关于推进我国高危行业安全生产责任保险制度问题与对策

姜楠

（上海四维乐马律师事务所，上海200002）

1 国内外关于安全生产责任保险的发展研究

随着国家和相关部门对高危行业安全生产的高度重视，政府采取了一系列重大措施加强安全生产工作。为使高危行业的安全生产状况呈现好转态势，在国务院以及原国家安全监管总局等部门的大力推动下，全国多地提出了针对高危行业安全生产责任保险制度的指导意见[1-4]。

为了解决政府财务与高危行业因安全生产事故而导致的经济困境，推进安全生产责任制度变得势在必行。而安全生产责任保险作为安全生产责任制度的核心环节，通过研究其在高危行业推行安全责任保险制度的意义，一方面可以更好地解读政府的政策安排[2]，另一方面也可以提出适配高危行业的改善建议[5]。因此笔者认为，这一系列研究对安全责任保险机制引入高危行业的安全生产领域有十分重要的意义。

1.1 国外发展现状

工伤保险和雇主责任保险起源于西方国家，保险业与安全生产工作相结合，保险机构主动介入工伤预防是国外的一条成功经验。在欧美等先进工业化国家，工伤保险已成为安全生产工作的三大支柱（安全立法、安全监察和工伤保险）之一[6-7]。国外工伤保险制度的确立，经过了从雇主责任保险向社会保险发展的历程，这一制度也是最早立法的社会保障制度之一。世界上实行工伤社会保险的国家大体可以分为三类，即：使用集中公共基金的社会保险类型、雇主责任保险类型和混合型[6-9]，以德国、英国、瑞典、美国和日本为例的国外高危行业安全生产责任保险制度的发展与现状见表1。

表1 国外高危行业安全生产责任保险的发展与现状[8-9]

在西方工业化国家从事故高发到基本稳定，最终实现根本好转的安全生产发展过程中，保险业发挥了重要的作用。可以说，工伤保险的事故预防作用是一般行政执法等手段无法替代的，非常有利于建立一种将安全监察的外部压力和企业的内在动力有机结合的事故预防新机制。

1.2 国内发展现状

随着高危行业中的安全事故频发，责任保险的需求愈发巨大，因此安全生产责任保险制度的推行，对于推动高危行业市场领域中的安全生产有着重要意义，因此我国政府也有了一系列举措，从2018 年开始，我国的安全生产风险防范体系已从安全生产责任保险、安全生产风险抵押金共存的“双轨制”，走向统一安全生产责任险的“并轨”之路[10]。

在国内诸多学者的研究中，曹斯蔚在研究中提出了我国安全生产责任保险发展的政策建议，提出构建多层次的安责险共保体承保体系[10]；黄斌[11]对安全生产责任保险取代安全生产风险抵押金的必要性与可行性进行了分析，并认为这是公共安全风险保障中政府与社会资本合作的新机遇；周鋆[12]在我国高危行业强制实行安全生产责任保险的法律研究中探讨了改良高危行业安全生产责任保险的运行方式应遵循立法强制——政府推动——政策引导——市场运作的模式。

相比较西方国家来说，我国的安全生产责任保险制度的发展起步较晚，虽然继2014 年“国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险”首次被写进《安全生产法》后，新《安全生产法》又对其作出补充，将该款修改为“国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险；属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险。但是目前，保险没有真正进入安全生产领域，既有企业的原因，也有保险行业的原因。作为企业来讲，由于保险涉及企业一笔不小的经济投入，因此有必要先从经济角度来分析一下企业的安全生产。当企业认识到安全的重要性也愿意把它做好时，经济上的考虑就成了关键的制约因素。安全生产的投入与企业经济发展程度息息相关。

2 国内相关案例分析

2019年5月12日，北京市房山区某加工制造企业，一名员工装车时从车上掉下来，抢救无效死亡。安责险保费3 900 元，保险公司支付赔款61.42 万元。

2019 年12 月3 日，北京顺义区某食品加工制造厂发生燃气爆炸事故，造成4 人死亡，10 人受伤。安责险保费2.25 万元，保险公司预付赔款240 万元。

北京安责险制度的推行，有利于完善企业发生保险事故后的事故赔偿保障机制，维护事故伤亡人员的合法权益。2019 年，北京安责险完成赔付2 034 笔，支付赔款2 120 多万元。其中，赔付死亡案件13 起，赔付金额超过620 万元，平均单笔赔付近50 万元，如图1 所示。

图1 2019 年北京安责险死亡事故赔付

从上述案例可以看出，通过保险公司和生产厂家等各个环节的专业化研究和指导，可以有效维护事故伤亡人员合法权益，并减少事故带来的其他风险。

3 高危行业推进安全生产责任保险的意义

3.1 推进安全生产责任保险的意义

安全生产领域引入保险制度，特别是高危行业推进安全生产责任保险，是安全生产工作综合治理的一项重要措施，在国际上被证明是一种行之有效的做法。如新加坡、德国及日本等所实行的行业保险制度。

推进安全生产责任保险的意义可以总结为：

1）有助于发挥保险的社会管理功能，提高行业、用人单位和政府在公众心目中的地位；

2）有利于形成企业安全生产自我约束机制，提高职业伤害风险的防范意识，从而达到减少职业伤害风险事故发生的目的；

3)鉴于目前工伤保险和商业保险的局限性和事故赔偿司法诉讼的日益增多，企业往往在保险之外对受损害方支付不菲的额外补偿，对企业造成相当的财务负担和支付难题。行业保险制度的企业互保的性质可以为事故企业提供合适的保险补偿。

4)行业保险制度下形成的专业机制可以对理赔事故以更具专业性和第三方的角度开展分析。相较于管理部门和企业本身，行业保险机构具备以安全责任追究以外的视角开展专业分析的优势。可以对行业内企业提出更客观、更具针对性的安全管理建议。

综合来看，对于高危行业推广安全生产责任保险，不仅可以保障自身利益也有利于防范生产安全事故的发生；对于社会层面来讲，不仅可以降低安全生产事故对社会生产力的影响，也能有效减轻政府的财政负担。因此，虽然这种制度的推行还需要面对许多困难，如法律问题，推广困难以及劳动者风险意识和维权意识较差等[13]，但笔者仍然认为这种制度的推行对于高危行业来说意义匪浅。

3.2 推进安全生产责任保险遇到的阻力与困难

安全生产责任保险制度的推行在我国仍然有许多阻力，其核心问题源于企业对于安全投入的看法。从宏观角度来看，安全投入是有经济效益与社会效益的，然而安全生产状况实质上反映了一个社会的经济发展水平，安全事故的风险性（不可预测性和偶然性）使得很多企业存在侥幸心理。

进行安全投入并不是为了盈利，而是为了减少损失。从理论与客观角度讲，任何事故都是可以预防的，是可以通过对策和努力来消除事故隐患的。安全投资从潜在的、长远的效益来看是值得的。但是事实上，由于安全效益的特殊表现形式和短期的利益，认识这种特性是很困难的。因此，与一般投资不一样的是安全投资很难用一定的投资回报率来证明和衡量投资是否适当。从这个角度来说完全由企业承担的安全投资是不可行的，完全由社会和政府承担的安全投资也是不可行的。

总的来说，推行安全生产责任保险制度存在的问题可以归纳为[5,14]：

1）由于部分高危行业的企业考虑“效益优先”并且存在“侥幸心理”，导致其参与商业保险的意愿不强。

2）保险公司的安全管理功能发挥不完善，项目服务不到位。在市场开发方面，保险公司并没有做到很好地衔接和宣传工作且某些保险机构会偏向选择“优质”“低风险”的企业，而无视“高风险”企业来降低自身承担的风险，导致一些高危行业企业投保困难。

3）虽然在《安全生产法》中对高危行业责任保险有所规定，但在其他相关法律中，除极少数高危行业外，其余高危行业并没有明确的规定，导致缺少有力的法律法规作为执法依据。

4 高危行业推进安全生产责任保险的建议

4.1 推进安全生产责任保险的指导意见

结合国内学者的研究与报告[5,10,12-14]，笔者总结出几条针对高危行业推广安全生产责任保险制度的指导意见：

1）坚持立法强制和政策引导相结合。在危险化学品、烟花爆竹等行业推进安全生产责任保险的同时，积极争取通过立法的形式，强制推行，引导企业积极投保。

2）坚持政府推动和市场化运作相结合。政府有关部门通过行政手段积极组织、沟通、协调保险机构和高危行业生产经营单位，设计适合行业和地方需要的安全生产责任保险产品和条款，建立健全责任保险服务体系，共同推进安全生产责任保险的开展。在运行中充分尊重保险公司与投保单位的意愿，实行市场化双向选择，逐步达到保险公司与投保单位互利共赢的局面。

3）坚持分类别投保与差异化投保相结合。企业投保安全生产责任保险也并不是一概而论的，要从行业领域上进行区分，尤其是高危行业，风险度更高，就有必要与一般行业领域进行区分。此外还要引入系数机制，做到保费等级在横行与纵向上的差异化，考虑企业的综合需求。

4）坚持不过多增加企业负担，做到服务型投保。在充分测算企业安全生产投入、事故损失等各项安全生产费用开支的基础上，合理确定安全生产责任保险费率和保险水平，让企业真正感到没有过多增加经济负担，并能享受投保安全生产责任保险所带来的实惠。

5）坚持试点先行，以点带面，全面推动。通过试点性投保，推广总结成功经验，让更多的企业切身感受到投保安全生产责任保险的好处，提高企业接受度。

4.2 建立“安保互动”机制，完善安全保证基金

建立“安保互动”机制，完善安全保证基金。所谓“安保互动”机制就是指生产企业在发生事故之前缴纳一定保证金或保险金，发生事故后企业启用部分保证金或保险公司开展理赔的活动。

以石油化工行业为例，由于石化行业生产工作的高危险性（高温高压、易燃易爆、有毒有害等），加上设备隐患、制度缺陷、程序遗漏、工作疏忽与个人违章行为的因素，随时可能引发安全事故造成严重后果。因此1996 年经国务院批准，在石油石化行业建立了安全生产保证基金（简称安保基金）制度，制定了安全生产保证基金管理办法，并于1997 年1 月对管理办法进行了修订。

对于安保基金的建立和管理，在这里德国的同业公会的办法值得借鉴。因其性质为国家监督下的自我管理公法结构，所以，其财政独立、自我管理，具有较大的独立性，不同于一般的国家机构，另外又因其产生是以国家的公法为基础，受国家监督，也不用于一般的法人机构，更不属于行业内的企业。因此可以考虑如下：

1）类似于同业公会，成立全国各行业安全生产协会，各省、自治区，直辖市成立相应的协会分会；

2）协会的组织机构由决策机构和执行委员会构成，具体人员由数额相同或相近的行业领导人和员工代表组成；

3）安保基金的收缴可采取类似于工伤保险费的收缴办法，根据企业事故发生的情况实行浮动费率收缴方式；

4）基金的使用方面，目前可逐步以事故赔偿为主向以事故预防为主转变。

通过这样的运作机制，既可以充分发挥行业安全生产保证基金的作用，又能使安保基金既起到敦促企业进行安全生产运行的作用，为企业在受到事故损失后能及时得到经济补偿，为迅速恢复生产提供了一种损失融资的作用。这样企业的安全事故损失将逐年减少，事故预防的费用会逐年增加，进而实现安全生产的良性循环。

5 结论

对企业来说，保险的事故预防作用是一般行政执法等手段无法替代的。本文中，笔者通过分析近年来国内外安全生产责任保险的启示与案例总结了在高危行业推行安全生产责任保险的意义、遇到的困难、改善方法和监管理赔等方面的建议，其中还提出了完善“安保互动”机制与安全保证基金的想法。希望对于高危行业加快引入安全生产责任保险制度起到一定的推动作用与新思路。