e52d861ce71.

〔3〕开发区防控防疫与经济发展两手抓〔EB/OL〕.（2020-03-09）.http：//swt.shanxi.gov.cn/infolist/cms Content.action？articleId=04457597-13e3-4b5d-9d3b-1fed7fd7d8a9.

责任编辑 徐 芳