关于行使讨论决定重大事项职权的河源实践探索与思考

常正亮

讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大常委会的重要职权，是人大常委會的立法权、监督权、决定权、任免权四大职权之一。近年来，广东省河源市人大常委会依法依规行使讨论决定重大事项职权，为推动河源经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。本文结合河源市第六届（2012—2016年）、第七届（2017年至今）人大常委会的履职实践，总结归纳履职经验和心得体会，就履职中遇到的主要问题与解决对策进行简要分析，并提出自己的拙略之见，旨在为行使好这项职权提供有益参考。

一、实践及成效

（一）履职概况。地方组织法第四十四条第四款规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权。广东省于2000年10月1日起实施的《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》，对全省各级人大常委会行使讨论决定重大事项职权作出了具体规定。河源市也于2001年3月23日三届人大常委会第十四次会议通过了《河源市人大常委会关于贯彻实施〈广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定〉的意见》，对市人大常委会行使讨论决定重大事项职权提出了原则要求。党的十八届三中全会提出要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，河源市人大常委会围绕如何依法行使重大事项决定权进行了积极探索，市六届人大常委会履职期间，依法作出决议决定45项（具体见表1）。这一时期行使决定权主要围绕决算预算调整计划调整、召开人代会和常委会组成人员请辞等法定事项，也有一些事关河源市发展大局的事项，如决定批准河源市与韩国安城市、意大利费拉拉市、美国塔斯廷市缔结为友好城市以及开展“七五”法治宣传教育的决议等。

2017年1月，中央下发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（以下简称《实施意见》），对落实党的十八届三中全会决定的改革部署作出制度设计，是行使讨论决定重大事项职权的重要指导性文件。党的十九大报告也提出要“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。据统计，市七届人大常委会履职以来（2017年至2019年）依法作出决议决定48项（具体见表2）。这一时期行使决定权重点也是围绕法定事项，但已经主动围绕工作大局，抓住一些事关全局性、长远性的重大事项作出决议决定，内容开始“丰富”，涉及经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各个方面。如2017年批准市花市树、2018年批准赣深高铁河源东站相关方案、2019年批准水环境综合整治议案办理结案等，并在2019年监督市检察院相关工作的同时出台《关于支持和促进检察机关公益诉讼工作的决定》。事实上，这期间一些决定权的行使并没有作出相应决议决定，而是讨论后提出了审议意见，如2018年审议《河源市公园城市专项规划》调整议案，2019年审议国道G205线河源市热水至埔前段改线工程相关方案及调整方案等。

（二）建章立制。随着经济社会发展，市人大常委会在行使职权的过程中也碰到了一些不容忽视的问题，如如何界定重大事项的范畴、如何科学规范地行使职权等等。同时，为贯彻落实党的十八届三中全会精神和《实施意见》要求，依据《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》（2017年11月28日召开的省十二届人大常委会第三十七次会议修订通过），市人大常委会经过8个多月的研究论证，在2017年12月25日召开的市七届人大常委会第十二次会议上通过了《河源市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》（以下简称为《规定》）。

《规定》明确界定了市人大常委会行使讨论决定重大事项职权的范畴，通过梳理现行法律法规的规定和参照全国绝大多数地级市已制定的规范文本，以及根据河源市的实际情况罗列出明晰的“权力清单”，采取列举为主、概括为辅的方法，对有法律法规明确规定及各方面认识比较一致、能够列举的事项尽可能加以列举，以提高可操作性;对难尽事项则通过概括性的条款加以规定。界定重大事项的范围，一是根据有关法律法规的规定;二是把涉及本市全局性、根本性、长远性的重大问题确定为重大事项;三是把与广大人民群众切身利益密切相关，人民群众普遍关心和强烈要求解决的问题纳入重大事项范围。同时，《规定》中将重大事项按性质划分为“议而必决”“议而可决”“依法备案”三个层次。一是须由市人大常委会审议并作出决议决定的事项，即“议而必决”类。这类主要是法律法规有明确规定和实践操作中已经由市人大常委会决定的重大事项。二是应当向市人大常委会报告，市人大常委会可以提出意见、建议，必要时也可以作出决议、决定的事项，即“议而可决”类。这类主要根据监督法第十四条和《河源市人民代表大会常务委员会议事规则》第二十七条的规定，是否作出决议决定视具体情况而定。三是应当向市人大常委会报告备案的事项，即“依法备案”类。这类内容都是本行政区域的重大事项，但根据有关法律法规规定最终审批权不在市人大常委会而在省政府或者国务院，作出报告备案的规定，既保证人大常委会依法有效行使决定权，同时又执行了行政审批相关法律法规的规定。

（三）完善机制。《规定》以“依法、规范、执行”为标准，从权力清单的界定到实施程序的科学规范都作了明确规定，具体对提请程序、内容和市人大常委会的审议程序、方法以及对市人大常委会作出决议决定或审议意见后有关国家机关的贯彻实施和市人大常委会跟踪监督、公开机制、责任追究作出规定，这既是人大常委会行使职权的需要，也是经济社会发展的现实需要，体现了党委决策、人大决定、政府执行的程序，旨在更好地把市委的重大决策部署通过法定程序转变为全市人民的共同意志。2018年4月18日召开的市七届人大常委会第十六次会议还通过了《河源市人民代表大会常务委员会决议决定和审议意见督办办法》，为增强决定权的行使实效进一步提供了制度保障。同时，为落实《实施意见》要求，市政府于2019年1月配套出台了《河源市人民政府重大决策出台前向市人民代表大会常务委员会报告规定（试行）》，提出市政府办公室要加强与市人大常委会办公室的沟通协调，制订拟报告重大决策事项年度清单。

二、体会和思考

总结思考多年的履职探索与实践，笔者认为要行使好这项职权，必须厘清几个基本关系，统一几个基本认识。

（一）讨论决定重大事项和决定权的内涵。“讨论决定重大事项”职权是宪法第一百零四条、地方组织法第四十四条明确规定的，包含讨论权和决定权，侧重于工作;“决定权”是对人大职权的笼统称呼，侧重于职权，一般来说两者是通用的。党的十九大报告进一步明晰了人大“四权”即人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。决定权的内涵包括：一是决定权来源于宪法和法律的规定;二是行使决定权的主体是人大及其常委会，而不是其他国家机关，也不是政党和社会团体;三是行使决定权的必要条件是严格依照法定程序;四是决定的是本行政区域内的重大事项。同时，人大决定权与政府行政决策权是不同的，人大是权力机关，政府是执行机关，人大的决定是创制性的，政府的决策是执行性的。也就是说，人大仅就重大问题作出决定，对日常工作和执行问题，人大不作决定;即使对于同一事项，人大决定原则、方向、目标，政府决定实施的具体方案。

（二）决定权与人大其他职权的关系。决定权有一定的独立性，又与立法权、任免权和监督权之间相互联系、相互作用，不可单独割裂开来。监督权是保证人大及其常委会各项决定决议得到贯彻执行的手段，离开决定权，监督权就失去了依据和目标;立法权和任免权，本质上也是一种决定权。《实施意见》及《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第十六条规定，“人大常委会对提请讨论、决定的重大事项，根据法律、法规和实际情况，可以依法作出决定决议或者在地方性法规中作出规定”。所以说，为了推进一项工作，人大可以综合行使不同职权，形成工作合力，不必刻意区分职权形式。例如，2020年初新冠肺炎疫情发生以来，全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》、广东省人大常委会作出《关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的决定》等，就是法规性质的决定，是立法权和决定权的综合运用，这类决定在立法条件成熟时可上升为法律法规。另据了解，截至2019年12月，广东省人大常委会作出的法规性决定共计16件。2020年以来，广州、深圳、珠海市人大常委会分别就疫情防控工作作出的决定，也属于法规性决定。河源市人大常委会结合本地实际，编发《关于贯彻实施〈广东省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的决定〉的通知》《关于贯彻实施〈全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定〉和〈广东省野生动物保护管理条例〉的通知》等，虽为原则性、号召性的通知，但也可以理解为是行使决定权的有益尝试和补充。

（三）决定权可否是“否决权”探究。人大工作中经常有一种讨论，决定权可以是“否决权”，即人大常委会可以否决提案机关或提案人提出的有关重大事项的议案，甚至有人认为行使“否决权”更能体现人大是权力机关的权威。笔者认为这是一种伪话题、伪命题，虽表决时有“赞成”“反对”“弃权”选项，理论上可以是“否决权”，但从制度设计、体制机制以及人大履职行权的要求上完全可以也应当杜绝“不通过”或“被否决”的情况出现。首先，人大是党领导下的政治机关，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是保证人大依法行使职权的根本。重大事项议题的提出和讨论、决定，无论“一府两院”还是人大，必定都要在充分论证的基础上向同级党委请示报告的，党委的审议确保了议题的正当性。其次，人大工作机构须对重大事项议题进行审查，提出审查报告，且当前人大与党委、“一府两院”的沟通协调机制已经相对健全，如果该事项不成熟或存在不合法情况等，人大工作机构有权要求提案机关或提案人补充完善。再次，主任会议有权决定相关重大事项议题是否提请常委会会议审议，也就是说，人大工作机构在审查后，向主任会议提出该事项不成熟或存在不合法的情況等，主任会议审议认为属实，有权决定该事项不提请常委会会议审议。最后，主任会议有权提请决定相关重大事项议题是否交付表决。如在常委会会议审议有关重大事项议题时，存在较大意见分歧，主任会议可以提请决定本次常委会会议不交付表决，只讨论不决定。综上所述，笔者认为，决定权不应成“否决权”，在当前的制度设计和体制机制下，在党对人大的更高要求和人民群众对人大的更高期望下，理应杜绝也必须杜绝“不通过”或“被否决”情况的发生。假使确有发生，应该归结于工作不扎实：一是人大工作机构审查不充分;二是沟通协调机制不顺畅;三是主任会议对会议程序把握不到位;四是向党委请示报告不及时。

三、问题及建议

近年来，河源市人大常委会依法依规行使讨论决定重大事项职权，并围绕如何依法行使重大事项决定权进行了一系列有益探索和积极实践，取得了初步成效。但在实践中还是存在一些问题，一是时效不够及时。政府工作往往时效要求紧，但人大常委会会议一般两个月召开一次，且在提请常委会会议审议之前，要经过一系列的论证和审查，工作节奏“被动”，特别是对一些热点、焦点议题讨论决定的时效性“滞后”。二是主动性不够。当前人大常委会行使决定权，往往局限于法律有明文、上级有要求、党委有建议、同级有提请，工作较为被动，主动性决议决定偏少，且多为程序性、表态性，鲜为决策性、规范性。三是合法性审查不够全面。鉴于当前人大常委会工作机构的人力物力及水平能力等限制，对某一具体事项的合法性论证往往依托提案人提供，如提案人在论证不充分的情况下，把一些比较尖锐的焦点问题“临时动议”推到人大来解决，造成人大工作相对被动，在人大工作力量不够的情况下，且缺乏严谨的科学论证，往往搁置审议，客观形成“选择性”行使重大事项决定权。如前些年的PPP项目，银行等机构竟要求同级人大常委会出台决议决定作担保，政府论证、人大审议均仓促，其合法性难以保障。四是责任追究不够到位。对决定权的问效机制以及违反决定权的责任追究和处罚方式不明确或不使用、不启动，应对措施准备不足，“虎头蛇尾”“头重脚轻”，决定权行使的刚性、严肃性和权威性大打折扣。

笔者认为，人大常委会行使决定权关系到地方国家权力机关在人民群众中的影响力，也关系到党委、政府决策的科学化民主化法治化。行使好决定权是人大工作的重大课题和任务，有必要在今后的履职过程中以法治思维和法治方式不断予以推进。为此建议：

（一）提升实效性。一是提高思想认识。人大常委会要把依法高效行使决定权作为深入学习贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的重要内容和具体行动，着力提升重大事项决策科学化、民主化、法治化水平。二是人大主动作为。人大常委会每年要主动选择若干事关本地发展大局、人民群众切身利益的重大事项纳入议事日程、列入年度工作计划，深入开展调研，认真组织审议，作出决议决定交由政府组织实施或者形成审议意见交由政府研究处理，并持续跟踪督办抓落实。三是多措并举求实效。人大常委会在讨论决定重大事项的过程中要杜绝“走过场”，力戒形式主义。对每个议题，都要深入调研论证，全面了解情况，广泛征求意见，在审议中直面存在的问题，深入分析原因，提出具体建议，推动问题解决。同时，重大事项决议决定的执行情况，可作为监督议题进行跟踪监督，也可运用提出询问、质询，组织特定问题调查等法定监督手段，还可以以办理代表重点建议、向党委提出建议、开展重点课题调研、直接调整预算经费等为抓手，并加大决定权行使向社会公开力度，保证决议决定贯彻实施。

（二）突出含金量。一是审慎确定议题。重大事项的范围极为宽广且是一个动态概念，并与党委决策权、政府行政决策权存在交叉重叠，人大常委会不应该“大包大揽”，也不可能全部穷尽。因此，每年选择哪一些重大事项纳入讨论决定范围，考验着人大常委会的履职智慧，也体现了人大常委会履职的前瞻性和敏锐性。要遵循重大原则、效率原则和及时原则，坚持突出重点、量力而行，把握“少而精”，紧扣党委中心工作和本地改革发展、民生等领域重大事项，通过决定权的行使旨在把党委决策部署通过法定程序转化为全体人民的共同意志，促使正确的决策蓝图转化为发展和改革的成果。二是发挥实质性决定作用。重大事项是事关全局性、长远性、根本性的问题。人大常委会要抓重点、议大事，聚焦事关全局、事关根本、事关长远的重大问题，以及人民群众十分关心和迫切要求解决的问题，重点把党委认可、政府关心、群众关切、人大可为的列为重大事项，提升讨论决定重大事项工作的实效性和含金量，发挥实质性“决定”作用。要从是否影响全局进行判断，比如国土空间规划等就属于具有全局影响的事项;要从是否影响长远判断，比如资源与环境保护、文物保护等重大事项事关本地的可持续发展;还要从是否属于群众高度关注进行判断，如调整水费、停车费等。三是关注社会民生。人大常委会围绕民生福祉行使决定权，就能够引起社会共鸣，获得人民支持。特别是事关社会民生的一些重大事项往往都有很强的时效性，人大常委会要主动抓住一个时期公众最关心的问题及时进行讨论决定，错过时机，时效性就大打折扣。在决议决定中可以就社会民生事项的目标任务、完成时间节点建立刚性指标并加强督促落实，确保工作实实在在得到党委肯定、政府落实、群众满意。

（三）审查合法性。一是做好法定项目的审查。当前各地人大行使决定权，基本都是综合了地方组织法、监督法、立法法、预算法、环保法等的规定，包含了监督权的内容，如财政决算、计划预算调整、审计工作情况、审计查出突出问题整改落实、年度环境状况和环境保护目标完成情况等，政府每年都向人大常委会报告，也是相关法律有明确规定的，这类法定项目虽年年都开展，但“法定职责必须为”，人大必须加强审查、发挥作用。二是做好提请项目的审查。对提案人提请的重大事项合法性的审查有赖于人大工作机构和工作人员的水平和能力，也是检验人大工作实效的标尺。《规定》在制度设计上提出可以调动社会各界参与论证，人大工作机构在审查过程中，可以将议案、报告通过网络、报刊等媒体向社会公布，采取座谈会、论证会、评估会、听证会以及委托专家、智库、专业机构进行调研论证和评估等多种形式广泛听取公众意见。笔者认为此类工作可与规范性文件备案审查工作相结合，借鉴备案审查工作较为成熟的模式，并探索引入第三方机构、人大智库等参与审查，以达到实质性审查。三是做好人大主动作为项目的审查。这类工作主要体现在人大依法作出法规性质的决议决定方面，往往包含指标条款和规范性条款，强制性、针对性和约束性较强。笔者认为在当前设区的市都有地方立法權的情况下，这类工作是可行的、必要的，也是最能凸显人大权威性的。要做好这类工作，首先要加强立法队伍和立法能力建设，培养一批懂法律、会立法、有专业素养和实践经验的人大工作者。其次要切实发挥人大代表、常委会组成人员的主体作用，以及各工作委员会的专业优势、经验优势和工作优势，力求提高工作质量。同时，要加强向党委的请示报告和与政府的沟通协调，做到与党委同心、与政府同力、与人民同声。

（四）坚持创新性。一是注重多权结合。人大工作不可“固步自封”，要注重将决定权与监督权、立法权有效结合，将监督决议决定实施情况作为人大工作的重中之重，加强对“一府两院”落实重大事项决议决定和研究处理重大事项审议意见情况的连续监督、跟踪督办，接力推进，提高执行效率，切实维护决定权的权威性和严肃性。二是推动人民代表大会依法行使决定权。全面落实省委人大工作会议精神，以推进民生实事项目人大代表票决制工作为突破口，使人大代表全程参与票决产生民生实事项目，全程跟踪监督项目推进，对项目完成情况进行满意度测评，实现民生实事“群众提、大会定、政府办、代表督、人大评”，使民生实事项目更加符合民需、贴近民意、惠及民众。同时，为体现决定权严格的法定性、广泛的人民性和较强的权威性，人民代表大会可直接将代表联名提出的一些高质量议案列入大会议程，由大会直接作出决议，交政府实施，并由人大常委会监督落实。三是坚持守正创新。《规定》对市政府提出重大事项建议议题作了特别规定，年度讨论决定重大事项工作计划也是针对政府工作，“一委两院”没作特别强调，这是因为实践中，“一委两院”提出的重大事项议题较少，如“一委两院”确须提出，可根据上位法或按照市人大常委会的要求报告，但这并不意味着“一委两院”的工作中没有重大事项。近几年很多地方人大常委会就支持和促进检察机关公益诉讼、加强法院执行工作作出决定，就是很好的实践探索。2020年8月召开的十三届全国人大常委会第二十一次会议审议了新修正的全国人大组织法，规定国家监委可以向全国人大及其常委会提出议案，并首次听取了国家监委专项工作报告。这些新变化、新情况说明决定权的行使须在实践中不断“总结、继承、完善、提高”，须不断创新工作体制机制，以使这项工作从制度层面到具体实践都能与时俱进、完善发展。

（作者单位：广东省河源市人大常委会）