组织生态学视角下我国高等教育第三方评估组织发展的困境及超越

肖国芳 彭术连 朱申敏

摘 要：组织生态学中关于组织合法性、组织生态种群和组织生态位的理论，为高等教育第三方评估组织的发展研究提供了新的视角。合法性支持不够、对政府资源依赖严重、社会文化认同缺乏，是高等教育第三方评估组织发展面临的主要困境。我国要加快相关法律制度的构建，为高等教育第三方评估组织发展提供合法性支持;加强培育和引导，建设多层次、多功能的教育评估第三方组织体系;加强教育评估人才培养，提高教育评估第三方组织的专业化能力;建设完善的高等教育第三方评估组织发展的行业规制。

关键词：高等教育评估;第三方组织;组织生态学;组织合法性

实现教育治理体系和治理能力现代化，需要深入推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间新型互动关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对正确处理政府与社会关系提出了更高期待，要求加快实施政社分开，对于适合由社会组织承担的公共服务和政府职能要积极推动交由社会组织承担，以进一步解放和增强社会活力。《中国教育现代化2035》强调要建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制，推动社会参与教育治理常态化。2015年教育部发布的《关于深入推进管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，提出将委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围，并对如何保证教育评价服务的质量和效益提出了指导性的意见，比如建立健全招标投标和绩效管理制度。这表明，政府开始对社会组织开展教育评估采取政府购买服务与转移政府职能等合作互动逻辑，也意味着政府管理、学校办学、社会评价之间的关系出现了新动向。当前，我国教育正处在社会转型和教育转型发展相互叠加、教育现代化和国家现代化并进的历史时期。以教育现代化支撑国家现代化，需要进一步变革教育治理结构，形成全社会共同参与的教育治理新格局。尽管，我国教育治理变革中的政府职能转变、学校办学自主性提高等方面均出现了积极的变化，但是教育的社会评价发展仍然比较缓慢，严重制约了教育改革的进程和效果。在这其中，高等教育评估第三方组织发展不够是重要肇因。本文将从组织生态学的视角出发，从理论上剖析高等教育评估第三方组织发展的逻辑，探讨高等教育第三方评估组织发展的路径超越。

一、高等教育第三方评估组织研究的新视角：组织生态学

组织生态学（organizational ecology）是20世纪70年代以后在组织种群生态理论基础上发展起来的一种理论，作为一门新兴交叉学科，它借鉴生物学、生态学、社会学等学科的知识，结合新制度经济学等学科的理论来研究组织个体的发展以及组织之间、组织与环境之间的相互关系。美国学者汉南（Hannan）和弗里曼（Freeman）（1977）发表的“组织种群生态学”论文[1]对这一领域的研究产生了重要影响，被学术界公认为组织生态学研究的开山之作。西方学者对组织生态学的研究，早期比较集中于种群问题，后来逐渐拓展到包括组织内单元、组织、组织种群、组织群落和组织生态系统。

组织生态学理论是研究组织发展的重要理论基础，其中关于组织合法性、组织生态种群和组织生态位的理论对教育第三方评估研究，特别是高等教育评估第三方组织的发展研究具有重要启示。

（一）组织合法性

“合法性”是社会科学研究中的重要概念，韦伯和哈贝马斯都曾经做过重要论述，既可以用来理解国家的统治类型与政治秩序，也可以被用来讨论社会的秩序与规范，其要义在于由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。[2] 高等教育第三方评估组织的合法性，关系到国家、政府部门是否授权、支持开展第三方教育评估活动，关系到学校和社会团体是否对第三方教育评估予以合作并提供资源，关系到教育利益相关者等社会大众是否参与和支持第三方教育评估。组织在一定的社会环境中生存和发展，所需要的不仅是物质资源和人员队伍，还需要来自各方面的承认、接受，给予信赖和支持。萨奇曼（Suchman）对组织合法性与社会规范之间的密切关系做了深刻分析，指出组织合法性是人们对一个实体的活动是否合意、恰当或合适的总体性感知或预设，而这发生在由规范、价值、信仰和规定组成的社会性建构系统之下。[3]斯科特（Scott）对组织合法性的界定也是从制度的视角出发的，他认为合法性反映了一种与相关规定、法律或规范价值相一致的状态，体现了与文化—认知框架之间的契合。[4]斯科特（Scott）（1995）对组织合法性的划分[5]，被学术界所广泛接受。依据斯科特的划分，我们可以把高等教育第三方评估组织的合法性划分为规制合法性、规范合法性、认知合法性三个层面。具体来说，规制合法性来自于由政府、认证协会、专业团体所制定的制度以及第三方评估组织自身制定的章程和内部管理制度。规范合法性受到社会标准和社会价值观的影响，具体表现为高等教育第三方评估组织的专业能力和人员待遇等。认知合法性是第三方评估组织社会评价所确定的自身合理定位，具体表现为教育利益相关者对第三方评估组织的知悉和接受程度。合法性是高等教育第三方评估制度及第三方评估组织成长必不可少的条件。一方面，规制合法性可以规范高等教育第三方评估组织的行为。一旦高等教育第三方评估的观念制度、文化期待、法律制度成为人们普遍接受的社会事实，那么就会产生强大的约束力量，从而规范高等教育第三方评估组织的行为;另一方面，合法性也是高等教育第三方评估组织获得其他资源的基础。

（二）组织生态种群

在组织生态学理论里，生态种群（population）被认为是“一系列从事类似活动并具有相似资源利用模式的组织”[6]，他们具有相似的单元特征。社会组织的生存和发展与生物种群相类似，既依赖于特定的外部生态环境，又存在着竞争和互动效应，无论是在同一生态种群内部还是在不同的生态种群之间都是如此。对于高等教育评估而言，存在着教学评估、学科评估、大学生就业等各种不同领域的评估组织以及市场化、官方、半官方等不同性质的评估组织，这些组织共同构成了高等教育评估组织的生态种群。高等教育评估组织的生态种群，指在相同或相似的主题领域内，各个高等教育评估组织共同构成的治理组织和制度群体。这些组织群体在功能定位、发展目标、专业知识、品牌建设和资源依赖等领域具有相同或相似性。不同种群之间和同一种群内部既有互补性的一面又有相互竞争的一面。种群内不同评估组织之间提供的评估服务和评估产品越相似，其竞争越激烈;反之，如果越多样，其互补性就会越强。种群内高等教育评估组织的规模和密度是影响他们之间关系及其行为的关鍵因素。需要指出的是，即便是小规模的评估组织也可通过法律或行政手段进行保护和干预，而规模庞大的评估组织则可能形成垄断效应。特定的组织形式制度化程度越高，说明这个类型评估组织得到的承认度越高，在这个条件下设立新组织就相对容易。相反，某种类型的评估组织数量非常少，新设立的组织就必须付出更多努力以获取合法性，这也需要政府和社会给予更多的支持。

（三）组织生态位

组织生态位（niche），指的是组织成员赖以生存和发展的资源的丰富程度和约束程度[7]。高等教育第三方评估组织的生态位，是第三方评估组织基于自身资源禀赋在一定的教育链中所处的地位、位置与功能，以及与政府、学校等其他主体所形成的关系，是教育第三方评估组织与政治发展、社会环境和文化氛围等组织生态环境相适应后所处的状态。组织生态学理论认为组织之间的竞争关系本质上是对其生态位的竞争。生态位竞争也是高等教育评估组织行为的基本逻辑，评估组织要在生态环境中长期生存和发展，以获得、维持、扩展更为有利的竞争优势和条件，就必须占据有利的生态位。由于评估组织具有很强的主观能动性，必然会主动创造和开拓其生存和发展的空间。因此，高等教育评估组织在面临环境的限制和变化时，主要采取选择和适应策略来扩展和维持其生态位，以实现组织的环境竞争和组织进化。组织生态位重叠将引起组织之间的激烈竞争，最后会导致该生态位上只有一种优势物种或种群能够生存，从而实现组织的优胜劣汰。[8]在教育第三方评估组织的生态系统中，每一个评估组织服务于一定的目标市场，也都占有一定的各方面资源，如果他们的资源需求、能力结构、目标市场高度重叠的话，就会导致组织发展的生态位重叠。所以在培育和发展第三方组织时，应该采取专业化和通用化的策略，每个组织既要有作为教育第三方评估组织的一般通用的能力，也要有自己的特色化、专业化、品牌化的评估产品。专业化是通过最大化地利用环境来提高效率，代价则是环境变动的风险，而通用化则保持有冗余能力来規避环境变动的风险。[9]

二、高等教育第三方评估组织发展面临的困境

理想图景下的高等教育第三方评估应该是制度健全、专业规范、充满活力、公正有效的评估，市场调节才是最好的教育评估制度。当前，我国教育评估第三方组织发展面临着诸多困境，这固然跟政府现代化治理水平、社会组织发展水平以及社会大众的文化价值取向等因素密切相关，从组织生态学来看确实也存在深层次的障碍。

（一）高等教育评估第三方组织发展遭遇合法性难题

现代教育治理中包括治理的有效性与合法性两个重要维度，二者相互依存、相互促进，其中，教育治理的合法性为教育治理的有效性提供基础。无论是西方发达国家，还是处于现代化进程的发展中国家，都面临合法性危机的困惑。在社会转型时期，对许多社会领域的变革来说，合法性危机不仅是一个理论上的问题，更是一个经验事实。这种合法性危机在教育评估领域的典型表现，就是社会弥漫着一种不信赖心理、不满意情绪与不合作状态。对于这种合法性危机，无论是显性的还是潜在的，都需要认真加以应对。著名政治学家李普塞曾经警示，在向新社会结构过渡的时期，特别是主要保守制度的地位受到威胁，而社会主要群体又没有参与政治系统的机会的话，很容易引发合法性危机。在新社会结构建立后，如果新制度还是不能满足主要群体的期望以树立合法性的话，就会产生新的危机。[10]目前，对于第三方评估组织的规制合法性比较缺乏，来自于由政府、认证协会、专业团体所制定的第三方评估组织发展制度建设比较滞后，第三方评估组织内部的章程和管理制度尚不健全。2017年，“双一流”建设名单公布时，就遭到社会各界的热议。社会质疑比较多的是“双一流”遴选认定的标准、专家委员会的名单，这些标准的认定与名单的确定主要还是由政府主导的。在名单认定的过程中，仅对国内有关第三方评价以及国际客观性较强的第三方学科评价进行一定程度上的综合考虑，其主要原因在于国内尚未出现在权威和公信力上都能为政府和社会大众信服的高等教育第三方评估组织。[11]

（二）对政府的资源依赖加剧了高等教育第三方评估组织的生态重叠

管办评分离的教育改革，必须推进实现责权利的真正对等，这是政府、学校和教育评估组织都力图实现的理想模式。目前，我国的教育评估对政府存在着过分的资源依赖。资源依赖理论认为，组织的生存和发展依赖于外部环境提供的必要资源，对外部资源的依赖实质上是对掌握这些关键资源的组织的依赖。从这一视角看，我国第三方教育评估的发展动力支持来自政府供给、市场经济和社会需求资源，但在现实中却面临着市场和社会资源匮乏、不得不过度依赖政府等问题。在高等教育第三方评估组织的生态系统中，评估组织如果过分集中于政府业务目标，对来自政府的资源需求、能力以及服务的市场有重叠的时候，就很容易出现生态位重叠。现实中，我国教育第三方评估机构最大的服务对象为政府部门，脱胎于政府的那些“广义”的教育第三方评估机构的资金大多数来自政府，而各类第三方评估机构的资金相当匮乏，非常需要政府的教育评估委托项目，为了获得评估业务、争取评估经费，他们常常自觉或不自觉地按照政府意愿进行评估，很容易丧失第三方的独立性。政府还对教育评估机构的遴选、教育评估事项的选择、教育评估结果的采信，存在不同程度的自我保护偏好。最为典型的是，很多教育评估往往由脱胎于政府内部的“广义”的第三方评估机构完成，或者由政府指定的教育第三方评估机构完成，这种由政府管控的教育评估议程不仅容易遭受社会质疑，而且严重挤压了教育评估第三方组织的发展空间。这样的评估议程控制给政府带来的直接利益切合了“威尔逊第一法则”，即“如果研究是由那些执行政策的人主持或者由他们的朋友主持，那么结论是：对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果”。[12]

（三）高等教育第三方评估的文化认同和评估机制缺失

认同是指向心理认识上的一致性和由此形成的社会关系，强调的是主体的承认、接受和皈依。人们的思维方式、道德情操、价值观念蕴含在文化之中，这些总能在千万次社会实践中得到重复与强调，从而内化为共同体普遍的价值涵量和社会心理。社会秩序的形成和政治制度的构建是由个体成员对文化模式的承认、认可和遵从所决定的，而行为准则和社会规范最根本是由文化的价值注脚所提供。[13]从理论上讲，高等教育第三方评估组织的发展，必须获得社会大众的认可和支持，这种认可和支持不仅仅局限于社会精英层面，而在于更为普遍民众的社会心理和价值涵量。目前来看，对教育第三方评估的社会文化认同还远远不够。社会大众受“政府中心主义”的影响，唯官方是从、追随话语权，认为政府组织的教育评估才有权威性，没有政府背景的第三方评估不靠谱，对教育第三方评估的“怀疑”和“抨击”多于理性认识和支持。学校对于引进第三方评估更多持观望态度，第三方评估机构也因无法获取评估数据、评估程序和方法公开不够等因素而流失社会信赖的基础。教育第三方评估的文化认同缺失，很大程度上是因为第三方教育评估机制的短缺。一方面，教育评估特别是教育第三方评估，还没有成为政府过程的必需环节，这导致教育评估业务的市场供给十分有限，加上政府评估对象选择的偏好，真正向第三方开放的教育评估业务就更加稀少。另一方面，教育第三方评估的行业规制和遴选机制缺乏。哪些组织能够进入教育评估行业？哪些组织有资格承担教育评估任务？这些问题都缺乏清晰的回答，从而严重影响了教育第三方评估的有效规范和行业发展，导致教育第三方评估的权威性下降，社会认可度不高。

三、高等教育第三方评估组织发展的路径超越

制度变迁必然带来利益格局的调整和主体关系的演变，与此同时，制度变迁也是由占据不同利益的个人和群体之间相互作用而推动和约束的。教育的公共产品属性决定了管办评分离的教育改革必然会涉及方方面面的利益相关者，尤其是一度大包大揽教育“管”“办”“评”功能于一身的政府。教育第三方评估的发展，特别需要政府的功能再造，着力评估制度的构建和优化，为教育评估第三方组织发展提供良好的生态环境。

（一）加快相关法律制度的构建，为高等教育第三方评估组织发展提供合法性支持

权威性不够，“于法无据”“师出无门”是我国教育第三方评估发展的重要羁绊。从发达国家的成功经验来看，完善的教育立法是教育第三方评估发展的根基和依据。如美国的《高等教育法修正案》规定在各州建立教育评估机构，并以法律的形式对机构的组织规定、运作模式及认证标准做出要求;还明确高等学校要想争取到联邦政府提供的项目，必须通过认证机构的认证。[14]日本在《学校教育法》中对第三者评价机关进行法律界定，明确第三者评价机关包括日本的学位授予机构、大学基准协会、私立大学联盟、私立大学协会等。[15]这些法律制度将教育第三方评估的机构建立、评估实施等纳入法律框架，这就在法律上赋予其正当性以及权威性。而反观我国，总体来说，现阶段我国对教育评估是缺乏统一的制度立法设计和整体安排的。对于教育评估的各项规定散见于《教育法》《高等教育法》等单项法律和行政法规中，而且规定笼统、操作性不强，此外地方性法规对教育评估也涉及甚少。需要加快相关法律制度的构建，从而形成一套完整的政府和社会共同参与、共同治理的评估法律制度体系，明确各法律主体的权利、义务、行为和责任。一是，要从法律上明确教育第三方评估的地位，确保教育第三方评估于法有据。对第三方评估主体的评估地位、组织构成、权利义务责任、评估条件、工作程序等做出明确的法律界定，对第三方评估机构在教育评估中的参与形式、程序、范围以及层次予以明确，以健全详实的法律制度规定让教育第三方评估能够“运转操作”起来。二是，要从法律上以制度保障形式明确政府向第三方评估主体让渡评价权力和评估内容，推动政府由教育评估的实施者向规制者的角色转型，明确学校开展教育评估的责任义务，为教育评估市场化提供充足的业务供给。

（二）加强培育和引导，建设多层次、多功能的高等教育评估第三方组织体系

从组织生态学视角看，发展教育第三方评估需要壮大第三方组织的规模，提供充分的生态容量。建设结构合理、功能完善的教育评估第三方组织系统，这并不意味着单一数量规模的增长，而需要更加关注教育评估第三方组织的多层次、多功能、多样化的發展，从而尽量避免生态位重叠。组织生态学认为生态容量决定了特定环境所能支持的群落数量限度，相应地，教育评估第三方组织数量的增长与保持取决于外部环境能否提供充分的生态容量支持，也就是说是否有足够教育评估业务需求及配备资源支持教育评估第三方组织的发展。大量的业务需求会对新组织的创建带来鼓励作用，从而促进教育评估第三方组织数量增长;促使第三方组织扩大规模以满足需求，提高教育公共服务供给能力，增强对外部环境的适应力。

高等教育评估第三方组织的发展需要外部环境提供有效的能力建设支持和影响外部环境的途径。政府要根据教育评估第三方组织生命周期准确识别其处于不同发展阶段的能力特征，提供和实施差异化、多元化和个性化的能力培育方案，并建立及时、真实和准确的培育反馈机制。另一方面，高等教育评估第三方组织需扩大对外部环境的影响力，减少外部环境对其使命和自主性的影响，特别是要减少其对政府资源的依赖。积极争取多样化的外部资源支持，以减少对单一资源的依赖，降低单一资源提供方可能对第三方组织运营带来的影响以及风险。

（三）加强教育评估人才培养，提高高等教育第三方评估组织的专业化能力

“以评促建，以评促改，评建结合”，以教育评估保障教育质量并推动教育发展，已经在学术界、教育行政部门及学校形成了高度的共识。独立性、专业性、科学性、权威性是教育第三方评估的基本属性，四者密切联系、相辅相成，在这其中最核心的属性是专业性，第三方教育评估的权威性、科学性、独立性来源于其评估人员和评估行为的专业性，独立性则是权威性和专业性的保障。专业性是教育评估活动科学化和规范化的重要条件，也是教育评估机构树立学术权威性的重要前提。正是由于教育评估成为一种高度专业化的活动而使得教育评估机构具有不可替代性，才确立了该机构的独特地位。从国际上看，美国、英国、日本、法国的教育第三方评估发展较为成熟，其评估质量和认可度不仅在其本国而且在国际上都享有较高的声誉，重要原因是第三方评估机构具有较高的专业性。这些第三方评估机构在人员构成上普遍强调多元性和专业性，并接受严格的培训。解决“谁来评？怎么评？”的问题是教育第三方评估的逻辑起点，我国缺乏专业化的教育评估队伍，是影响教育第三方评估健康发展的瓶颈因素，需要举全社会之力来破题。第一，政府要加快教育评估的专门人才培养，鼓励和支持高校开设诸如教育评估、学科评估等相应专业，因应教育评估发展的社会需求和管办评分离的教育改革，加快培养和输送一大批能胜任教育评估行业的专业人才。第二，加强对教育评估理论、评估方法和评估技术的研究，既要积极从国外先进经验中汲取有益的理论、技术，更要结合我国的国情、教情和学情研发本土化的教育评估理论和体系，并加强培训。第三，推出教育评估从业基本要求和标准，参照教师、律师、会计师职业资格考试的成功经验，积极探索实施教育评估师从业资格制度，面向社会培养和遴选教育评估专业人才。

（四）建立健全高等教育第三方评估组织发展的行业规制

教育第三方评估的发展必须要有两个基本条件：一方面要有与教育评估需求相匹配的制度体系;另一方面要监管完善的行业发展规制。政府应当为社会评估机构参与第三方评估创造公平竞争的环境，积极培育高等教育第三方评估组织，为第三方评估组织提供全方位的制度保障，为提高第三方评估组织评估行为的权威性提供各类保障。与此同时，高等教育第三方评估组织需要扩大对政府及社会外部环境的影响力，减少外部控制对其作为第三方组织的使命和自主性的影响。高等教育第三方评估组织需要顺畅的政策倡导途径以影响政府的教育行政行为和学校办学行为;需要多样化的外部资源支持，以减少对单一资源的依赖，降低资源提供方对第三方评估行为可能带来有失公允的影响。任何有价值的评估，其评估结果都难免和学校的实际利益产生联系，因此，必须对评估机构本身进行有效监督，保障评估的公正性。在大力发展教育第三方评估的同时，要积极探索建立与之相适应的第三方评估机构及其从业人员的监督机制。比如，对教育第三方评估机构的工作理念、团队成员、承接业务、主要业绩、评估历史等信息进行公开，对第三方机构及核心人员的收入和支出情况进行审计，杜绝内幕交易等严重影响评估公正性的情况。此外，还要对从事高等教育领域第三方评估主体进行资质规范，建立健全高等教育第三方评估的准入及退出机制。

四、结语

毋庸置疑，我国高等教育第三方评估机构仍然处于初步发展阶段，还无法承担大量的由政府转移出去的高等教育公共服务职能。政府的教育评价权不是“一放就灵”，更不能“一转了之”。推进管办评分离、发展高等教育第三方评估不能一蹴而就，它必然是一个循序渐进、稳健有序、开放式变迁的过程。这一过程，尤其需要建立为社会大众所信任和包容的文化环境，社会大众需要以理性、包容、开放、多元的心态和观念来看待和支持高等教育评估制度改革。在教育第三方评估体制尚未建立的情况下，鼓励教育学会组织和教育社团承担教育的第三方评估任务既是现实所需，也存在客观可能 。

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（责任编辑 陈志萍）