后发优势与制度嵌入：“全过程民主”探索中的基层立法联系点

严行健 贾艺琳

基层立法联系点制度历经“地方实验”和“制度扩散”阶段，当前进入了“深化拓展”阶段。作为民主立法、科学立法制度体系中的新成员，其集聚立法资源等制度“后发优势”弥补了既有制度的短板。习近平总书记关于“全过程民主”的重要论述将该制度的意义从立法工作提升到协商民主和基层民主等更高层次，其在这些领域内的探索又将丰富全过程民主的内涵和制度实现形式。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次从制度优势的层面提出坚持人民当家作主，发展人民民主，使人民当家作主制度成为“四个自信”的重要组成部分。会议结束不久，习近平总书记于2019年11月考察了上海市虹桥街道全国人大常委会法工委基层立法联系点（以下简称“联系点”），指出联系点制度是中国特色社会主义民主的一个实现形式和实现路径，并进一步作出“全过程民主”重要论述。

以这次考察为标志，联系点制度成为人大制度研究中一个新的热点。学界和人大实务工作者围绕联系点的自身制度建设、提升立法工作质量及其对于丰富中国民主制度的意义等问题进行了一些探讨[1]。这些研究主要是对该制度在一段时期中的运行状况进行的理论总结。本文尝试跳出制度的日常运行，运用制度理论或模型抽象出制度发展的逻辑，并以此对制度的内涵和未来发展完善之道提供参照。本文认为，联系点制度从诞生至今已经历了三个阶段。从其发展过程来看，联系点制度具有典型的“后发性制度”特征。而制度理论中的“制度嵌入”模型为理解和把握基层立法联系点的制度属性提供了一个理想的分析视角。

一、联系点制度演进的三个阶段

联系点制度上升到全国层面，肇始于党的十八届四中全会关于“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径”的论述以及建立基层立法联系点制度的决定。因此，2015年7月，全国人大常委会法工委首先尝试布局湖北襄阳、江西景德镇、上海虹桥和甘肃临洮等四个联系点。随后各地人大常委会也纷纷开始设立自己的联系点。2015年7月至2019年11月，可以看作是联系点制度的“制度扩散”阶段。

这一阶段的最大特点是制度出现了自上而下的扩散。各地人大机关在进行制度设计时有比较强的向上模仿和互相参考的特点。这一点仅从各地常委会出台的联系点工作规则上就可见一斑。湖北某市人大常委会制定的联系点工作规则几乎是湖北省人大常委会联系点工作规则的翻版，其中仅将后者文本中的“省”字替换为“市”字。也正是在这一过程中，联系点制度的一些基本制度形态被固定下来。简言之，其包括：（1）组织架构上形成常委会和联系点之间的组织协调和业务指导关系;（2）设点条件上突出设点单位的基层性、代表性、多样性，强调对地域和行业的覆盖;（3）普遍建立了考核和动态调整机制;（4）工作职责上，以立法意见收集反馈为核心职能，同时兼顾部分调研职能;（5）普遍以调研会、座谈会为工作形式。

当然在这一阶段中，也能观察到各地基于地方实际作出了因地制宜的调整。以深圳市为例，其代表联络站、代表之家、代表工作站等以代表为主体的人大基层民主制度已经有了较为充分的发展，拥有丰富且完善的场地、人力等资源支持。深圳因此选择直接在上述主体单位基础上加挂基层立法联系点。而上海则选择根据本市未来发展重点和立法规划，在各专委会推荐和各区人大推荐的基础上，遴选和新建联系点。

值得注意的是，“制度扩散”其实已经是联系点制度演进过程中的第二阶段。根据本文梳理，在2015年全国人大常委会法工委设立四个点之前，一些地方的人大常委会实际上已经开展了类似的制度尝试。这些制度尝试有三个主要特点：一是开始早。例如甘肃省人大常委会于2002年就确定了10家“地方立法联系点”，其中包括后来成为首批全国人大常委会联系点之一的临洮县。湖北省人大常委会在2009年设立了九个“立法基层联系点”。二是名称不统一。与湖北类似，浙江省人大常委会也使用了“立法基层联系点”的称谓，而四川省人大常委会则将类似制度称为“法制工作联系点”。三是一些联系点的功能在2015年前还处在雏形阶段。一些资料表明，早期一些地方的联系点还没有建立起完整的运行规则，有时甚至是在省人大常委会法工委前往当地开展立法调研时才临时“激活”，发挥“调研接待站”的功能[2]。以这些案例为代表的联系点制度发展的第一阶段或可称为“地方实验”阶段。

2019年11月，习近平总书记对全国人大常委会法工委基层立法联系点虹桥街道的考察，无论是从实际效果还是未來影响看，都标志着联系点制度发展进入到了第三阶段，即“深化拓展”阶段。该阶段的突出特点是各地开始探索联系点制度在职能和工作方式方面的深化和拓展。

2020年是各地创新实践案例井喷的一年。仅以上海为例，江宁路街道联系点发挥其与辖区联系广泛的优势，帮助联系了网吧业主、零售商店店主和商务楼物业经理前往市人大常委会参与上海市控烟条例的审议。这种在法案审议中由利益相关人士到场提供意见建议的制度安排已经类似于国外议会的委员会听证程序。在近期的《上海市非机动车安全管理条例（草案）》审议中，该联系点又尝试邀请辖区内快递员参与点上意见征集座谈会[3]。2020年，随着各地编制十四五规划工作的开展，一些地方尝试依托联系点开展十四五规划编制中涉及依法治区及基层治理法治建设等领域的意见征集工作。在上海闵行区七宝镇联系点，区委依法治区办成为对接联系点的主体。该办与七宝镇人大联系点共同开展了编制十四五规划建议征询工作。2020年8月，全国人大常委会法工委基层立法联系点虹桥街道赴华东政法大学附属中学召开《未成年人保护法》二审修订草案意见征询会。参会学生积极发言，最终形成了17条修改意见，其中1条被全国人大常委会采纳。

对以上三个阶段的归纳可见，联系点制度的发展历程与中国大多数地方政府的制度创新模式相仿。学界通常也将后者归纳为三个阶段：第一阶段为地方在政策或立法真空地带上先行先试，并出现一定范围的制度扩散。在这一阶段中，地区间可能出现模仿并再创新，表现为制度名称和内涵的细微差异。第二阶段为制度引起中央层面注意，被纳入总体制度规划。通常在这一步中，政策和立法会迅速跟进。第三阶段为各地在统一模板下普遍性建立该制度[4]。

现有研究一般认为，以政策实验和地方先行先试为代表的地方政府制度创新机制是我国在发展过程中避免弯路，实现经济持续较快增长和社会稳定的重要机制。一些国外研究甚至将其作为中国避免动荡，实现经济增长奇迹的重要解释因素[5]。创新机制的三阶段模式具有制度筛选的功能。在这三个阶段中，大多数的地方制度创新实验都未能获得存续，作为“后来者”的新制度也未能实现扩散。在人大制度方面，21世纪以来涌现出的一些制度创新实践一度产生过很大影响力，但因同级地方党委主要领导同志更迭等原因而在第一阶段即逐步停息。而联系点制度则有幸成为人大制度创新中少数走完三个阶段的案例，甚至成为习近平总书记论述中国特色社会主义民主理论创新的一个重要载体。

二、嵌入理论与“制度后发优势”

找到联系点制度能够走完三阶段的原因，不仅关乎对该制度演进逻辑的理解，还关乎其未来发展道路的选择。本文认为，人大制度理论中的“制度嵌入”模型为理解和把握基层立法联系点的制度属性提供了一个理想的分析视角。

该模型认为，人大制度经历了二十世纪六七十年代的停滞甚至中断，在改革开放后得以恢复。此时，各级人大特别是各级地方人大所处的制度体系中，既有制度（党委及“一府两院”）已经在政策制定、监督和人事任免等方面形成了既定的程序。各级人大作为一个制度的“后来者”，必须在这一制度体系中开拓空间，即要将人大制度在立法、监督及人事任免等方面的法定程序嵌入既定的程序中。在实践中，各级人大专注于提供既有制度所不能或不善于发挥的功能，以此提升立法、政策制定等工作的质量，为地方经济社会发展作出贡献。各级人大通过提供“功能增量”，换取了更多的支持，减少了嵌入过程中所面临的制度阻力。相比既有制度，人大制度的独特性和优势在于其可以利用代表等渠道与社会进行充分接触，发挥自下而上和自上而下两个方向的信息搜集、整合及传递功能。此处所谓的“信息”，既包括立法和重大事项决策信息，也包括基层“一府两院”工作情况和公众对其的评价信息。这种信息功能即为人大制度“功能增量”的主要来源[6]。“制度嵌入”模型对人大制度变迁的解释力虽有待进一步商榷，但这一视角对于分析联系点制度的未来发展有重大启示意义。

“制度嵌入”模型之所以适合分析联系点制度的特性及其未来发展，根本原因在于联系点制度对于人大诸项制度来说，也是一个典型的“后来者”。同时，该制度在早期探索过程中展示出了既有制度不易发挥的独特功能价值，且该功能与党中央的发展方针相契合。这是该制度得到国家层面的重视，并成功实现制度扩散的根本原因。

这一特征早在联系点制度还处在地方探索阶段时就已被注意到。2009年的一篇联系点制度研究文献提到，“联系点参与者都是基层普通公众，人多面广，其他方式的参与者主要是专家学者、理论工作者和行政官员，人多面窄”[7]。显然，联系点制度为人大立法工作带来了“功能增量”：它弥补了以往民主立法、开门立法中的专家化倾向，能够显著缩短常委会在立法过程中与公众沟通的制度成本，为提升立法科学性和民主性发挥了独特作用。

“制度嵌入”模型中，“功能增量”的形成往往与制度的后发性有关，联系点制度同样如此。作为“后来者”的联系点制度是一个以“点”为专长，善于“解剖麻雀”的制度。这种对“点”的聚焦是其能够提供“功能增量”的关键。其体现于以下三个方面：

第一，能够深入挖掘和整合基层民意。在基层治理类地方性条例的立法过程中，人大常委会可以集中精力与数个基层群众型联系点（如以街道办或镇人大为设点单位的联系点）进行对接，通过调研座谈等形式充分征求其意见。人大制度背后的代议民主制核心之一是普遍性原则，即所有民众均应享有向政治体系提出诉求并获得回应的权利。在立法方面，保证立法程序向公众公开并充分吸纳其意见，是立法制度的必要组成部分。联系点制度之所以能够仅通过在具有代表性的“点”上做文章，为“面”上具有普遍效力的地方性立法提供参考，得益于既有制度已经首先完成了立法征询意见工作的“面”上覆盖。在联系点制度之前，至少已有两个专注于“面”的既有制度。其一是代表联系本选区公众的相关制度。代表和选区的联系，保证了立法信息搜集触角至少在理论上覆盖到所有群众。其二是立法草案公开和网上征询意见制度。该制度也至少在理论上保证了立法建议搜集的广泛性，实践了代议民主制中的普遍性原则。

纵观各地人大常委会制定的联系点工作规則，在布点方式等条款中强调联系点的基层属性是一个普遍性的做法。一些地方甚至直接要求联系点具有覆盖各方面的属性。这一提法看似与联系点制度注重“点”的属性相悖，但实际上，强调联系点对于各方面的“代表性”，恰好说明了联系点制度不是一个以提升立法参与覆盖面为专长的制度。它强调针对立法工作重点领域，搭建典型性基层单位与常委会的直连通道，并以此提升立法质量。虹桥街道成为全国人大常委会法工委首批四个联系点之一，恰是因其“国际社区”这一特性能够在诸如城市治理等方面的立法过程中发挥参考价值。相应地，甘肃临洮这一基层立法联系点则承接了涉及农业农村工作的立法草案的意见征询工作。

第二，集中立法资源。缺乏立法资源是当前一些民主立法渠道无法在立法工作中发挥应有价值的重要原因。网上公开征求意见这一民主立法制度存在利用率低的问题，其中一个重要原因是空有渠道，而无足够的资源使其运转起来。民众通过网络渠道提出的立法建议无法得到及时处理和反馈，久而久之自然无人再提交建议[8]。群众通过代表就立法提出意见建议，也基本上是点对点、单向的信息通道。该通道一来缺乏意见反馈渠道，二来效率较低。此外，相关制度一直未能解决的效率瓶颈是“法言法语”的转化问题。在实践中，这一问题包括两个方面：一是将立法草案的法律语言转化为贴近公众生活实际的语言，便于后者提出意见建议。同时，也要再将这些意见建议转为立法语言。二是通过与居民的交流，从草案全文中挖掘出居民最关心和争议较大的内容，予以重点征求和讨论，避免泛泛而谈，流于形式。显然，这两方面工作要求具有一定法律背景和社会工作经验的专业人士参与，也意味着大量的资源投入。

联系点制度集中有限的立法资源，并整合新的立法资源，能够弥补先在民主立法渠道因资源不足而出现的功能不足问题。例如，上海市人大常委会田林路街道联系点探索利用区域内高校法学教研人员及辖区内人大代表的智力资源，开展三合一的意见征询会，解决了“法言法语”的转化问题。一些联系点则通过与居委会、志愿者及区域内律师事务所等机构开展合作的方式解决这一问题。从本文对各地制度规则的梳理来看，各地方人大常委会在联系点工作实践中普遍引入了类似的机制，如襄阳市人大联系点的信息员制度。

第三，能够针对性地填补现有民主立法、开门立法、专家立法渠道中的盲区。既有制度下的民主立法盲区主要有三个：其一是广大基层。通过联系点制度，常委会得以“解剖麻雀”，充分了解一个点上基层群众的意见。这在很大程度上相当于较为深入地了解了整个区域内基层群众的意见[9]。

盲区之二是企业事业单位及专业性组织。此类单位和组织的工作重点往往与城市治理、未来发展规划紧密相关，但它们与人大常委会之间缺乏“直连”通道，往往通过接待立法考察，由区内人大代表提出意见建议等方式参与立法。联系点制度对其形成了有效的补充。

盲区之三是基层（或下一级）人大及政府委办局。在立法过程中，行政系统与立法系统之间有比较紧密的合作。这种合作通常发生在同一层级，如市人大常委会和市政府相关委办局在草案的起草和审议全过程都有制度化的分工合作关系。但市人大常委会与下一级政府的委办局和派出机构之间的合作渠道则不是非常畅通。后者的立法意见至少需要上级政府汇总整理这一渠道才能到达上一级人大常委会。按照立法需求，以联系点的方式将人大常委会与基层行政管理部门及政府派出机构直连，是联系点制度“后来者”特性带来的独特优势。

以上海为例，其第一批联系点遴选和第二批扩点名单中都纳入了基层行政和事业单位。这其中包括了区一级的城管局和农业农村委等基层行政管理机构，以及如开发区管委会这样的政府派出机构。同时，上海市人大常委会的布点中还包括了当地代表性企业及行业协会。常委会与涉及本区域内重大战略规划的重点企业及行业协会直连，也是一个既有制度难以提供的功能。

三、聯系点制度嵌入的三个空间

新生制度面临的最大挑战是如何嵌入既有制度。后发制度如果无法有效嵌入既有制度，则将面临两个风险。其一是功能被原不具有该功能的既有制度逐渐替代，成为仅有其名，并不启动或极少启动的休眠制度。二是新制度逐渐由发挥实际功能转向发挥地方创新成果的展示功能。

在制度嵌入的过程中，如果后发制度的嵌入仅表现为在既有制度的基础上简单增加新的制度环节，则嵌入的制度将成为既有制度上一个额外部分。由于整合不良，其通常无法为既有制度提供明显的功能增量，却反而增加了原先制度的运行成本。就联系点制度来说，其简单嵌入既有制度的最直接表现是在原有的立法过程中生硬地添加一个向联系点征求意见的环节。无论是从制度理论，还是各地实际出现的一些情况来看，这对于联系点制度的发展来说都是极其有害的。对于人大常委会来说，它进一步增加了立法工作的工作负荷。对于联系点来说，由于立法咨询工作是简单附加在先前立法过程中的，联系点将立法咨询意见报送常委会后即告任务完成，其开展工作的方式和手段都极为单一。由于缺乏基本的反馈机制，在实际工作中曾出现由于联系点并未获取提交意见的反馈，甚至不知道最终的立法文本，导致在年终总结工作成果时需向常委会索取最终立法文本并从中比对其被采纳项数的情况。类似情况不但打击了联系点工作积极性，更打击了参与立法意见征集工作的公众的积极性。

前文提到，联系点制度能够走到制度创新的第三阶段，根本原因是提供了政治体系所需的功能增量。因此，思考联系点制度未来发展，避免其丧失制度活力，应当以实现功能增量作为根本目标，并避免因制度嵌入过多增加常委会立法工作负荷。具体而言，目前能够带来功能增量的联系点制度嵌入空间主要有如下三个方面。

一是联系点制度嵌入现有民主立法、科学立法有关制度，以此提升立法民主性和科学性。民主立法这一概念是我国立法工作中“科学立法、民主立法、依法立法”三大原则之一。当前分为线上、线下两种形式。线下形式主要是人大代表和相关领域专家参与听证会、论证会、讨论会等相关会议[10]。线上形式主要是网络公开立法草案文本并向公众征求立法意见建议。一些地方还进一步尝试对立法审议过程的公开[11]。线上、线下两种形式极大丰富了民主立法的内涵，但其仍有改进的空间。例如一些学者注意到公众参与立法工作中存在“选择性开放”以及民意代表性不足、立法能力不足等问题[12]。

联系点的后发性所带来的制度特性为其在此方面提供功能增量提供了可能性。例如，法律草案网络公开征求意见制度，长期以来存在群众参与积极性不高、意见分散、参考价值低等问题。未来该制度与联系点制度的有机整合，可以参考国外网络请愿（e-petition）的有关制度安排，在公开征求意见页面上附一个“本草案您最关注的条款及意见”栏目。后续来访者可以选择“点赞”附议先前的意见，也可以选择自己创建新的意见。这样的设置一方面降低了留言者的时间成本，扩大了参与广度;另一方面能够通过网民的附议程序实现议题聚焦。在网上意见征集工作结束后，可以发挥联系点资源集中且深入基层的制度优势，通过由专家、代表和基层居民共同参与的协商机制对这些聚焦的议题展开深度讨论。这一做法在上海制定生活垃圾分类管理条例时已有雏形。

二是联系点制度与协商民主，特别是人大协商制度的整合。人大协商是我国协商民主政治新的组成部分。其核心是人民在选举民主之外，通过人大渠道进行民主决策、民主管理和民主监督。近年来，诸如参与式预算、民生实事票决制等具有一定人大协商成分的模式在浙江温岭、深圳南山区等地方蓬勃发展[13]。这些模式的一个共同特点是在重大事项决策和预算监督等人大职能上，通过一定的渠道（主要是以代表为纽带）更多纳入公众的意见。

尽管人大协商制度的着力点在重大事项决策和預算监督，但在立法方面也有展开协商的空间。立法方面开展协商，是民主立法走向科学立法的关键：民主立法只有在充分协商的基础上才能够提升立法科学性。人大协商的主要实现形式包括立法听证、座谈会、书面征求意见、调查研究、公民讨论等[14]。其实质是在立法过程中通过带入更多的各方信息，并使其充分讨论甚至博弈，以此减少立法冲突、部门主导立法等问题[15]。

现有立法座谈、立法论证等的主要参与者为人大代表、政府有关机构负责人、街道社区负责人等。一些涉及部门和行业的立法可能还会邀请代表性企业负责人。相对而言，基层群众的声音只能被间接传达，参与渠道实际上很有限。而公开征求立法计划意见和公民旁听等制度虽然直接面向公众，但其中却缺少协商的精髓。人大协商迫切需要制度创新，而协商主体的创新又是其中的关键环节。在该环节上，联系点制度能够通过与现有制度的整合，拓宽协商主体范围。例如，立法座谈、立法论证等工作可以与联系点制度相结合，将座谈会和论证会下沉到街道、社区，甚至企业和基层行政组织中。针对涉及行业的立法，还可以探索组织企业内部协商。

各联系点的本职工作是参与全国及地方立法意见征询。但联系点对于协商民主的价值不止于拓宽人大立法协商途径。如前文所述，一些地方已经在2020年开始尝试将其协商功能拓展运用在地方十四五规划编制等领域。可以说，联系点工作正从立法方面的民主协商平台，扩展为法治工作诸环节诸领域上的民主协商平台。这一延伸充分发挥了联系点的功能优势，利用了联系点已经比较成熟和制度化的法治组织资源，成为地方加强法治工作中民主协商成分的重要抓手。

三是探索联系点制度和基层民主各类形式的有机结合，促进后者的发展和丰富。传统上，基层民主制度的基本形式主要是三个，即村民自治制度、城市居民自治制度和职工自治制度。三者分别落实于村委会、居委会和职工代表大会三个平台[16]。随着各地方公共管理水平的不断提升，包括地方人大常委会在内的治理主体也开始打造形式更多样的公共事务参与平台[17]。党的十八大以来，基层民主的作用被提升到推进治理体系和治理能力现代化的高度。除了提高基层治理能力、提升政治参与度、化解社会矛盾等基本职能外，基层民主还被赋予了培养公民法治精神、民主能力、参与积极性的重要载体这一新的职能。此时，基层民主平台的进一步丰富和完善就成为一项重要工作。

联系点制度可以成为丰富基层民主平台的一个重要选项，在基层民众的民主政治知识普及、习惯养成和参与训练方面发挥作用。前述联系点与中学联合召开《未成年人保护法》修订草案意见征询会的例子，很好例证了联系点在推进基层民主建设方面所蕴含的巨大潜力。我国基层民主建设中一个突出问题是缺乏基层民主的教育和实践渠道。尤其是对于青少年来说，学校针对学生的公民教育偏于生硬，而居委会、村委会这样的基层民主平台对于青少年来说参与门槛较高。联系点制度的基层性带来参与主体、参与形式和活动方式上的灵活性，这恰好弥补了青少年基层民主实践和民主教育上的短板。与之类似，作为上海市人大常委会第一批联系点的绿色建筑协会在2020年也成立了青年委员会，利用协会成员中青年人占多数的特点，打造了一个开展青年参政训练的平台。

2020年4月份开始实施的《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》[18]第十五条规定，“联系点应当采用多种形式，把法律法规草案征求意见等工作与普法宣传、联系点工作宣传等结合起来，广泛吸收引导基层人民群众参加讨论，把征求意见的过程变成宣传、普及法律及扩大联系点社会知晓度和影响力的过程，营造法律法规实施以及基层人民群众积极参与讨论的良好社会氛围”。它是地方人大常委会探索拓展联系点民主平台功能并将其制度化的一个有益尝试。

四、联系点制度与全过程民主

习近平总书记在考察虹桥街道基层立法联系点的过程中作出了关于全过程民主的重要论述。可以说，联系点制度不但是对中国民主实现形式的丰富和发展，也是全过程民主的最早和重要制度形态。联系点制度所服务的人大制度是实现人民民主的重要载体。党的十九届四中全会决定总结了坚持和完善人民当家作主制度体系的五大组成部分。其中，人大制度居于首位。从“党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一”的角度来看，人大制度不但是社会主义民主制度的关键组成部分，也是“有机统一”的枢纽。通过人大制度，实现了党的领导和人民的意志向以法律形式确定的国家意志的转化，成为“共和国”的应有之义。

正因如此，联系点制度的扩展和深化对于全过程民主的理论探索具有重要意义。全过程民主的理论探索与作为“后来者”的联系点制度之间的关系，可以通过以下两方面概括。

一方面，全过程民主论述为联系点制度的发展创造了广阔的制度空间。前文提到，联系点制度目前已处在“深化拓展”阶段。该阶段中往往会出现制度“再创新”现象，即各地在学习模仿原初制度的过程中会结合自身实际（或仅为完成创新任务）在原先制度模式的基础上进行调整。制度调整和创新固然值得期待，但从一些学者对于基层制度再创新的研究来看，其容易演变为在之前的工作中嵌入更多的工作环节，甚至表现为形式上创新、实质上原地踏步。这一现象导致了制度空心化和僵化，甚至令制度丧失实际功能，成为基层新的工作负担[19]。

全过程民主所突出的“全过程”这一特性，将激励联系点在更高的层次上思考制度再创新的方式，减少低层次的形式上创新。当前围绕全过程民主中“全过程”的内涵和具体实现形式，学界和人大实务工作者虽仍在探索当中，但已有一些原则性的共识[20]。第一，选举民主具有一次投票特征。虽然选举民主中也有一些机制保障选民在投票后能对所选举出的群体开展监督，但在实践中往往因各种原因而不能充分发挥应有作用。全过程民主则强调在政治生活各环节（如立法的全过程链条）上的民主性。第二，虽然选举民主中的普选制取消了财产、教育程度、性别等因素对公民选举权的决定作用，但经济因素在其中的潜在影响仍然不能被完全排除。经济机制对后发民主国家的影响尤其明显。近年来，美国等一些在学理上被划分为“成熟民主制”的国家也因该问题而面临民主危机。全过程民主则更加强调参与群体的广泛性和平等性。第三，相比于选举民主中的多数决机制，全过程民主有更为强调协商的倾向。且在一定程度上来说，全过程民主由于强调覆盖民主决策各环节，甚至可以看作是对协商民主的进一步深化。

综上，全过程民主的“全过程”特征为联系點制度的创新指明了方向：增加政治生活各链条民主性、参与平等性、广泛性以及拓展协商机制。当前各地的制度“再创新”实践已经部分具有了这些特性。首先，在布点单位方面，各地开始突破原先“基层等于基层群众”的简单理解，开始将类型更丰富的民意探测机构（如杭州的“湖滨晴雨”舆情民意工作平台）和其他形式的基层组织（特别是重要企事业单位和社会组织）纳入进来。其次，各地人大常委会不断丰富对各点的统筹使用方式、评估方式和支持方式。以常委会对各点的支持制度为例，各地常委会早已超越了各地制定《工作规则》时普遍提及的寄送刊物、邀请旁听、资金支持等形式，出现了很多新的做法，包括干部交流挂职、对点上干部进行业务培训以及推动高校法律专业在校学生赴联系点实习等。在统筹使用联系点的方式上，上海市人大常委会尝试了在指定各点承办特定立法草案征求意见工作的同时，授权各点根据自身特点自选项目，使各点集中精力于其所擅长的领域，发挥各点的最大效益。第三，各点对工作形式做了多方面探索，出现了前述联系点赴中学召开法律草案意见征询会，以及在征询会上纳入社区保安、快递员等与法律草案有直接相关关系或实践经验的群体代表等新的尝试。这些创新或多或少都具有延伸民主参与链条、增加参与平等以及扩大参与主体的功能。

另一方面，联系点制度可以充分发挥“后来者”的制度灵活性，以其对于民主制度的探索，丰富全过程民主的内涵和制度实现形式。

联系点制度并非落实十八届四中全会关于“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径”这一部署的唯一制度形式。例如早在2016年，一些地方政府已开始尝试设立政府基层立法联系点。该工作在2020年也开始有明显提速的趋势。从青岛、太原及合肥等一些地方的工作规则看，其设点布局、政府与联系点对接模式以及各点实际工作方式等内容与人大常委会基层立法联系点具有高度的相似性。人大常委会基层立法联系点围绕民主立法、协商民主和基层民主三个领域所作的制度探索，也将为诸如“街道选民代表会议”及“人大代表电视问政会”等相关制度的发展完善提供参照，并以此丰富和发展全过程民主的制度内涵。

注释：

[1]郝铁川：《积极探索中国特色的民主立法新形式》，载《人大研究》2020年第3期，第14-19页;郑辉：《全过程民主”内涵初探》，载《上海人大月刊》2020年第6期，第45-47页;郑辉：《实现“全过程民主”的硬核力量》，载《上海人大月刊》2020年第11期，第1页;席文启：《基层立法联系点：立法机制的一项重要创新》，载《新视野》2020年第5期，第23-29页。

[2]访谈资料，2020年2月21日访某省级人大常委会法工委工作同志。

[3]江宁路街道代表组：江宁路街道基层立法联系点就《上海市非机动车安全管理条例（草案）》举行征求意见座谈会。微信公众号文章，获取于2020年12月16日。

[4]杨雪冬：《简论中国地方政府创新研究的十个问题》，载《公共管理学报》2008年第1期，第16-26页。

[5]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期，第67-85页;Sebastian Heilmann， Red Swan： How Unorthodox Policy-Making Facilitated China's Rise， Hong Kong： The Chinese University of Hong Kong Press， 2018.

[6]Kevin J. O'Brien， Chinese People's Congress and

Legislative Embeddedness， Comparative Political Studies，

1994， Vol. 27， No. 1， pp. 80-107;Kevin J. O'Brien，Laura M.Luehrmann，Institutionalizing Chinese Legislatures： Trade-Offs between Autonomy and Capacity， Legislative Studies Quarterly， 1998，Vol.23， No.1 pp.91-108;Ming Xia， The People's Congresses and Governance in China：Toward a Network Mode of Governance， London： New York： Routledge， 2008;何俊志、霍伟东：《从嵌入到规范：中国地方人大制度化路径的新模式》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第4期。

[7]李高协、訾晓辉：《建立地方立法联系点之探索》，载《人大研究》2009年第2期，第40-41页。

[8]黄信瑜：《公众参与地方立法制度创新：实践反思与完善制度》，载《学术论坛》2016年第39期，第124-129页;杨福忠：《网络征求民意法治化——探寻公民有效网络政治参与的分析框架》，载《政治与法律》2012年第2期，第84-96页;李春燕：《规章制定程序中社会公众网络参与情况之实证分析与思考——以杭州市为例》，载《法治研究》2007年第6期，第76-80页。

[9]当然，从这个逻辑上来看，联系点制度在市级人大立法方面“通达基层”的作用更加明显，因为市一级中，居民同质化程度较高。深入解剖其中的一个基层点（如街道），所获得的意见基本可以代表全市基层群众。而到了省级和全国层面上，某一基层联系点的意见就很难说能够代表其他地方的基层群众。联系点制度的适用层级问题值得进一步探讨。

[10]谢蒲定：《对我国的立法听证的些许看法》，载《人大研究》2004年第7期，第18-20页;张利军：《政治参与视角下立法听证会的困境与机遇》，载《经济社会体制比较》2012年第4期，第136-146页。

[11]张欣：《我国立法电子参与有效性的提升——基于公众参与法律草案征求意见（2005—2016年）的实证研究》，载《法商研究》2018年第2期，第71-82页。

[12]Sun Ying， Zhang Xiang， Selective Openness： An Evaluation on Open-Door Legislation in China，Journal of Comparative Law， 2017， Vol. 12， No. 2;莫紀宏：《论立法的技术路线——专家立法在立法公民参与中的作用》，载《广东社会科学》2009年第4期，第175-182页。

[13]何俊志：《权力、观念与治理技术的接合：温岭“民主恳谈会”模式的生长机制》，载《南京社会科学》2010年第9期，第49-56页;陈兆旺：《将人大制度建设成协商民主实践平台：必要性及途径》，载《理论与改革》2014第4期，第10-16页;杨云彪：《浙江民生实事票决制的奥秘》，载《人民之友》2017第7期，第56-57页。

[14]谈火生、于晓虹：《中国协商民主的制度化：议题与挑战》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2017年第6期，第30-39页。

[15]万其刚：《论科学立法及其实现》，参见中国人大网，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/49-93853.

[16]黄卫平：《中国基层民主发展40年》，载《社会科学研究》2018年第6期，第13-25页。

[17]徐勇：《基层民主：社会主义民主的基础性工程——改革开放30年来中国基层民主的发展》，载《学习与探索》2008年第4期，第1-5页。

[18]该《工作规则》是对2016年通过并实施的暂行规则的修订。

[19]俞可平：《基层政府创新动力明显不足》，载《法制日报》2015年4月17日。

[20]辛向阳：《人民民主是一种全过程的民主》，载《光明日报》2020年5月29日;高奇琦、杜欢：《智能文明与全过程民主的发展：国家治理现代化的新命题，载《社会科学》2020年第5期，第25-35页;刘乐明：《理解全过程民主的三个维度》，载《中国社会科学报》2020年6月10日。

（作者单位：华东政法大学政治学研究院。本文系上海市重点创新团队“民族复兴与比较政治理论创新研究”的项目成果）