全国人大及常委会组织制度和工作程序立法历史沿革

徐仁进

2020年8月8日第十三届全国人大常委会第二十一次会议初次审议了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法（修正草案）》（以下简称《全国人大组织法》）和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则（修正草案）》（以下简称《全国人大议事规则》），并于2020年8月17日至9月30日向社会公开征求意见。距离我国1982年公布施行的《全国人大组织法》和1989年公布实施《全国人大议事规则》已经分别过去了39年和32年。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其制度设计的完备程度与运行实效是我国人民民主与法治发展的“晴雨表”，《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》（以下合称“一法一规则”）作为全国人大及其常委会组织职权和议事程序的基本法律，是全国人大及其常委会依法行使职权的重要制度保障。关于全国人民代表大会组织制度和工作程序的制度探索始终是我国人民代表大会制度建设的重要一环。值此“一法一规则”修改之际，有必要对其历史沿革进行梳理。根据全国人民代表大会组织制度和工作程序立法状况的历史进程，可以将其立法沿革大致分为改革开放之前工作程序惯例化阶段和改革开放之后专门化立法阶段两个阶段。

一、改革开放之前工作程序惯例化阶段

1.《共同纲领》时期（1949年至1954年）

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），《共同纲领》第十三条第二款规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”依据《共同纲领》规定，从新中国成立到1954年第一届全国人民代表大会召开，全国人民代表大会及其常委会的职权由中国人民政治协商会议和中央人民政府委员会行使。因而1954年之前，我国并不存在全国人大运行的实践，相关组织制度和工作程序主要体现在中国人民政治协商会议和中央人民政府委员会这两个承载着全国人大及其常委会权能的主体上。1949年9月，中国人民政治协商会议通过《中国人民政治协商会议第一届全体会议议事规则》，该规则共计16条，对主席团的产生及职能、代表的权利、议案的表决方式、代表发言的规则等问题进行了规定，例如第六条规定“中国人民政协全体会议议事日程由主席团决定之。主席团认为必要时，得斟酌情形变更议事日程，并向大会报告”[1]。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议组织法》，该法共计6章20条，包含总则、参加单位及代表、全体会议、全国委员会、地方委员会和附则六个部分，其第一条对政治协商会议的性质和宗旨进行了阐述[2]。《共同纲领》作为一部制定于过渡时期[3]，具有准宪法效力的宪法性文件[4]，其就全国人大组织制度也作出了若干原则性规定，包括第十二条关于国家政权属于人民和全国人民代表大会是国家最高政权机关，以及第十五条关于实行民主集中制原则的规定。这些组织制度和工作程序及其运行实践为全国人大相关组织制度和程序机制的设计提供了经验和参考。

2.全国人大建设黄金三年时期（1954年至1957年）

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次全体会议召开，并于9月20日公布实施《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《全国人大组织法》。《宪法》就全国人大的组织原则、地位、职权及有关行使要求、代表组成、任期、会议的召集、会议的主持、常设机关、专门委员会的设立等方面作出了相关的概括式的规定，例如1954年《宪法》第二十五条关于全国人大常委会或者五分之一的代表有权临时召集全国人民代表大会，以及第二十六条关于由全国人大主席团主持全国人大会议的规定。而1954年《全国人大组织法》对1954年《宪法》中的有关规定进行了细化，是对于全国人民代表大会组织制度的第一部系统性立法。该法由全国人民代表大会会议、全国人大常委会、各委员会和全國人大代表四部分构成，对于代表资格审查、代表小组、主席团的组成、全国人大及其常委会的职权、各委员会的设置及工作、全国人大代表的权利义务等进行了规定，但是规定仍然较为概括，不够详尽和周全。尤其是关于全国人大议事具体规则和程序的规定缺失，其并未形成成文的程序制度，主要依靠惯例工作。这些惯例包括从1956年一届全国人大三次会议所形成的在正式会议之前召开预备会议的做法，以及从每届全国人大二次会议开始，代表中“一府两院”人员都不得再进入主席团等[5]。在这三年期间，在全国人大的正式会议中，基本上依照《宪法》《全国人大组织法》中的规定进行。但会议、会期往往会随着重大事件或者有关变故而进行调整，而对于会议中具体的讨论程序并没有详尽的规定，相关规范多依赖于当时的政治氛围及组织者的决定[6]。与此同时，还进行了一系列关于完善全国人大及其常委会职权配置、组织制度和工作机构的尝试。1955年7月30日，第一届全国人民代表大会第二次会议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会根据实际需要，制定部分性质的法律。1955年2月12日，第一届全国人大常委会第七次会议通过了《关于设立全国人民代表大会代表办事处的决定》，为全国人大代表在各地工作活动提供便利，紧接着同年8月6日，第一届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于全国人民代表大会代表和省、自治区、直辖市人民代表大会代表视察工作的决定》，以促进人大代表密切联系群众。在工作机构建设上，除去1954年《全国人大组织法》中所规定的四个委员会，为了适应人大工作的需要，根据毛泽东主席的建议，彭真副委员长曾提出设置政法、财经等八个委员会的方案。1954年10月，全国人大常委会办公厅设置了法律室、研究室、顾问室（1956年撤销，设置国际议会活动办公室）等办事机构[7]。

3.曲折发展和严重破坏时期（1957年至1978年）

尽管1954年至1957年这个时期，全国人大的组织制度和工作程序并不完备，但是基于人民代表大会制度建立不久，各项制度都处于草创和摸索阶段，彰显了新中国对于民主法治建设的探索。然而，自1957年下半年开始，由于受到“左”倾思想的影响，受限于当时所处的历史环境，人大制度受到了严重的冲击和破坏，全国人大的组织制度和工作程序不仅未能获得进一步的完善，反而受到了巨大的破坏。1975年《宪法》和1978年《宪法》虽然保留了全国人大及其常委会，但是其实际发挥的作用非常有限。

总体而言，受限于所处的历史条件，改革开放之前对于全国人大组织制度和工作程序的探索主要集中于1954年至1957年这三年时间，其立法特点在于立法较为概括，对于组织制度和工作程序缺乏具体的规定，尤其是缺乏对于具体工作程序的规定，具体运作多依赖于惯例和组织者的决定。

二、改革开放之后专门化立法阶段

党的十一届三中全会，基于对新中国成立以来正反两方面历史教训的吸取，我国加快了社会主义民主和法制建设的进程，人民代表大会制度也逐步恢复并得以进一步发展，全国人大组织及工作程序进入到了专门化立法阶段，这一阶段又可以具体分为以下四个时期。

1.全国人大组织立法恢复时期（1978年至1982年）

党的十一届三中全会之后，我国开始加强人民代表大会制度建设，其主要包括两个步骤：第一个步骤，设置规模庞大的法制委员会，其重要目的在于促进全国人大及其常委会立法职能的行使，以适应我国立法工作的实际需要。第二个步骤是推动宪法的修改、制定选举法，在县级以上地方人大设置常委会，以推进人民代表大会制度的民主法制建设[8]。1982年《宪法》的制定把我国人民代表大会制度恢复和建设推向了新的阶段。1982年《宪法》恢复和延续了1954年《宪法》中有关全国人大及其常委会的规定，并增加了一些新的规定，例如（1）第五十九条第二款中关于由全国人大常委会主持全国人大的选举，（2）第六十四条中关于全国人大常委会组成人员中应有适当少数民族代表、常委不得担任“一府两院”职务的规定，（3）第六十八条第二款中关于委员长会议处理全国人大常委会重要日常事务的规定，（4）第七十五条中关于人大代表言论免责权的规定等。值得注意的是1982年《宪法》第七十八条规定，全国人大及其常委会组织和工作程序由法律规定。为了对第七十八条这一宪法委托进行承接，1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过《全国人大组织法》，该法基本延续了1954年《全国人大组织法》的篇章结构和主体内容，但是仍然作出了一些修改，例如（1）将代表资格审查委员会的设立权由全国人民代表大会转交给全国人大常委会;（2）将代表小组的表述改为代表团，并对代表团的功能进行了细化规定;（3）增加了关于委员长会议的规定;（4）对提案主体范围作出了调整，国家正副主席不再属于提案主体范畴;（5）全国人大各专门委员会设置数量的增加;（6）明确对于提案，由主席团决定交各代表团审议，或者交有关的专门委员会审议，由主席团审议决定是否列入大会议程。1982年《宪法》和《全国人大组织法》的出台为全国人大的组织奠定了良好的规范基础，以上规定与之前的工作惯例相结合构成了改革开放初几年全国人大及其常委会的工作指南，虽然缺乏有关程序性规定，但是为之后程序规则的探索打下了良好的基础[9]。

2.全国人大及其常委会议事规则立法时期（1982年至1989年）

随着人民代表大会制度的恢复和发展，我国关于全国人大及其常委会工作程序化的要求越来越迫切。早在1981年全国人大常委会办公厅即开始着手起草全国人大及其常委会议事规则，起草了《全国人大议事规则（初稿）》和《法律案审议程序（初稿）》，1982年又起草了《全国人大和它的常委会议事规则（初稿）》，但基于当时人民代表大会制度恢复不久，缺乏相应的实践经验，制定相关法律的条件还不成熟[10]。第五届和第六届全国人大继续在工作程序方面进行探索和经验总结，并形成一系列好的经验做法。到1987年，通过制定专门的议事程序方面的规则使得全国人大及其常委会工作运行中好的经验做法制度化和法律化的条件已经较为成熟。1987年9月，全国人大常委会法制工作委员会和办公厅对全国人大议事规則的立法进行了研究，后来又决定先起草全国人大常委会议事规则。1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《全国人大常委会议事规则》），共计5章34条，其立法依据在于《宪法》《全国人大组织法》和全国人大常委会工作的实践经验，该规则对会议的召开、议案的提出和审议、听取和审议工作报告、质询、发言和表决的程序等进行了具体的规定。这是我国第一部关于人大议事规则方面的专门性立法，标志着我国人大工作程序法律化迈出了坚实一步，初步结束了我国人大议事程序方面几十年建设实践中主要依靠习惯的局面[11]。同时，人大议事规则的立法，也引发了我国国家机关议事规则制度化、法律化的浪潮。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过《全国人大议事规则》，共计7章54条，其第一条同样对于该规则的立法依据进行了阐述，包括《宪法》《全国人大组织法》和全国人大的实践经验。该规则对于全国人大会议的召开、议案的提出和审议、审议工作报告、审查国家计划和国家预算、国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职、询问和质询、调查委员会的组建以及发言和表决等规则和程序进行了规定。《全国人大议事规则》的颁布标志着我国“一法两规则”的全国人大组织和工作程序法律体系初步建立。这些程序性规则的成文使得我国社会主义民主政治走向了程序政治，很大程度上排除了人为的干扰，减少了议事规则的随意性，增强了全国人大及其常委会工作的程序性、公正性和民主性。

3.进一步完善和发展时期（1989年之后）

随着《全国人大组织法》《全国人大常委会议事规则》《全国人大议事规则》的相继出台，全国人大及其常委会组织和工作程序化和法律化取得重要成就，但是全国人大组织和工作程序科学化还存在许多不完善的地方，例如（1）“一法两规则”之间的冲突和协调问题;（2）相关规定缺失的问题，如关于全国人大主席团的职权的规定;（3）有些规范存在着虚置的问题，如关于特定问题调查权的虚置;（4）有些规定并不科学合理;（5）全国人大及其常委会有关组织和机构议事规则缺失;（6）与其他全国人大及其常委会有关法律之间的衔接问题。针对这样一些问题，我国主要通过以下三条路径加以完善。

第一，制定全国人大及其常委会有关组织和机构议事规则。人大议事规则的法律化和制度化进程大大促进了全国人大各专门委员会、各办事服务机构以及其他有关组织议事规则的法律化和制度化。自1988年七届全国人大一次会议以来，全国人大民族委员会、内务司法委员会、法律委员会等专门委员会先后制定了本委员会的工作规则，这些工作规则为各专门委员会议事规则的制定积累了经验、奠定了基础[12]。随即，我国陆续制定了全国人大各专门委员会会议规则、全国人大常委会秘书处议事规则。人大议事规则的法律化和制度化也在地方各级人大得到落实。

第二，在其他专项法律中对有关组织及其工作程序进行规定。除了“一法两规则”之外，为了推进全国人大及其常委会建设，我国还就全国人大及其常委会的代表选举、立法权的行使、监督权的行使等出台了一系列单行立法，这些立法在某种程度上也会涉及全国人大及其常委会有关组织及其工作程序。比较典型的包括：（1）《立法法》中关于全国人大及其常委会立法程序的规定;（2）《监督法》中关于听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，进行询问和质询、进行特定问题调查以及撤职案的审议和决定等有关规则和程序;（3）《选举法》有关选举机构中关于全国人大常委会作为全国人大代表选举的主持机关，以及对代表的监督和罢免、辞职、补选等方面的程序性规定。这一系列的专项立法，也构成了全国人大及其常委会组织及工作程序的重要组成部分。

第三，对“一法两规则”的修改。“一法两规则”实施以来总体上适合了全国人大及其常委会运行实践的需要，但是随着全国人大运行实践的发展和全国人大及其常委会组织及程序规则立法的实际，需要对“一法两规则”进行相应的修改。2009年4月24日，第十一届全国人大常委会第八次会议通过《关于修改全国人大常委会议事规则的决定》，对于该规则中的有关规定进行了修改。整体而言，修改的理由主要涉及三个方面：（1）及时根据实际需要修正或者补充有关规定，如增加临时调整议程的规定和扩大列席人员的范围。2009年修订的《全国人大常委会议事规则》第五条第二款规定，“常务委员会举行会议期间，需要调整议程的，由委员长会议提出，经常务委员会全体会议同意”。第七条第二款修改为“不是常务委员会组成人员的全国人民代表大会专门委员会主任委员、副主任委员、委员，常务委员会副秘书长、工作委员会主任、副主任，有关部门负责人，列席会议”。这使得列席全国人大常委会的人员范围得以扩大。（2）及时将全国人大及其常委会运行中的有益经验予以制度化和法律化，如增加分组会议和联组会议召集和主持的内容已将过去实践中存在的小组会议和联席会议的有益经验予以法律化[13]。还包括根据实践，要求提请免职的机关，对于提出免职案说明理由在第十三条第二款予以规定，以及根据全国人大常委会审议批准决算和预算调整方案、批准条约和协定的议案的实践做法，增加一条作为第十六条，对于其有关程序予以明确。（3）进一步梳理清楚各专门性立法之间的关系，减少立法重复，例如对于属于具体会务工作且在《立法法》《監督法》中已经有规定的，在此次修法中并未作重复规定，以避免规范之间的冲突。而在篇章结构上，补充增加“总则”和“条款”章名，并将原第四章改为“询问和质询”。2020年8月，《全国人大组织法（修正草案）》和《全国人大议事规则（修正草案）》向社会公开征求意见，从“一法一规则”修正草案的内容来看，其修改基本遵循了2009年《全国人大常委会议事规则》的三个理由逻辑，如关于《全国人大组织法（修正草案）》和《全国人大议事规则（修正草案）》就指明，此次修法的重要背景或者目的在于根据宪法的修改、党和国家机构改革新形势和新任务要求，在总结以往实践经验的基础上，对于全国人大组织法和议事规则进行修改，以进一步完善全国人大组织制度和工作议事程序方面的制度规范。同时，本次《全国人大组织法》修改的一个重要方面在于，将原本规定于《全国人大组织法》中的有关议事规则调整到《全国人大议事规则》之中，例如原第二、八、十一、十二、十七、十八、十九、二十、二十九、三十、三十一条以及原第一、五、九、十、十三、十六、三十二、三十三条的有关内容调整到《全国人大议事规则》中，将原第四十五、四十六条中的有关规定删除，使得有关代表的罢免和补选事宜依照选举法和代表法等专门法律进行。

综上对于全国人民代表大会及其常务委员会组织和工作程序制度规范历史变迁的梳理，可以窥知全国人大及其常委会组织和工作程序经历了一个由习惯化到程序化、法律化和制度化的过程。此次“一法一规则”的修改进一步彰显了新时代我国对于社会主义民主和法治的追求。

注释：

[1]《中国人民政治协商会议第一届全体会议议事规则》，载《人民日报》1949年9月23日，第2版。

[2]参见《中国人民政治协商会议组织法》，载肖蔚云等编：《宪法学参考资料（上册）》，北京大学出版社2003年版，第119-121页。

[3]在新民主主义总则这一部分，有人认为既然我们承认新民主主义是一个过渡性质的阶段，一定要向更高级的共产主义和社会主义发展，因此总纲就该明确把这个前提规定出来，经讨论，大家认为前途是明确的，但是应该通过解释、宣传、特别是实践来证明给全国人民看，暂时不写出来，不是否定它，而是更加郑重地看待它。参见《关于〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的起草经过和特点》，载肖蔚云等编：《宪法学参考资料（上册）》，北京大学出版社2003年版，第119-121页。

[4]关于《共同纲领》的性质，学界有“宪法性文件说”和“正式宪法说”两种观点。参见胡锦光：《中国宪法问题研究》，新华出版社1998年版，第13-18页。

[5]参见罗伟帆：《全国人大主席团制度探析》，南京大学2015年硕士毕业论文。

[6][9]参见严中卿主编：《人大基础理论研究》，中国民主法制出版社2017年版，第670、671页。

[7]参见全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第75-76页。

[8]参见蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第146-148页。

[10][11]参见陈斯喜：《人民代表大会制度概论》，中国民主法制出版社2016年版，第280、281页。

[12]参见周伟：《论人大专门委员会议事原则》，载《人大研究》1993年第6期，第4页。

[13]第八届全国人大以前，每次全国人大常委会会议分四个小组进行讨论，第九届以来分为六个小组。分组会议设召集人若干名，轮流召集会议。分组名单定期调整，以便常委会组成人员通过小组会议相互交流。联组会议是在分组审议的基础上召开的联席会议，主要任务是对分组审议中比较重大的、有分歧的问题作进一步的集中审议，以使审议更加深入，求得比较一致的意见。参见李菊：《议事规则：民主的保障——全国人大常委会议事规则修改解读》，载《中国人大》2009年第10期，第40-41页。

（作者单位：复旦大学法学院）