基层党组织被动形式主义治理研究

齐发 龚志宏

摘 要：被动形式主义是形式主义不断向基层延伸的“新变种”。相较于传统概念里的形式主义，即主动形式主义而言，被动形式主义具有被动性、隐蔽性和双向性等特征。被动形式主义在基层党组织的滋生和蔓延，严重损害了党的执政根基，影响了基层作风建设，进一步加重了基层党员的负担。应通过坚决破除主动形式主义、建立健全考核评价体系、优化基层党员干部队伍等一系列针对性措施，有效遏制和克服基层党组织被动形式主义。

关键词：被动形式主义;基层党组织;作风建设

中图分类号：D26

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）03-0054-05

一、基层党组织被动形式主义的内涵

中国共产党自诞生之日起，就把克服形式主义作为加强党的建设的重要内容。历史上，形式主义曾对中国共产党的发展和共产主义事业造成了严重破坏。毛泽东曾直言：“幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑筋的形式主义的方法，在我们党内很流行。”[1]十八大以来，党中央将“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”等“四风”问题列为新时代党的作风建设亟待解决的重点问题。2019年，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，表明了中国共产党坚决克服形式主义的决心，为相关工作开展指明了方向和目标。从根本上说，“形式主义之来源是由于唯心主义”[2]，是内容与形式、目标与方法、理论与实践相脱离的产物。

然而，随着时代的发展和应对形式主义斗争的进一步推进，形式主义又有了“新变种”，即被动形式主义。被动形式主义主要指，部分基层党组织为了应付上级党组织的各种形式主义政策而不得不将工作重点放在形式化工作上的一种不良风气。区别于传统概念里的形式主义，即主动形式主义，被动形式主义具有以下几个明显特征：第一，被动性。这是被动形式主义区别于主动形式主义的最显著特征。一般来说，基层党组织并非为了追求功利来主动开展形式化工作，而是为了避免受到上级党组织的批评，保证工作“不出事”而被动进行的。第二，隐蔽性。主動形式主义的危害已经人尽皆知，并制定了一系列解决措施。但是，相较于主动形式主义而言，被动形式主义更为隐蔽，不易被发现。因为，被动形式主义从表象上看更容易与“照章办事”相混淆，给性质界定带来难度。第三，双向性。与主动形式主义不同的是，被动形式主义带有半强制性特点。许多基层党组织明知其危害性却不得不“用形式主义来对抗形式主义”，既是深受形式主义之困的被害者，又是推动形式主义不断向基层蔓延的施害者。

在基层党组织的工作开展过程中，尽管被动形式主义相较于主动形式主义更为隐蔽，也更容易与“照章办事”相混淆，但是依然存在以下几种表现形式能够使之与实事求是的工作作风区分开来：第一，过于重视工作留痕。基层党组织被动开展形式化工作的一个重要目的就是应付上级检查，因此其把工作重点放在各种档案材料的准备和整理上。如此一来，既耗费了大量的时间与精力又没有将工作干出实效。第二，执行政策照抄照搬。部分基层党组织“唯文件”现象突出，所有的工作开展以文件为中心，而不考虑本单位的工作实际。这种行为表面上看确实是按照规章制度办事，其实质却是缺乏责任担当。第三，工作安排缺乏自主性。部分基层党组织在制定计划和工作安排方面缺乏自主性，完全依赖于上级通知。上级党组织安排了工作任务就去完成，若没有就不做。这种工作模式使得基层党组织的工作开展缺乏基本的系统性、科学性和创新性，工作实效大打折扣。

二、基层党组织被动形式主义的危害

习近平强调：“形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。”[3]被动形式主义作为形式主义在不断发展过程中的“新变种”，其危害性比之更巨大，也更为隐蔽。被动形式主义在基层党组织的不断蔓延，不仅破坏了基层党组织的政治生态和工作环境，甚至影响到新时代党的建设和发展。

1.损害党的执政根基。《中国共产党章程》第32条规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”被动形式主义在基层党组织的泛滥必然会影响到正常的工作开展，严重损害党的执政根基。主要体现在：第一，阻碍各项政策的有效落实。党的政策经各级党组织层层传递，最终由基层党组织贯彻落实。然而，由于部分基层党组织已经习惯利用各种形式化工作来应付上级党组织的形式主义政策，这就造成无论上级党组织传递的政策是否符合实际或者十分重要，基层党组织均会习惯性地开展形式化工作，使得党的政策无法有效落实到基层，严重损害党的执政根基。第二，破坏党员队伍的团结稳定。党员队伍的团结稳定是基层党组织始终保持强大的凝聚力和战斗力的基础。但是，由于部分党员深受基层党组织被动形式主义不良风气的困扰，自身的理想抱负和价值追求在无休止的形式化工作中消磨殆尽，使其对基层党组织和本职工作的认同感不断下降，严重影响党员队伍的团结稳定，损害党的执政根基。第三，降低党在人民群众中的公信力。毛泽东强调：“共产党员要善于同群众商量办事，任何时候也不要离开群众。党群关系好比鱼水关系。如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成;社会主义制度建成了，也不可能巩固。”[4]基层党组织是党同人民群众联系交往的纽带，党的理论和路线方针政策经基层党组织有效落实，惠及广大的人民群众。但是由于被动形式主义的影响，基层党组织开展的各种形式化工作不仅不会给人民群众带来任何好处，甚至会逐渐失去人民群众的信任和期待，使得基层党组织在人民群众中公信力不断下降，严重损害党的执政根基。

2.影响基层作风建设。“党的作风就是党的形象，关系人心向背，关系党的生死存亡。”[5]十八大以来，党中央高度重视作风建设，将其作为党的建设的重点。然而，被动形式主义在基层党组织的泛滥，对基层良好作风的养成带来了极其恶劣的影响。主要体现在：第一，影响良好思想作风的养成。“党的凝聚力和战斗力，首先来源于思想上的凝聚力和战斗力。”[6]111良好的思想作风是基层党组织充分发挥战斗堡垒作用的关键。从根本上说，良好思想作风的核心在于始终坚持马克思主义的指导地位和党的领导。但是，被动形式主义影响下的基层党组织将坚持党的领导变化为应付上级党组织，工作评价标准也从人民的满意度偏向领导的满意度，严重腐蚀了广大基层党员的理想信念。第二，影响良好学习作风的养成。基层党组织开展各项工作的过程，也是广大党员不断加强自身学习的过程。良好学习作风的养成，有利于广大党员深刻领会党的理论和路线方针政策的深刻内涵，不断推动自身发展。但是，由于被动形式主义的不断蔓延，部分基层党员将绝大部分精力投入到各种形式化工作中，不仅学习时间大大减少，学习内容也从党的科学理论转向“改善工作形式”，不利于党员的个人成长和基层党员队伍的进一步发展。第三，影响良好工作作风的养成。工作作风主要是指各级党组织和广大党员在工作过程中形成的比较稳定的行为方式和思维习惯。良好的工作作风有利于净化基层党组织的政治生态和工作环境，推动各项工作的顺利开展和有效落实。与此相对，被动形式主义所衍生出的弄虚作假、知行不一、不求实效的工作作风等，不仅会极大地降低基层党组织的工作效率和工作实效，还会严重破坏基层党组织在人民群众中的形象。

3.增添基层工作负担。部分基层党组织由于深受被动形式主义之困，在基层工作本就复杂繁重的情况下，工作负担进一步加重。具体体现在：第一，任务数量多。习近平强调：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。”[7]在日常工作中，基层党组织要把各级党组织的决策部署贯彻落实到基层，其任务量巨大，面临的情况也十分复杂。然而，即便在如此情况下，部分上级党组织为了追求所谓的“成绩”，大搞形式主义，不断布置各种各样脱离基层工作实际的任务。基层党组织为了避免挨批评，只能被迫接受，以形式主义应付形式主义，由此产生了许多工作重点之外的形式化工作，增添了基层党组织的工作负担。第二，占用时间长。区别于以实际效果为目标的工作导向，被动形式主义的工作重心则是放在“形式”二字上。部分基层党组织为了完成上级党组织的“作业”，耗费大量时间在“打卡”“签到”和“填表”等工作上，将心思用在如何才能将档案做得“好看”。如此工作模式，不仅没有实际效果，而且极大地浪费了开展其他重点工作的时间，给基层党组织增添了工作负担。第三，心理负担重。被动形式主义的被动性特征具体体现在，部分基层党组织或者党员并非心甘情愿地去开展各种形式化工作，本身明知其不可为而不得不为，这就给部分党员的心理造成了极大的压力。并且，过多的任务量甚至还要侵占党员自身的假期休息时间。长期得不到充分休息且工作压力巨大，使得部分党员的心理负担逐渐加重，严重影响了其身体健康和心理健康。

三、基层党组织被动形式主义的形成原因

习近平指出，形式主义的实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。被动形式主义作为形式主义的一种新的表现形式，其形成原因要从上级党组织和基层党组织两个角度进行分析，深入挖掘其根源。

1.主动形式主义的不断蔓延。“被动的形式主义，问题出在下面，根子在上面。”[8]主动形式主义在上级党组织的不断蔓延是基层党组织被动形式主义形成的重要原因。主要集中在：第一，思想认识不端正。在上级党组织，部分党员领导干部在思想认识方面存在功利主义和官僚主义的不良倾向，具体表现为好大喜功、贪图虚名，凡事从自身利益出发，制定政策和安排工作只为“扬名”和“升职”，而不考虑政策本身的科学性和可操作性，忽视基层党组织的工作实际。第二，调查研究不充分。“调查研究，是我们党制定和实施正确路线方针政策的重要前提，是我们党一贯坚持的工作方法，也是党员干部的基本功。”[6]244各项政策的研究和制定应该充分考虑基层党组织的工作实际，开展深入的调查研究，充分倾听和考虑基层党员的意见和建议，只有这样才能保证政策的针对性。然而，部分上级党组织不顾及基层党员的意愿和基层党组织的工作计划，盲目“下命令”“做决定”，给基层党组织的工作开展造成阻碍。第三，指导功能不发挥。上级党组织对基层党组织负有直接的领导责任，应当对其工作开展进行科学筹划和指导。但是，实际工作中存在部分上级党组织“用文件落实文件”，仅仅将自身作为传递信息的“中介”，而未能充分结合本单位的工作实际，制订更为详细的工作计划，指导基层党组织将各项政策有效落实，这就使得部分能力有限的基层党组织只能开展一些肤浅的表面工作，造成被动形式主义的滋生和蔓延。

2.考核评价标准的错误导向。考核评价标准对基层党组织的工作开展具有十分重要的导向作用，明确了奋斗目标和努力方向。但是，当前评价基层党组织工作开展的标准体系过于单一，缺乏科学性和系统性，为基层党组织提供了错误的工作导向。主要体现在：第一，形式过于单一。过于单一的考核评价形式极大地降低了最终结果的准确性。当前，对基层党组织工作开展情况的考核评价，基本上是由档案文件等材料的完整性和美观性决定的，而忽视了其准确性和真实性，以及工作开展的实效性。这种考核评价方式不仅不能客观反映基层党组织的工作情况，还会对其产生错误的引导，认为“工作干得好不如材料写得好”，助长了基层党组织中的被动形式主义不良风气。第二，忽视群众意见。工作干得好不好，政策是否落实到位，群众最有发言权。但是，当前针对基层党组织的工作所进行的考核评价基本上属于内部考核和评价，上级党组织缺乏实地走访，不能充分听取和考察广大人民群众的意见和满意度。如此，弱化了人民群众的参与度，其最终结果中的工作开展实效性也无法得到准确评判。第三，领导影响过大。邓小平曾言：“形式主义也是官僚主义。”当前，在对基层党组织进行考核评价的过程中，上级领导的干涉和影响过大，部分单位甚至以领导的满意度为最终标准。这样一来，部分基层党组织为了得到较高的工作评价，不得不开展一些形式化工作以得到领导的表扬，如此造成被动形式主义在基层党组织中蔓延。

3.部分基层干部责任心缺失。古人说：“任重者其忧不可以不深，位高者其责不可以不厚。”没有离开责任的权力，权力有多大，责任就有多大[9]190。当下，基层党组织的部分党员领导干部明知形式主义的危害，却任由其不断向基层延伸，采用形式主义的方法来对抗形式主义，究其根本原因是责任心缺失，缺乏担当精神。具体表现在：第一，遇事怕担责任。部分基层党员干部不想干实事，只想不出事，从不主动采取有效措施开展各项工作，而是等待上级党组织安排任务。将自己的私人利益置于集体利益之上，不敢在工作过程中发挥自身的领导作用，生怕“办错事”。第二，懈怠思想严重。基层党员干部是基层党组织的“领头人”，对各项工作的有效开展发挥着重要的领导作用。在实际工作中，基层党员干部既要负责业务工作的开展，又要负责基层党组织建设。然而，部分基层党员干部在思想认识上存在偏差，“重业务，轻党建”，在基层党组织建设方面得过且过，在其位而不谋其政，任由被动形式主义在基层党组织不断蔓延。对待上级的形式主义政策更是“睁一只眼闭一只眼”，奉行“事不关己高高挂起”的工作态度。这种不作为行为归因于其懈怠思想严重，是一种“懒政”的表现。第三，自身能力不足。除却思想认识方面的偏差，部分基层党員干部深知被动形式主义的危害性，且有意改变这种工作现状，却因自身能力水平有限，对新时代基层党组织建设的方向、目标和要求理解不透、把握不准，对一些基层党建的新模式、新方法以及党建品牌建设了解不多，想要创新却又苦于视野狭窄、本领不足，致使基层党建工作落实不到位、效果不突出。在向上反映无果、向下整改无力的情况下只能任由被动形式主义存在和不断蔓延，其本质上还是责任心不强。

四、破除基层党组织被动形式主义的对策

被动形式主义在基层党组织的不断蔓延，使基层党组织逐渐偏离了实事求是这一思想路线，阻碍了新时代党的建设和发展，严重损害了党的执政根基。习近平强调：“敢不敢坚持实事求是，考验着我们的政治立场，考验着我们的道德品质，始终是领导干部党性纯不纯、强不强的一个重要体现。”[10]因此，破除基层党组织被动形式主义，要坚持以问题为导向，大兴求真务实之风，通过坚决破除主动形式主义，铲除被动形式主义滋生的土壤;通过建立健全考核评价体系，在基层党组织树立正确的工作导向;通过优化基层党员干部队伍，不断增强基层党员干部的责任担当意识，切实在察实情、出实招、求实效上下功夫。

1.坚决破除主动形式主义。

“形式主义滋生蔓延主要原因在于制度性缺陷。”[11]破除基层党组织被动形式主义的困境，要从上级党组织入手，立足各项工作机制，有效遏制主动形式主义。第一，要加强监督检查。习近平强调：“党和人民把权力交给干部，第一位是信任，同时也是考验和培养。信任是最大的关怀，但信任不能代替监督。”[9]190建立健全的监督检查机制，是有效遏制主动形式主义的关键举措。要以党的政治建设为统领，推进政治监督具体化、常态化。要坚持上下联动，既接受上级的监督，又接受广大党员的监督。要坚持内外配合，既要畅通内部监督渠道，又要欢迎广大人民群众的监督。同时，还要不断强化理想信念教育，使其达到自我监督的效果。第二，要完善问责机制。2019年9月，中共中央印发了《中国共产党问责条例》，进一步规定了问责的情形、对象和方式，是新时代从严治党不断向纵深发展的重要载体和依据。要压实各级责任，明确上级党组织的职责使命。坚持失责必问、问责必严，对上级党组织违反党内法规制度和不履行或错误履行职责使命的行为，要根据《中国共产党问责条例》的相关规定予以严厉问责，达到“问责一个，警醒一片”的效果。同时，问责的目的在于“惩前毖后，治病救人”，在对上级党组织违反规定的行为进行严厉问责之后，也要积极帮助其改正错误，不断提升上级党组织履行职责使命的水平。第三，要严格组织生活。党的组织生活是政治生活的重要载体，有效落实各项组织生活制度是发扬党内民主、加强党员监督的重要形式。要找准机关党建工作定位，正确处理与业务工作之间的关系。要树立模范典型，加强引领示范，推广好的经验和做法。同时，还要紧紧抓住党员领导干部这个“关键少数”，贯彻落实“一岗双责”。

2.建立健全考核评价体系。建立健全考核评价体系，有利于进一步发挥其在基层党组织工作开展中的“指挥棒”“风向标”“助推器”作用。第一，要坚持目标导向。在当前的考核评价体系中，过于重视“工作痕迹”是被动形式主义在基层党组织滋生和蔓延的重要原因。打破基层党组织被动形式主义的困境，要压缩“留痕”考核，加大工作整合，转变过去的关注重点，将工作开展是否达到预期目标作为重要的评判依据。坚持目标导向的考核评价方法，就要求上级党组织深入基层工作一线，采用多种方式相结合进行实地考察，彻底摒弃过去以查阅档案材料为主的工作方法，坚持将工作的实效性放在考核评价的第一位。第二，要突出群众意见。中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，自成立以来始终坚持“全心全意为人民服务”的宗旨和“从群众中来到群众中去”的群众路线。因此，对基层党组织的工作开展进行考核评价，要坚持将群众的满意度作为重要指标。要充分利用互联网、大数据技术等优化考核方法，通过建立网络信箱、制作网络问卷或开设点评网站等方式，广泛收集人民群众对基层党组织的意见，将其满意度作为考核评价的重要指标。第三，要深入开展批评和自我批评。批评和自我批评是全面审视本单位和本人工作现状的重要手段，是基层党组织考核评价体系的重要补充。需要注意的是，开展批评和自我批评一定要深入、客观、全面，切实把问题摆出来，坚决杜绝“走过场”，或者“表面批评实则表扬”。

3.优化基层党员干部队伍。“实践证明，抓基层组织建设，关键要有一个好带头人。”[12]基层党员干部作为基层党组织的“带头人”，在各项工作开展中发挥着“核心”作用，是克服基层党组织被动形式主义必须抓好的“关键少数”。第一，要把好干部选拔任用关。新时代党的组织路线提出了 “德才兼备、以德为先、任人唯贤”的选拔任用标准，要通过政治审查、走访调查和日常观察等多种方式相结合，对相关人员的政治品德和能力水平进行考察，保证其在政治立场、政治方向、政治原则和政治道路上能够始终同党中央保持一致。第二，要提升思想认识。通过深入学习和领会习近平新时代中国特色社会主义思想，不断增强破除被动形式主义的思想自觉和行动自觉。要充分认识到强化责任担当是克服主观主义和功利主义等不良倾向、抵制被动形式主义在基层党组织蔓延的关键。要加强理想信念教育，补足精神之“钙”，固本培元，从思想根子上解决“宗旨观”“政绩观”“事业观”上出现的问题，不断增强自身的责任感和担当精神，敢于同被动形式主义作斗争。要加强党史教育，继承和弘扬党的优良传统。同时，还要重视党规党纪教育，树立党的权威，始终坚守党的政治纪律和政治规矩。第三，要重视能力提升。基层党员干部工作能力的高低决定了工作开展是否具有实效。坚决克服基层党组织被动形式主义，就要把提升党员干部的工作能力摆在关键位置。要通过各种教育、培训、调研等形式，不断提升党员干部的政治能力、领导能力、组织能力等，尤其是增强做好党务工作的创新能力。要坚持以习近平新时代党建思想为指导，不断创新基层党建的新理念、新模式和新方法，使之不断适应时代的发展，实现党的领导全覆盖、出高效、获实绩，为中国特色社会主义建设提供坚强组织保证。

参考文献：

[1] 毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991∶839.

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[4]建国以来毛泽东文稿（第6册）[M].北京：中央文献出版社，1992∶ 547.

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[6]中共中央国家机关工作委员会.学习习近平同志关于机关党建重要论述（修订本）[M].北京：党建读物出版社，2016.

[7]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017∶65.

[8]邱金燕.“被动的形式主义”当休矣[N].重庆日报，2020-08-06（01）.

[9]中共中央党史和文献研究院.十九大以来重要文献选编[G].北京：中央文獻出版社，2019.

[10]习近平.谈谈领导干部坚持实事求是[N].光明日报，2016-12-24（13）.

[11]蒋来用.形式主义的治理机制研究[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2019，23（6）∶125-132.

[12]本书编写组.学习《中国共产党支部工作条例（试行）》[M].北京：党建读物出版社，2019∶87.

【责任编辑：张亚茹】