民办高校营利或非营利性质选择困境及其对策

段淑芬 杨红娟 阙明坤

摘 要：当前，民办高校陷入“营非性质”选择困境，这将阻碍分类管理改革进程。基于行为决策理论剖析民办高校“营非”选择问题，得出陷入困境原因：决策问题重要且复杂，决策主体被动，决策信息不完整和决策方案不可逆。举办者必须认清形势，转变观念;教育行政部门应尽快完善国家和省（市）相关法规政策，合理设定“非营利性”民办高校举办者“管理权”和利益相关者薪酬结构，增设“追踪决策”环节等，以期民办高校走出“营非”选择困境，顺利推进分类管理改革。

关键词：民办高校;营利;非营利;行为决策理论;选择困境

我国民办教育已进入分类管理、规范办学新阶段。2017年9月1日起施行的《民办教育促进法》（2016年修正）第十九条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”根据这一规定，“营非性质”选择成为摆在757所民办高校（含独立学院257所，成人高校1所）面前的一道必答题。

一、民办高校“营非性质”选择陷入困境

为确保民办教育分类管理顺利实施，国务院、教育部、省（市）教育行政机构等部门相继制定一系列配套政策，截至2020年6月，全国31个省、直辖市、自治区政府层面均已颁布落实《民办教育促进法》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》的具体实施文件。2020年5月，教育部出台《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，以推动独立学院转设和分类管理。然而，另一个国家层面重要政策《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《实施条例》）于2018年8月公开征询意见后，至今尚未正式公布，民办高校分类管理改革似乎陷入了僵局。

众多学者积极探索民办高校分类管理面临的问题。王诺斯认为民办高校分类管理是一项复杂、全局、长期、艰难的任务。[1]阙明坤提出推进民办教育分类管理需处理国家统一与地方特色、鼓励扶持与规范管理、营利与非营利三大关系。[2]李盛兵分析民办教育新法出台后中国民办教育面临动力、定位和水平三大问题。[3]余中根认为营利性和非营利性民办高校制度区别规定不详细。[4]同时，学者们研究民办高校“营非”选择问题。王一涛提出民办高校举办者对选择走非营利性发展道路心存顾虑。[5]潘懋元指出除少数捐资办学的学校之外，大多数民办高校“营非”选择处于观望之中。[6]阙明坤提出健全和完善民办学校分类选择机制任重而道远。[7]杨程通过调研，发现很多民办高等教育举办者无法作出“营非”选择。[8]别敦荣提出“营非登记”只在个别省（市）实施。[9]综上所述，学者们普遍认为，我国民办高校分类管理面临诸多困难和问题，举办者已陷入“营非”选择困境。

“营非”选择是实施分类管理的第一步，举办者陷入选择困境将阻碍民办高校分类管理改革进程。从教育行政部门角度看，改革是利益再分配，必然面临极大阻力，《实施条例》至今尚未正式出台以及一些省（市）较长“过渡期”说明推进分类管理的阻力和压力。从举办者角度看，选择即为“决策”，美国管理学家西蒙（H.A.Simon）提出“管理就是决策”[10]，可见“营非”选择对民办高校未来发展的重大战略意义。那么，究竟什么原因导致民办高校举办者“营非”选择陷入困境？如何走出困境？本文试图运用行为决策理论，对以上问题作出探讨。

二、基于行为决策理论剖析民办高校“营非性质”选择

（一）“营非”决策遵循“有限理性”和“满意”原则

20世纪50年代以前，盛行基于“经济人”假设的古典决策理论。该理论认为：决策者在决策过程中的行为是“完全理性”的，决策的目的是为组织获得最大经济利益。由于忽视非经济因素，古典决策理论逐渐被以西蒙为代表的行为决策理论取代。20世纪60年代，西蒙提出“有限理性”模式和“满意”原则。[11]行为决策理论认为：人是“有限理性”的;决策者容易受知觉偏差的影响;由于时间、资源等限制，决策者不能实现“完全信息”;决策者倾向于只求“满意”结果。[12]

学校不同于企业，办教育的目的也并非追求经济利益最大化，因此，古典决策理论不适用于教育决策。基于行为决策理论，由于不能实现“完全信息”，不能列出全部备选方案，不能准确评估所有方案结果等原因，民办高校“营非”选择只能遵循“有限理性”模式和“满意”原则，达不到“完全理性”和“最优”。决策者需要做的是，在可选范围内，经过科学决策过程和步骤实现“最满意”决策。

（二）“营非”决策是一个过程

决策的定义众说纷纭，现代管理科学对决策有两种理解。狭义的决策指人们从不同行动方案中作出最佳选择，即“拍板”;广义的决策是“人们为了实现某一特定目标，在一定信息和经验基础上，根据主客观条件的可能性，提出各种可行方案，采用一定的科学方法和手段，进行比较、分析和评价，按照决策准则，从中筛选出最满意的方案” [13]。

我们不能把民办高校“营非”选择单纯地视为“拍板”，而应将其视为一个决策分析过程。其决策主体是民办高校举办者，这一点，新法第十九条规定相当明确。举办者必须明确办学目标，在诸多办学目标中厘清最想要获得的结果，根据主客观条件，采用科学的方法和手段，比较、分析和评价“营利”和“非营利”兩种方案，按照一定的价值标准，选择举办者最满意的方案。

（三）“营非”决策分析过程的步骤

一个合理、科学的决策分析过程包括问题分析、确定目标、拟定方案、选择方案、实施方案、问题解决六个步骤，如图1所示。

民办高校“营非”选择不是简单的“拍板”，而是由一系列步骤构成的整个决策过程。首先，问题分析和问题解决。当前，大多登记为“民办非企”的民办高校管理不够规范，一些举办者借“非营利”之名而行“营利”之实，极大地降低了社会对民办高校的认可度;部分举办者将办学结余全部用于办学，却未能获得与公办高校同等政策支持，极大降低了举办者的办学积极性。新法新政出台就是通过分类扶持、规范办学，逐步缩小“营利”与“非营利”民办高校“实然”和“应然”之间的差距，进一步激发社会力量兴办高等教育的热情。其次，确定目标。确定“营非”决策目标本身也是一个决策过程。决策者在分析问题后设想目标，基于现实条件对目标能否实现进行分析评价，若经分析评价无法实现预先设想目标时，则作出调整以求目标实现。再次，拟定和选择方案。按现有政策，举办者只有“营利”和“非营利”两种选择，“补充方案”在民办高校“营非”决策中并不存在。选择方案是决策过程最关键的步骤。举办者应结合自身条件及客观环境，朝着决策目标搜集整理重要信息，对两种方案进行科学而严密的比较与分析，才能作出“满意”的决策。最后，实施方案与追踪决策。举办者作出“营非”选择后，决策必须接受实践的检验。若在方案实施过程中，发现主客观情况发生重大变化或原决策方案存在重大决策失误时，需要进行补救性新决策，即“追踪决策”。

三、民办高校“营非性质”选择困境原因分析

从行为决策理论视角看，民办高校举办者陷入“营非”选择困境主要原因为：决策问题重要且复杂，决策主体被动决策，决策信息不完整和决策方案不可逆。

（一）决策问题重要且复杂

决策问题的重要性和复杂性是民办高校陷入“营非”选择困境的首要原因。民办高校“营非”选择是关乎学校未来发展的全局性、长远性、方向性重大战略决策问题，必须谨慎决策。同时，“营非”选择也是一个复杂决策问题。主要体现在：一是决策目标确定的复杂性。举办者要在众多目标中遴选出主要目标和次要目标并保证目标实现，是不容易的。二是方案选择的复杂性。在行为决策理论指导下，举办者不求“完全理性”和“最优”，但求“有限理性”和“满意”。可是对“营利”和“非营利”两个方案进行科学而严密的比较与分析过程较为复杂，难以作出精准的判断。三是独立学院转设的复杂性。独立学院这一特殊的民办高校群体，必须转设为普通民办本科院校后，才能作出“营非”决策，独立学院“分类指导、因校施策”转设工作思路已体现其复杂性。

（二）决策主体被动

决策主体被动决策是民办高校陷入“营非”选择困境的根本原因。民办高校举办者被动决策主要表现为：一是举办者不愿选择非营利性。邬大光调研发现，我国80%的民办高校都是投资建立的。[14]2013年吉林外国语大学等26所民办高校发起成立非营利性民办高校联盟，旨在倡导非营利性公益办学方向并推动高水平民办高校建设，而加入联盟的民办高校不到4%。可见，大多数民办高校办学初衷就是投资。二是举办者不敢选择营利性。根据新法，选择“营利性”可以取得办学收益。与“合理回报”相比，举办者光明正大营利，学费自主定价。然而，差别化用地、水电、税收等政策以及生源等未来不确定因素让举办者不敢选择“营利性”。三是举办者构成复杂导致决策缓慢。王一涛调研发现，我国民办高校有30%属于个人办学，30%属于企业办学，各10%属于国有企业和共同治理，其余20%属于股份制形式。[15]由于举办者构成复杂，需要平衡各方利益，势必影响“营非”决策进度。此外，数十年来，一些民办高校举办者早已习惯一边登记为“民办非企”，享受国家给予的土地、水电、税收、资金等一系列政策优惠;一边借“非营利”之名在人口红利期间享受招生规模带来的巨大收益。

（三）决策信息不完整

决策信息不完整是民办高校陷入“营非”选择困境的直接原因。行为决策理论认为，决策者必须搜集与决策相关的關键信息。显然，“营非”选择相关内外部信息并不完整。一是国家层面政策信息不完整。国家层面政策法规顶层设计已基本完成，但《实施条例》至今尚未正式公布。《实施条例》中“公办学校不得举办或参与举办营利性民办学校”“对非营利民办学校予以进一步倾斜”“约束非营利性民办学校关联交易”“规范集团化办学”等举措直接影响举办者“营非性质”选择。二是省级层面政策信息不完整。31个省级政府出台的地方民办教育促进法实施细则，沿袭国家规定，原则性过强，操作性偏弱，一些关键问题相对模糊，语焉不详，因此政策并不完备。仅江苏等13个省（市）出台《民办学校分类登记实施办法》，四川等10个省（市）出台《营利性民办学校监督管理办法》，仅重庆市出台《非营利性民办学校监督管理办法》，举办者比较关注的土地问题、税收优惠、补偿或奖励标准等问题尚不明确。三是民办高校内部决策信息不完整。“营非”决策前，举办者必须开展学校自查工作，如资产权属、用地、资金来源、品牌价值等。营利性民办高校，开办人和学校享有资产分配权，而非营利性学校不享受这两项权利。1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条规定“土地使用出让金最低不得低于标定地价的40%”。若“营利性”民办高校按此执行，学校需评估资金状况。若民办高校开办资金包含财政性经费和捐赠资产，则不能选择“非营利性”。学校品牌价值、未来生源等决策影响因素更加难以估量。

（四）决策方案不可逆

决策方案不可逆是民办高校陷入“营非”选择困境的关键原因。根据决策问题所处条件不同，决策分为确定型、风险型和不确定型。能完全确知条件的为确定型决策，能确知各方案若干状态及其发生概率和损益值的是风险型决策，未能完全确知条件的为不确定型决策。[16]本文认为，在方案、状态及其发生概率、各方案在各状态下的损益值中，举办者唯一能确知的是可选择方案为“营利”或“非营利”。因此，民办高校“营非”选择属于不确定型决策，其决策难度甚至大于企业生产不确定型决策。民办高校“营非”决策损益值如表1所示。

由于状态及其概率、损益值等未知，民办高校举办者无法运用企业生产不确定型决策的乐观、悲观、折中、后悔值等准则作出“营非”决策，同时，“营非”决策是我国民办教育发展史上的一大创举，是一个非程序化决策问题，无经验可循。由于无章可循，决策失误不可避免，补救措施不可或缺。然而，不论国家，还是省（市）民办教育分类管理制度设计中，几乎都没有涉及“营—非”或“非—营”选择转换机制，个别省份规定，选择“非营利性”后不得变更为“营利性”。从决策分析过程步骤来说，就是缺少了“追踪决策”环节。举办者在难以选择方案的情况下，还缺少调整方案的机会，势必不敢轻易决策，不可避免地陷入“营非”选择困境。

四、民办高校走出“营非性质”选择困境的建议

林德布洛姆“渐进决策”模式认为，决策者不能弄清方案选择结果时，贸然决策可能会危害社会稳定和导致组织震荡。如果举办者长期陷入“营非”选择困境，必将阻碍民办高校分类管理改革进程。本文从决策者和政策制定者两个角度提出走出困境的几点建议。

（一）举办者必须认清形势，转变观念

民办高校举办者必须清晰地认识到：国家对民办教育分类管理、规范办学的决心，以前的民办高等教育管理政策法规时过境迁;“营非”决策不只是一道选择题，还是一道必答题，更是一个复杂的决策问题。这项决策关乎学校未来发展战略，不是简单的“拍板”，而是一个包括问题分析、确定目标、拟定方案、选择方案、实施方案和问题解决六个步骤的决策分析过程。举办者必须认真分析组织环境，结合民办高校自身实际，明确决策问题性质，克服认知偏差，充分发挥自身信息作用以及沟通和组织能力，作出“最满意”决策。

（二）尽快完善国家和省（市）法规政策

基于行为决策理论，决策者不可能做到“完全信息”，但适量信息是决策的依据，信息数量和质量直接影响决策结果“满意度”。决策者在决策前或决策过程中必须尽可能地通过多种渠道收集信息，尤其需要搜集与决策相关的重要信息。关于民办高校“营非”决策问题，国家和省（市）法规政策不完善就是决策信息不完整，这也为举办者“营非”决策缓慢提供正当理由。因此，要想让举办者在“有限理性”下作出“满意”决策，必须尽快完善国家和省（市）政策法规。当前，浙江省民办教育“1+7”分类管理政策较为详细，温州市出台了诸多具有操作性的政策，值得其他地区学习。国家层面亟待出台《民办教育促进法实施条例》以完善顶层设计，各省（市）教育行政部门急需明确补偿与奖励、税收优惠、财政扶持、土地划拨与差价补缴等举办者最为关心的关键事项。

（三）合理设定“非营利性”民办高校举办者“管理权”和利益相关者薪酬结构

非营利性公益化办学是国家和省（市）政策倡导方向。民办教育新法规定非营利性民办高校不能取得办学收益，《民法典》第八十七条规定非营利法人不向出资人、设立人或者会员分配所取得的利润，两部法规高度一致，与以往“合理回报”相比，“不能取得办学收益”使大多数举办者利益极大受损而不愿意选择“非营利性”。部分举办者甚至以为：一旦选择“非营利”，投资办学转变为捐资办学，私有财产转变为公有财产，管理权也将丧失。因此，准确界定非营利性民办高校财产属性，合理设定举办者“管理权”迫在眉睫。本文认为，非营利性学校法人财产是一种不同于公有财产和私人财产的公益性财产。根据新法，非营利性民办高校存续期间按照学校章程由理事会管理，而理事会具备聘任和解聘校长、修改学校章程、制定学校规章制度等各项职权，退出时，清偿后剩余财产用于其他非营利性学校办学。此外，非营利法人各项权利应受《民法典》《慈善法》等法律条文保护。

《民法典》第九十五条规定：“为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。”其第一百二十四条则规定：“自然人合法的私有财产，可以依法继承。”《公司法》第七十五条规定：“自然人股东死亡后，其合法继承人可以继承股东资格;但是，公司章程另有规定的除外。”国发〔2016〕81号《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》规定：“选择登记为营利性民办学校的……终止时，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，依照《中华人民共和国公司法》有关规定处理。”根据以上规定，本文认为，选择营利性则可继承合法财产，选择非营利性则不能分配和继承剩余财产。因此，合理设定“非营利性”民办高校利益相关者薪酬结构尤为重要。美国根据是否营利性实行截然不同的薪酬约束机制，营利性私立学校可自行设定合理回报的薪酬结构与涨幅，非营利性私立学校则受到政府部门严密监管。[17]那么，我国“非营利性”民办高校举办者、学校高层管理者等利益相关者薪酬结构如何设定，才能既鼓励其选择“非营利性”，又处于合理范围，当前国家和省（市）政策中暂无规定。因此，“营非”决策前，合理设定“非营利性”民办高校举办者“管理权”和利益相关者薪酬结构是消除举办者“非营利性”选择顾虑的重要手段。

（四）增設“追踪决策”环节

一个完整的决策过程必须包括“追踪决策”环节，也就是补救方案。当前，国家和省（市）层面，都没有民办高校“营非”选择“追踪决策”制度设计，即缺乏“营—非”和“非—营”转换机制，这势必导致举办者不敢轻易作出“营非”选择，担心决策失误后局面无法挽回。

民办高校“营非”决策方案可逆性已有国际先例。在美国，两类性质私立高校可在严格监管下实现相互转变。非营利性私立高校由于资金不足而转设为营利性[18]，营利性私立高校也会为获得免税和捐赠转设为非营利性。例如，营利性的卡普兰大学被公立的普渡大学收购后，从“营”转变为“非营”。[19]美国高校“营”转为“非营”程序较为严格，需要国税局和高校认证机构双重审查。[20]我国民办教育分类管理制度设计中增设“追踪决策”环节，是破除举办者“不敢选”和“怕选错”的重要举措。

五、结论

尽管国家和省（市）不遗余力地出台一系列政策法规，民办高校分类管理改革依然面临诸多问题和困难。举办者“营非”选择是推进民办高校分类管理改革的第一步，也是最为关键的一步，是关乎民办高校未来发展的重大战略调整。民办高校举办者只有“营非”决策“选得好”，学校才能“走得好”。因此，国家和省（市）教育行政部门需要不断完善有关政策法规，清楚举办者利益诉求，消除举办者决策顾虑，同时，举办者必须认清形势，明确“营非”选择既是一道选择题，也是一道必答题，变被动决策为主动决策，运用科学方法，结合自身及其学校实际情况，作出最满意的决策。

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（责任编辑 黄铭钊）