新冠肺炎疫情下的国土空间规划思考

罗碧波

今年以来，我们遭遇了历史罕见的新冠肺炎疫情，各地启动重大突发公共卫生事件一级响应，引发各界对城市治理的激烈讨论。“多规合一”的国土空间规划，是对一定区域内国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，在城市治理中具有重要作用。如何通过规划手段增强城市应对突发公共卫生事件的能力，在居民高度密集的城市中有效防控疫情，减少其对人民群众生命和健康的威胁，降低其对经济和社会的伤害，是规划人需要深思的问题。

一、将突发公共卫生事件纳入城市风险评估

《省级国土空间规划编制指南》（试行）中，“风险评估”侧重生态保护、资源利用、自然灾害、国土安全等方面的风险。《市县国土空间规划编制指南（试行）》（征求意见稿）中，“风险评估”侧重资源环境承载能力和国土空间开发适应性评价基础上的灾害风险评估。此次疫情促使我们将应对突发公共卫生事件的内容纳入城市风险评估。

1.国土空间规划既是规划体系的变革，又是国家治理体系的变革，其重点是通过对相关设施规划及对用地的管制实现对突发公共卫生事件的响应。省级层面，国土空间规划可在大型公共卫生设施的选址等方面提供必要支撑，积极响应各省之间、省域之间协同应对。市县层面，可根据城市人口规模、经济规模布局疫情防控设施和用地，在避难场所的规划设计中，除考虑应对消防、人防、防洪、抗震外，还应考虑突发公共卫生事件处置。社区层面，封闭小区或居家隔离对住宅日照、通风、居住区公共开敞空间、慢行网络、绿道系统、步行友好等提出了更高要求，“提高土地利用效率”下的高层高密度住宅被重新审视。

二、将战略留白纳入城市规划过程

韩正副总理在省部级干部国土空间规划专题研讨班座谈会上强调，“规划要注重留白，立足长远，为子孙后代留有空间，促进人与自然和谐共生。”陆昊部长在全国国土空间规划视频培训会上表示，“给城市未来发展留下空间，是为一个地区发展负责任的表现”。

2020年上半年，《北京市战略留白用地管理办法》正式印发，在全市区2760平方公里城乡建设用地范围内统筹划定了约132平方公里战略留白用地，留白用地占4.78%，并规定原则上2035年前不予启用。上海市、安徽省等都在“留白”上进行了有益的尝试和探索，针对不可预期的重大事件和重大项目预留机动指标，对一时难以明确具体用途的建设用地，暂不明确规划用地性质。既对国土空间开发进行约束，避免盲目、低效、功利性的建设，也有意识地留出自然空间，留出未来发展用地。

战略留白是弹性规划思想的典型运用，使国土空间规划具有应对危机的韧性，是城市应对未来发展不确定性的必然选择。新冠肺炎爆发后，武汉市“火神山”“雷神山”的快速选址建设，与规划“留白”不无关系。转变传统城市规划倾向于提前把指标用满的思维，在城市规划过程中战略留白，对城市长远发展和高质量发展意义深远。

三、将改善城市居住形态纳入国土空间规划

1.《城市用地分类与规划建设用地标准》中，居住用地占城市建设用地比例仅为25-40%，低于发达国家同等级城市10-20%。一方面，房价畸高、城乡“人户分离”引发人口流动潮汐，春节返乡过年加速疫情扩散，疫情防控期间又造成企业用工荒、复工难。一方面，居住用地布局与城市产业布局、交通的融合不够，单一功能的大型居住区造成的产城不融合、职住不平衡加速人口流动，不利于疫情防控。另一方面，形成的高容积率、高密度围合式住宅通风不良，不利于病毒的稀释和带离人群。聚集的高密度人口、单一的疏散通道加剧交叉感染风险。电梯轿厢、电梯按钮等列为高风险区域和部位，一人感染，全单元、整栋楼甚至整个小区都要采取封闭措施，波及范围广。

2.疫情引发的居住和公共服務设施用地布局思考同样引人注目。公共开敞空间不足、步行系统设计不合理造成医护人员和居民流线重合、救疫通道堵塞等，让优化用地布局、补齐公共服务设施短板等呼声回归健康居住环境的底线约束。

3.在此基础上，提高居住用地占城市建设用地比例;优化建设用地结构和布局，促进人、城、产、交通一体化发展，促进产城融合、职住平衡;结合十五分钟、十分钟、五分钟生活圈和居住街坊，优化居住和公共服务设施用地布局，补齐公共服务短板，

完善开敞空间和慢行网络，提高人居环境品质等应纳入国土空间规划统筹考虑，在详细规划中细化落实。

参考文献

【1】石义， 吕维娟. 基于公共卫生安全的国土空间规划再认识——结合武汉新冠肺炎疫情防控实际[J]. 中国土地， 2020， No.410（03）：6-9.

【2】骆悰， 刘龙. 新冠肺炎疫情对市级国土空间总体规划的启示[J]. 上海城市规划， 2020， No.151（02）：88-94.

新疆维吾尔自治区自然资源规划研究院  新疆乌鲁木齐 830000