高校教育惩戒校内申诉程序的建构研究

陈晓宇

摘 要：高校教育惩戒的可诉性目前缺乏立法的明确规定，司法机关内部在具体问题的认知上亦不统一，大学传统的自治理念也使得司法机关需要对高校教育惩戒行为保持谦抑的态度。相比之下，校内申诉程序在案件受理范围、实施速度以及手段多样性方面具备鲜明优势，符合法治“规则之治”的实践指向。规范的校内申诉程序应当在专门机构的组织领导下，含纳提出申诉、受理申诉、调查、作出结论、展开追责等步骤，同时配合以回避、听证等辅助性措施，确保制度的合法性、科学性与可操作性。

关键词：高校教育惩戒;校内申诉程序;法治;申诉处理委员会

高校教育惩戒校内申诉程序是指高校在校生对高校施予的处理、处分或其他惩戒不服，依照法律及有关规定向学校申诉处理委员会提出申诉，要求重新作出决定的规范性制度。在我国司法实践中，法官对于高校教育惩戒的可诉性认识不一，这导致该类案件难以获得统一的司法判准;而同司法程序相比，校内申诉程序具有时间和空间上的优势，它能够便利、高效地解决纠纷，最大程度地保护学生隐私，并从源头上防止高校管理权力的滥用。2017年开始施行的新《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）新设“学生申诉”一章，用以规范高校的内部申诉流程。但该章以及其他法律文件关于高校内部申诉程序的规定较为笼统，难以为高校相应制度的建构提供细致指导。上述情况需要学术界及实务界对之进行建构性回应，进而提升高校教育惩戒校内申诉程序的科学性与可操作性，为有关学生提供校内层面的权利救济渠道。

一、高校教育惩戒规范意涵澄清

目前，高校教育惩戒仍非规范的法律术语。2019年7月9日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，就《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》进行解读，发布会表示，教育部將修改《教师法》的有关规定，明确教师教育惩戒权实施的范围、程度、形式，规范教育惩戒权的行使。[1]不过，发布会这里所指涉的教育惩戒显然属于义务教育阶段的教育惩戒，其与高校教育惩戒在内容上仍有不同。因之，对高校教育惩戒进行概念界定需要与义务教育阶段的教育惩戒概念进行区分，明确高校教育惩戒在设定主体、实施主体以及内容三个方面的独特表征。

一方面，国家与高校都是高校教育惩戒的设定主体。国家立法机关享有全面的设定权，即关于高校教育惩戒的种类及事由都可以由立法机关予以规定;而高校的设定权在实践中则要受到立法的严格规制，这主要表现为高校在不涉及学生受教育权等基本权利的“惩戒事由”上享有设定权，而无权自创该类教育惩戒的种类，更无权对关涉学生基本权利的惩戒事由及种类进行自主规定。

另一方面，学术界关于高校教育惩戒的实施主体和内容尚存有较大争议。针对高校教育惩戒的实施主体，“广义说”主张高校和教师都是适格的实施主体，而“狭义说”则认为教师不应被纳入到高校教育惩戒的实施主体中，只有高校实施的惩戒才是权威与严肃的。关于高校教育惩戒的内容同样有“广义说”与“狭义说”之分：前者主张高校教育惩戒既包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五项传统纪律处分，也包括学生因学业不合格而受到的其他惩戒;“狭义说”则认为，纪律处分以外的惩戒乃是一种对学生学习能力的负面评价，而不是一种制裁，因此高校教育惩戒仅指上述五项纪律处分。[2]

高校教育惩戒的概念界定需要对上述学理争议进行回应。

在实施主体方面，高校教育惩戒应当只能以学校或学校职能部门的名义作出，教师个人的惩戒不应属于高校教育惩戒。这与义务教育阶段的教育惩戒显然不同，义务教育阶段的教师与学生相处的频率更大，其对学生具备全面的管理职责，双方地位不平等，实践中绝大部分的义务教育惩戒也都是由教师做出的，因之，义务教育阶段的教育惩戒主要就是指教师的惩戒，上述教育部新闻发布会实际上也正是持这一观点。但是，高校学生与教师，无论是在学术还是在学校运行的层面上，二者至少于理论上都处于较为平等的地位，于学术上自由探讨交流，学校运行方面二者共同参与，平等发表意见，作为个体的教师并没有直接惩戒学生的权力，教师的批评等措施总的来看具备显著的“私人性特质”[3]，即教师的惩戒乃是出于教育目的，并以私主体的身份，对与其基本处于平等地位的大学生施加的善意建议、警示。是故，同义务教育阶段的教育惩戒相比，高校教育惩戒更加注重程序性与要式性，唯有以学校或学校职能部门的名义作出的书面惩戒才能确保高校教育惩戒的严肃性与权威性。当然，教师在部分情况下具备惩戒建议权或发起权，只是说，惩戒的最终发布不能以教师的名义，而只能以学校或职能部门的名义。

在惩戒内容方面，上述“狭义说”并不利于维护高校学生的利益，如果将高校教育惩戒界定为传统的纪律处分，则这显然将发生不必要的概念重复;而且惩戒一词在语义上明显内涵更大，其范围应大于纪律处分。更重要的是，从近20年来我国司法领域中的高校教育惩戒纠纷类型的占比来看，高校教育惩戒纠纷的类型远不止传统的纪律处分。因此，至少从司法救济的角度来看，如果采用“狭义说”，则实践中大量高校教育惩戒纠纷将无法进入司法程序，所以高校教育惩戒的内容理应包括学生因学业不合格而受到的其他惩戒。

综上，高校教育惩戒的规范意涵就是指，高等院校以教育学生为目的，根据立法或校规，对违反特定规范或未达到学业要求的学生，采取的令学生承担非难性、损益性结果的书面惩罚决定。综合规范依据、惩戒事由及惩戒的损益性三个方面的特质予以分析，高校教育惩戒应当包括下列行为：（1）重修或补考;（2）课程考核成绩记为无效;（3）留级或降级;（4）警告，严重警告，记过，留校察看;（5）取消入学资格，取消学籍;（6）退学，开除学籍;（7）不授予学历证或学位证;（8）撤回学位。实践中，上述惩戒行为主要被划分为两种类型。其一，身份性惩戒与非身份性惩戒。取消入学资格、取消学籍、退学、开除学籍等措施因其改变了学生的在学关系，因而属于身份性惩戒，其余惩戒为非身份性惩戒。其二，纪律性惩戒与学术性惩戒。基于纪律原因（disciplinary reasons）作出的惩戒为纪律性惩戒，基于学术原因（academic reasons）作出的惩戒为学术性惩戒[4]，二者的区分不在于惩戒类型，而在于惩戒事由。前者主要针对学生违反法律、法规或校规的行为，后者则针对学生未符合学术评价标准的行为。例如，同样是警告，针对学生作弊而给予的警告就是纪律性惩戒，而针对学生抄袭论文给予的警告则是学术性惩戒，因为二者之中仅有后者涉及学术评价。

二、法治视阈下校内申诉程序必要性释明

在法治这一现代政治文明理念的视阈下，高校教育惩戒校内申诉程序呈现出鲜明的必要性，这种必要性既与我国高校目前的校内申诉实践状况密切相关，同时也源于法治对社会规则多元化的价值与实践追求。

（一）高校教育惩戒的可诉性缺乏明确规定

在现代法治社会，通过司法审判的方式解决争议是最为权威的矛盾化解路径。但司法实践中，高校教育惩戒是否具备可诉性至今仍未得到法律的明确规定。这实际上涉及到两个向度的问题，即高校的性质应当如何定位，以及高校的哪些教育惩戒行为属于具体可诉的行为。

其一，尽管《高等教育法》第30条把高校的性质定位于民事主体，但是，根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》的规定，高等学校又是事业单位法人，故而高校在授权的情况下还是具备做出行政行为的可能的。有学者指出，是否具有公共职能是判断一个组织能否做出行政行为的重要标准[5]，而我国普通高校不以营利为目的和专门从事高等教育的特质决定了其具备作出行政行为的资格。在1998年的“田永诉北京科技大学案”判决书中法官对于高校准行政主体地位予以确认：“（高校）虽不具备行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。（高校）与相对人之间……是特殊的行政管理关系。”[6]我国行政法学的通说也认为，高校属于法律、法规授权的行政主体。[7]因此，尽管高校不是正式的行政机关，但其行使着部分由法律或法规授权其行使的职能，其作出的部分行为完全属于具体行政行为。

其二，承接上述观点，尽管高校具备授权行政主体的资格，但上述法律及规范性文件对授权的具体内容却又没有进行详尽规定，这导致高校的哪些惩戒行为属于具体可诉的行政行为历来存有争议。详言之，《教育法》第43条规定了学生对处分不服可以向有关部门提出申诉，但未规定提起行政诉讼的权利。而从大量行政诉讼判决书中（如“中国裁判文书网”收录的“白燕与南开大学一审行政判决书”、“蔡博、江西中医药大学科技学院教育行政管理案二审判决书”、“朱玉泉诉北京信息科技大学二审行政判决书”等等）可以看出，大部分法官通常认可学生在“学籍管理类”处分（如开除学籍、拒绝颁发学历证书或学位证书）方面的诉权。但部分法官也持有相左观点，如在“张超诉黑龙江伊春卫生学校案”中，法院就认为学校应否颁发毕业证并不属于法院行政诉讼的受案范围，因此裁定驳回原告起诉。[8]又如，针对与开除学籍极其相似的勒令退学处分，部分法官就认为其不可诉，在“张超诉黑龙江伊春卫生学校案”中，法院认为学校应否颁发毕业证不属于法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回原告起诉;[9]在“严某诉北京某大学案”中，严某因考试作弊被勒令退学，法官认为该类纠纷不在法院直接受理行政案件的范围内，故而裁定不予受理;[10]“李某诉重庆邮电学院（现重庆邮电大学）案”的主审法官亦认为，退学处分属于高校内部管理行为，因此驳回了原告起诉。[11]

综上，尽管高校属于授权行政主体或准行政主体，但究竟高校的哪些教育惩戒行为属于可诉行政行为，相关法律及规范性文件始终未给出明确答案，甚至司法机关内部的观点都不统一。在立法及司法机关统一判准之前，高校亟需通过完善校内申诉程序的手段进行制度性回应，弥补立法方面的规范欠缺，拓宽学生的权益救济渠道，践行“有权利必有救济”的法治理念。

（二）高校教育惩戒存在运行失范现象

我国高校教育惩戒在运行进程中存在诸多失范现象，这些不良现象需要由后续的校内申诉程序进行兜底性审查，从而尽可能地在学校的层面规范高校的惩戒行为。

首先，部分高校私设身份性惩戒的惩戒事由，侵犯了学生的基本权益。如上文所述，涉及学生基本权利的教育惩戒的类型与事由之创设，高校是无权规定的。其内在行政法理在于，按照“法律保留原则”的要求，“涉及基本政治经济制度，特别是涉及公民基本权利的，必须由立法机关制定法律予以调整”[12];同时，在“重要性理论”看来，只要是涉及影响人们基本权利实现的重要事项，都推定须由国家立法机关进行立法规范，即适用“国会保留”，次要影响人们基本权利的事项也需要有法律基础，但立法者只需规定执行原则，至于执行的细节，可由行政机关自行设定，对于根本无关人们基本权利的事项，行政机关则不需法律的依据或授权。[13]基于上述行政法理，由于身份性惩戒涉及学生的受教育权这一基本权利，因而高校无权规定其惩戒事由或自创惩戒种类。据媒体报道，齐齐哈尔工程学院的官网曾公布的《学生违纪处分条例》规定，在校期间非法同居或发生性关系者，将给予开除学籍处分。[14]这一规定显然就突破了高校的惩戒设定权限。

其次，惩戒程序不符合法律规定。包括：（1）未听取学生的陈述或申辩。“林逸杰诉西北民族大学案”的主审法官就因学校在作出处分前未听取原告陈述和申辩，因而判决原告胜诉。[15]（2）先作决定，后补充有关程序。“张超诉郑州航空工业管理学院案”的两审法院都认为，被告对原告先作出开除学籍决定，后履行相应程序，属于程序违法。[16]（3）惩戒决定或告知书未直接送达给学生。在“安旭玲诉兴义民族师范学院案”中，法官认为辅导员将处分决定上传到班级QQ群不属于“直接送达学生本人”，因此判决被告败诉。[17]（4）没有优先引用上位法。“殷某某诉中国传媒大学案”的二审法院指出，《规定》已有关于开除学籍的规定，被告未在《处分决定书》中优先引用上位法“实属不妥”。[18]

再次，沒有对证据与事实之间的关联性进行严格审查。部分高校教育惩戒的作出过于随意，高校没有就证据的证明力及真实性等内容进行严密考证，侵犯了学生利益。例如在“崔子阳诉中国地质大学案”中，法官认为，包括原告在内的三位当事学生均未承认存在作弊行为，在这种情况下，“被告根据其提供的原告草稿纸、《考务督导巡视记录表》、监考老师的《情况说明》等证据推断认定原告存在……作弊行为……主要证据不充分”。[19]

最后，惩戒行为违背“过罚相当原则”，对当事学生处罚过重。如“张潇文诉济宁医学院案”的主审法官就指出，原告张潇文平时学习认真刻苦，并积极担任学生干部，表现良好，此次作弊仅为初犯，其在后续过程中已经对作弊行为表现出了深刻的悔改，所以，济宁医学院“直接作出开除学籍的决定失当，应当予以纠正”[20]。

（三）校内申诉程序之于司法程序具备优位特质

尽管通过司法权力解决事关高校教育惩戒的纠纷具有权威性、終局性的优势，但是，校内申诉程序因高校特殊的主体性质而在一定程度上依然内含着相较于司法程序的优位特质。这主要表现为：高校“大学自治”（academic self-government）的传统理念决定了司法权力对于高校事务须保持谦抑的态度;而校内申诉程序则无此顾忌，它可以最大程度地受理各类教育惩戒纠纷申诉，因而更为灵活、便捷与高效。

一方面，现代高校普遍依循着“大学自治”的传统，这意味着大学在从事学术研究的过程中，为达成教育任务而作出的决定应受到其他个人及机构的最大程度的尊重。这种权力未必被任何国家的立法明文规定，但其在法治的学理上是成立的。实践中我国高校的权力（尤其是学术权力）通常也会受到国家公权力部门的普遍尊重，甚至有学者认为《高等教育法》中规定的自主办学其实亦是大学自治的“一个中国化的学术概念，也是大学本质的固有属性”[21]。这一事实决定了司法权面对高校教育惩戒纠纷须保持谦抑的态度与保守的立场，尽量尊重高校的内部处理流程及决定。在这种情况下，诸如重修、警告等教育惩戒很难进入到诉讼程序中。例如有学者主张：“凡可能侵害学生受教育权或其他宪法基本权利之行为皆应纳入司法管辖，以利于学生基本权利之保护。凡是纯粹纪律性处罚、考试成绩评定、高校内部必要生活管理行为不应纳入司法管辖范围，以利于高校自主权之维护。”[22]来自司法实务中的部分观点也认为，对于那些不涉及学生身份的改变——也就是那些没有影响学生受教育权的行为——学生无权寻求司法审查，即“一般的权利义务影响受制于尊重办学自主权，还不足以纳入司法审查范围”[23]。所以，高校必须为这类难以获得司法管辖的惩戒纠纷提供内部申诉程序。

另一方面，高校比司法机关更为了解本校的实际状况及教育领域管理事务的运行规律，这从逻辑上决定了规范的校内申诉程序在案件受理的广阔性、案件处理的步骤性以及处理问题的实效性与科学性上具备实践优势。第一，校内申诉程序可以在第一时间处理申诉案件，且处理形式较为多样、灵活，因而其更为高效、便利，实现了成本的节约化与进程的最快化。第二，校内申诉程序能够为双方当事人提供更为轻松的调查氛围，从而促进当事人之间展开理性的沟通，澄清案件事实，避免冲突扩大化，提升双方当事人接受认定结论的可能性。第三，校内申诉程序因其受案范围的广阔性与运行的相对独立性而易于对高校形成制度性监督机制，促进“依法治校”事业的规范开展。

（四）校内申诉程序内含鲜明的法治底蕴

通过立法及司法机关来解决高校教育惩戒纠纷的实践方式背后隐藏着国家“制定法之治”的法治思维理路。诚然，法治最为直观的表征就是国家制定法之治，但是，这绝不意味着国家制定法之治是法治的唯一践行路径。从最宽泛的意涵上讲，人类社会一切有助于实现良好秩序的规则都是达致法治的必要规范，将法治仅仅界定为国家制定法之治的观点窄化了法治的应然面向，也降低了法治的实践品格。因之，规范的法治践行路径乃是包括国家制定法以及社会各类规则在内的“规则之治”。而高校教育惩戒的校内申诉程序正属于规则之治的范畴，它既弥补了国家制定法在该领域存在的不足，也丰富并强化了法治在这一领域的规范支撑。

马克思主义法学观从历史唯物主义的视角为法治的上述内涵进行了正本清源。在马克思主义法学观视阈下，由一定的社会生产关系、经济条件所决定的社会群体的权利要求构成了法律最为本质的内容，并且，这些权利要求“首先表现为习惯，后来便成了法律”[24]。因之，以习惯为代表的各类社会规则同样是法治赖以存续的重要制度性规范，它们对于维系社会运行而言内含着持久的基础功用，甚至在成熟的法治国家，由社会规则所支撑的社会自治已然是法治的首要形态。这一事实无疑正是在昭示着社会自生自发的规则应当在我国未来法治的进程中发挥更多的实践功能，而由各大高校制定的教育惩戒校内申诉规则及其衍生的程序也正是对高校教育惩戒纠纷的最好回应。校内申诉程序的存在使得高校不必祈求国家公权力的事必躬亲，这既是现代法治应然的实践面向，也是现代国家极其可欲而又无法单纯依靠法律来实现的目标。

其实，由国家公权力及高校自身的规则来应对教育惩戒纠纷分别对应着被哈耶克（Hayek）称之为“建构论理性主义”（constructivist rationalism）与“进化论理性主义”（evolutionary rationalism）的政治哲学观。前者主张人类具备充分的理性与智识来建构一套可以应对万事万物的完美制度;而后者则承认人类理性的有限性，主张制度的形成不在于有意的设计或预先的构造，而在于人类在点滴实验的进程中所保存下来的成功实践。[25]很显然，法治的建设无法一蹴而就，国家公权力不是唯一的推动力量，现代法治必然要求“实现政府治理权能的分化和转移，即由政府、社会、市场等多元主体对公共事务的共同治理，形成政府、社会、市场多元主体的合作治理结构”[26]。是故，法治或法治秩序既是建构的，也是演进的。[27]高校教育惩戒校内申诉程序的构建无疑符合进化论理性主义的实践指向，这一程序能够在实践中不断地进行自我修复与完善，为高校教育惩戒纠纷的解决贡献更多的社会层面的智识，实现社会规则与国家制定法的相得益彰。这也再次印证了校内申诉程序的法治底蕴。

三、校内申诉程序的回应性建构

根据《规定》的精神，高校应从两方面构筑校内申诉程序的具体流程。其一，根据《规定》的要求成立专门的常设性质的申诉处理委员会，明确其成员构成及运行机制，确保教育惩戒申诉的受理工作具备坚实的领导力量;其二，尽可能地令校内申诉程序具备可操作性，并辅之以回避、听证等配套制度，确保学生能够首先获得程序正义。

（一）校内申诉程序的建构原则

高校教育惩戒校内申诉程序的建构应当符合合法性、科学性与可操作性三项原则。

首先，合法性原则意指校内申诉程序的建构不得违背《宪法》《教育法》《高等教育法》以及《规定》中的有关内容。涉及高校教育惩戒的法律及规范性文件皆不属于民事法律规范，故而它们的规定中不存在民事法律规范中的“任意性规定”，校内申诉程序在受案范围、受案期限或者调查步骤等方面不得突破上述法律及规范性文件设定的下线，但高校可以在法定措施之外创设新的规定来更为周全地维护学生权益。例如，关于校内申诉程序的受案范围，高校不得对法定标准进行限缩，但是却可以扩大法定受案范围。再如《规定》第61条第2项规定：“学生申诉处理委员会经复查，认为做出处理或者处分的事实、依据、程序等存在不当，可以作出建议撤销或变更的复查意见，要求相关职能部门予以研究，重新提交校长办公会或者专门会议作出决定。”因此，高校申诉处理委员会对原处理决定仅具有建议权，高校不得赋予其决定权。

其次，判断一项制度是否具备科学性的客观标准主要分为两条。一是合规律性要求，即制度必须符合社会与法治的发展规律，符合主体人的活动规律;二是合目的性要求，即制度必须符合人的目的，有利于保障主体人的各项权利的实现，满足主体人对公平正义的期待。科学性的原则要求校内申诉程序必须坚持以学生为本位，坚持权利救济与权力监督相结合的实践准则，通过程序正义来实现实质正义。这要求：申诉处理委员会应当处于较为中立的地位，其成员不应含纳过多行政管理人员;申诉处理委员会应当给予学生陈述、申辩权，保证学生充分发表意见;学生应当享有申请有利害关系的调查人员回避的权利;申诉处理委员会应当注重当事人之间的沟通协商，尽可能地化解误会，并重点采纳书面证据，不轻信陈述，在必要时组织听证;申诉处理委员会应当遵守“学生内部申诉不加重处理”的原则，消除学生提起内部申诉的顾虑，保障学生申诉权利的顺利行使。

最后，可操作性原则要求高校制定的校内申诉程序应当易于执行与遵守，避免使用笼统或原则化的表述来构建这一程序。事实上，《规定》中关于申诉程序的很多表述都属于学理上的象征性立法（symbolic legislation）[28]或叙述性立法（narrative legislation）[29]，其内容极为笼统，这必然需要高校对之进行细化。西方自然法学派代表人物富勒（Lon L.Fuller）认为，法律具备普适的最低品质，它们包括法律的一般性、明确性以及易被遵守等特质[30];该学派另一代表人物菲尼斯（John Finnis）亦指出，法治的最低要求必须包含法律规则应当易于遵守的品格[31]。在以规则之治为基础的法治场域中，校内关于申诉程序的规则当然也应当符合上述法律的实践品质。《规定》第59条第3款指出：“学校应当制定学生申诉的具体办法，健全学生申诉处理委员会的组成与工作规则，提供必要条件，保证其能够客观、公正地履行职责。”因之，《规定》对校内申诉程序的构建仅仅是初步性的，它必然需要各大高校根据本校的具体情况来进行细化，尤其是应当以《规定》第六章的内容为指导，促使本校的申诉程序步骤细致、明晰，易于相关人员的调查与沟通，因为程序的本质特点就在于步骤性和交涉性。[32]

（二）专门机构的构造及功能定位

负责高校教育惩戒校内申诉的专门机构应包含一个常设机构及其下设的针对个案的临时性机构：学生申诉处理委员会是处理高校教育惩戒校内申诉的专门、常设机构，统筹负责全校有关教育惩戒的纠纷申诉案件;其下设临时性的调查小组负责应对具体个案的调查工作，调查小组成员从申诉处理委员会成员中选任。

一方面，《规定》第59条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，负责受理学生对处理或者处分决定不服提起的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校相关负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表、负责法律事务的相关机构负责人等组成，可以聘请校外法律、教育等方面专家参加。”根据上述规定，学生申诉处理委员会就是处理教育惩戒校内申诉的专门机关。具体来说，其履行下列职能：（1）向全校师生宣传申诉处理委员会的职能及联系方式;（2）受理学生关于教育惩戒纠纷的申诉;（3）协调承办案件的人员开展调查工作;（4）组织起草本校教育惩戒校内申诉的规章制度;（5）办理学校交办的其他与教育惩戒校内申诉处理工作有关的事务。当然，《规定》的上述内容较为笼统，高校应当对其进一步的细化，确保申诉处理委员会地位的独立性、人员构成及任期的合理性以及经费保障的充足性。

第一，申诉处理委员会应当具备充分的独立性，这是其公正处理纠纷的重要保障。“实践中，多数高校都组建了学生申诉委员会，大多采用行政挂靠式的组织体制，即学生申诉处理委员会挂靠在学生处或教务处、党委、校长办公室、纪律检査委员会等部门，直接受所挂靠的行政机构领导，不是专设部门，不具有獨立性。”[33]挂靠的组织体制显然弱化了申诉处理委员会的处理力度，因为在高校教育惩戒的纠纷案件中，诸多申诉涉及的问题直接与相关职能部门有关，在上述挂靠组织体制下，申诉处理委员会的成员可能恰恰就是有关职能部门的成员，或者申诉处理委员会因其挂靠的机制而受制于有关部门，这使得申诉处理委员会有时难以公正审理申诉案件，并最终做出不利于申诉学生的决定。鉴于这一状况，为切实维护学生权益，规范高校各项教育管理行为，高校应当令申诉处理委员会独立于其他职能部门，并为申诉处理委员会提供独立的办公场所，强化其主体性与独立性。

第二，申诉处理委员会的人员构成也应当有利于进一步巩固其组织的独立性，并提升其调查工作的科学性。这主要体现为以下四个方面：（1）申诉处理委员会主任应由一名副校长担任。在此基础上，应尽量减少申诉处理委员会中行政管理人员比例，确保行政管理人员的数量不超过委员会总人数的四分之一。尤其重要的是，高校教育惩戒的机构通常是学校的违纪处理委员会，因此，高校违纪处理委员会的成员不应当兼职申诉处理委员会的工作。行政管理人员代表可由人事部提名。（2）增加没有行政职务的教师代表的数量，实现对高校行政管理权力的有效制约;已退休且评价较高的教师亦是申诉处理委员会的较优人选，他们经验丰富且相对独立于高校的人际关系，因此更具独立性与中立性。教师代表可由工会提名。（3）扩大学生代表的人数比例，确保学生代表所占比例不低于申诉处理委员会总人数的四分之一。同时，学生代表应品性端正，且未担任学生组织领导职务。学生代表可通过选举的方式产生。（4）增加家长代表及法律专业人士代表。家长代表的融入可以有效监督校内申诉程序的运行，最大程度地确保学生权益不被侵犯;法律专业人士代表可以规范申诉处理委员会的调查、辩论、裁决以及执行程序，确保这一进程的程序公正性。上述校外代表由学校聘任。

第三，为防止申诉处理委员会形成部门利益，推动高校教育惩戒纠纷的公平处理，高校应当为申诉处理委员会的成员设定一定的任期，任期届满后成员全部更新。为避免对学生的学习造成影响，学生代表的任期以1年为宜，其余成员的任期可设定为3年。

第四，申诉处理委员会的相关经费也应当具备独立性，专款专用，其他机构不得擅自干涉申诉处理委员会对经费的使用，从而减少因经费问题产生的校内行政制约。

另一方面，学生申诉处理委员会还应当针对个案下设临时性的调查小组负责具体的处理工作。这一机构尽管未被《规定》所设立，但从可行性的角度出发，申诉处理委员会有必要设立这一临时性机构，实现对不同案件的具体分工。调查小组具体负责如下任务：（1）开展调查取证工作;（2）为当事人提供必要的咨询与帮助;（3）向申诉处理委员会反映工作中存在的问题并提出建议;（4）对教育惩戒纠纷案件作出认定，并向申诉处理委员会出具认定报告;（5）办理申诉处理委员会交办的其他与教育惩戒校内申诉有关的事务。调查小组成员从申诉处理委员会成员中选任，具体包括主任、相关职能部门代表、教职工代表、学生代表以及校外专家代表。

（三）校内申诉程序步骤阐明

1.提出申诉请求

《规定》第60条规定：“学生对学校的处理或者处分决定有异议的，可以在接到学校处理或者处分决定书之日起10日内，向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。”申诉的提出是启动校内申诉程序的开端，《规定》划定了基本的申诉期间，但从保障学生权益的角度出发，高校可以对这一期间进行扩充，即如果学生在申诉期间届满后向申诉处理委员会提起申诉的，申诉处理委员会应当给予其说明理由的机会，若理由正当，则应当受理。

2.决定是否受理申诉

申诉处理委员会应在收到举报后的24小时内决定是否受理，并书面告知申诉人结果、理由以及不服时的复核期限及复核机构。其一，如果申诉理由符合受理条件，则申诉处理委员会应立即受理并启动调查工作;其二，如若学生提起申诉时附带的证据材料不符合要求，申诉处理委员会应当一次性告知其需要补正的内容，并规定补正期限（如5天），证据材料齐全后应立即受理;其三，不符合受理条件的，应书面驳回并说明理由，申诉人对不予受理不服时，可以在2个工作日内向校长办公室提出复核。

为充分维护学生的权利，申诉处理委员会受理申诉的人员应当对学生的申诉请求仅进行形式审查，而不得直接进行实质审查。这种形式审查的审查范围主要包括：（1）申诉主体是否适格;（2）申诉提出的时间是否超过规定期间，超过期间的有无正当理由;（3）申诉的事件是否属于上述高校教育惩戒的规范范畴。有下列情形之一的，申诉受理人员可不予受理：（1）与高校教育惩戒无关的;（2）没有明确被申诉人或机构的;（3）重复申诉且未提出新的证据的;（4）申诉人同时提起诉讼的。

申诉受理人员应当严格按照形式审查的方式进行审查，不得采取实质审查，更不得越俎代庖直接替代申诉处理委员会作出实体性决定。这显然为申诉的受理设置了较为宽松的标准，因为过分严格的受理条件将会导致诸多侵权事件被排除在救济渠道之外。实践中部分高校的受理人员对申诉人提供的佐证材料直接进行合理性审查，甚至将校内申诉案件当做高校信访事件进行处理，这就严重侵犯了学生享有的申诉权，不符合依法治校的实践要求。

3.调查工作的展开

申诉处理委员会决定受理申诉后，应立刻组建调查小组展开调查工作，对学生的申诉进行审查。为了确保调查工作的公正进行，涉及惩戒学生的职能部门负责人或教师不能担任调查小组成员。

在调查的内容层面上，由于调查小组乃是高校自身的机构，因此其不必像司法机关那般需要把握合法性与合理性审查的界限，即调查小组可以对教育惩戒行为进行实质性、合理性的深入调查。第一，审查惩戒行为是否符合教育类法律、规范、规范性文件及本校校规的规定。第二，审查惩戒决定在事实认定方面是否具备足够的直接证据。第三，审查惩戒决定是否符合比例原则，即是否充分考虑了学生的日常表现及事后的态度。第四，审查惩戒行为是否违背了法律规定的程序。

在调查的方法层面上，调查小组应当给予申诉人与被申诉人同等的陈述和申辩权，并安排双方进行质证。首先，调查小组应当给予申诉学生以充分的陈述权。实践中，部分高校在处理校内申诉案件的过程中排除了申诉学生的参与，这显然不利于平衡学生与校方的地位，违背了程序正义原则的要求。其次，为达致兼听则明的效果，调查小组应给予被申诉人以同等的申辩权，令其充分阐释作出惩戒的理由。最后，调查小组应当组织质证，允许申诉学生与被申诉人进行抗辩式辩论。当然，申诉学生与被申诉人往往处于權力不对等的状态，为消除这种权力不对等的现实对申诉学生可能产生的负面影响，当面的对质必须以双方当事人都同意为前提。

在调查的保障措施层面上，申诉处理委员会在调查小组展开调查的同时，可以另外组建听证小组展开听证工作;同时，申诉处理委员会亦应实行回避制度，受理相关人员的回避申请。

一方面，听证制度是保障学生申诉权的有力武器，例如“在美国，各公立高校都设有听证制度，并成立专门、公正的听证主持机构，通过广泛的受理范围、客观的听证组织机构和听证人员、严格的听证会召开形式以及听证记录的保密性等，为学生提供正当程序所要求的权利保障”[34]。因此，在案件情况复杂、涉及利益较为重大的案件中，申诉处理委员会可以组织听证，这既赋予了双方当事人以充分的陈述、申辩权，也有利于形成对调查小组的约束机制，规范调查小组的行为。当然，为保障申诉学生隐私，听证应当以不公开为原则，以公开为例外。组织上，听证小组成员为3人，其中设组长1人，给予学生惩戒的有关人员不能担任听证小组成员;同时，听证小组应提前3日通知有关人员听证会议的举办时间与地点。

另一方面，为确保调查工作的公正与客观，回避制度亦是必不可少的。调查小组、听证小组及其他参与调查处理工作的人员存在下列情形之一的，应当回避：（1）本人是给予学生惩戒的职能部门负责人或是作出惩戒建议的教师;（2）本人或其配偶与当事人有夫妻关系、直系血亲、三代以内旁系血亲或其他可能影响事件公正处理的亲属关系;（3）本人或其配偶与当事人或事件存在利害关系。在回避种类上，可以分为申请回避、自行回避以及指令回避，申诉处理委员会拥有最终决定权。在提出方式上，当事人可以通过口头或书面提出申请。同时，回避提出的时间可以在调查启动前，也可以在调查过程中。

4.作出复查结论

高校教育惩戒纠纷的认定工作应由申诉处理委员会根据调查、听证小组搜集和掌握的证据材料作出复查结论予以完成。

高校还应对认定会议的人数、通过人数的比例或数量进行明确规定。其一，认定会议的开议人数不应少于5人，这是因为《规定》第59条第2款要求申诉处理委员会成员须有学校相关负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表、负责法律事务的相关机构负责人，因此认定会议必须保证至少可以含纳一名上述人员;其二，为保障学生权益，认为原惩戒行为合法、合理的通过人数比例应以3/4为宜。表决结果可以不记名，但申诉处理委员会应当书面说明理由。参照《规定》第61条的规定，申诉处理委员会如果认为教育惩戒者做出惩戒行为的事实、依据、程序等存在不当之处，可以作出建议撤销或变更的意见，并要求相关职能部门予以研究，重新提交校长办公会或者专门会议作出决定。

在时间问题上，《规定》第61条规定申诉处理委员会应当“在接到书面申诉之日起15日内作出复查结论并告知申诉人。情况复杂不能在规定限期内作出结论的，经学校负责人批准，可延长15日”。由于对教育惩戒行为的复查工作需要由调查小组的调查工作与申诉处理委员会的认定工作共同完成，因此上述15日的期间可以由申诉处理委员会与调查小组根据实际情况予以协商分配。

额外需要指出的是，在作出复查结论之前，为避免不当的教育惩戒所可能造成的不可挽回的后果，申诉处理委员会可以视情况而建议暂缓执行原教育惩戒。《规定》第61条在最后就规定：“学生申诉处理委员会认为必要的，可以建议学校暂缓执行有关决定。”

5.建立申诉追责机制

实践中，高校教育惩戒与申诉处理委员会中的部分裁决者都是同事关系，这使得申诉处理委员会中的部分裁决者可能会偏袒惩戒决定的一方，而忽视了同自己并无利益关系的学生的利益。此时，申诉追责机制的建立可以对负有受理申诉及调查义务的人员起到监督作用，不履行或怠于履行受理或调查职责的，学校应追究其责任;同时，申诉追责机制的范畴也包括对作出不当惩戒的有关人员进行追责，这种追责可以体现在职称评定、绩效考核或者人事任免等方面，进而从源头上规范高校教育惩戒行为的开展。

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（责任编辑 陈志萍）