OECD规制影响评价制度及其对中国重大科技决策评价制度之启示——兼论《科技进步法》第十三条

程 沙

(广东金融学院 法学院，广东 广州 510521)

0 引言

加强制度建设，完善重大科学技术决策规则和程序，建立规范的科技决策评价机制，是推进科技决策科学化、民主化的重要途径。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006～2020年)》提出，健全国家科技决策机制，完善国家重大科技决策议事程序，形成规范的咨询和决策机制，是推进科技管理体制改革的重点。可见，建立健全重大科技决策评价制度，明确政府在科技规划和决策中的职责有较强的现实意义。党的十九届四中全会关于《推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调继续完善科技创新体制机制，要求 “健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系，改进科技评价体系”。2020年4月17日发布的《十三届全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》已经明确将《科技进步法》列入修改计划之中。当前，我国正面临百年未有的大变局，历史经验表明，大变局、大危机到来时，谁的战略站位更高，谁便更容易被赋予重塑后危机时代的力量。尤其是自2019年底“新冠”疫情爆发以来，全球经济向数字经济转型的步伐明显加快，科学技术对国民经济的引领作用更加突出。事实上，无论是从科技自身重要性角度看，还是从决策科学化、民主化角度看，都应建立健全科技决策尤其是重大科技决策评价机制。一方面，科技的作用在任何国家或领域都不容忽视；另一方面，在强调国家治理体系、治理能力现代化大背景下，决策机制的现代化亦是题中之意。本文在此背景下，以发展眼光重新审视《科技进步法》中与重大科技决策评价制度有关的规定，并作一些深入探讨。同时，在行政行为类型化理论中，科技决策作为一种具体行政行为是规制的一种表现形式，也是我国科技决策及管理制度现代化的重要内容。作为西方规制治理改革重要成果之一的规制，其对评价制度的影响(Regulatory Impact Assessment，RIA)在经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)成员国中已经取得良好成效，为完善中国重大科技决策评价制度提供了有益借鉴。

1 规制与规制影响评价

规制(regulation)一词源于经济学，其随着市场失灵的出现而产生和发展。而且，现代规制理论不断演化，已经延伸至政治学和法学等更加广泛的学科范畴。英语中regulation 一词的含义是指以法律、规章、政策、制度来约束和规范经济主体的行为，抑或是有规定的管理或有法律规范的制约[2]。可见，规制本身并非指代某一具体的行政行为，更像是一个由特定主体实施的一系列具体行政行为的集合，这些行政行为针对经济生活和社会管理中的具体目标，既包括抽象行政行为，又包括传统行政行为理论中已经被类型化了的行政行为，如行政许可、行政强制和行政处罚等。我国一直以来受行政行为类型化理论的影响，对行政活动形式的研究更多以静态方式进行，不同的行政活动形式被割裂开来。而在翻译regulation一词时，国内学者采用“规制”而非“立法”或者其它某种称谓的目的也是希望能涵盖这个词的全部含义，即既包括政府部门的法规制定(这也是最主要的部分)，又包括政府对大型项目和规划实施监管等行为[3]。诚然，规制本身并非某一具体的行政行为，且国内并没有与国外“规制”完全相对应的概念，但结合传统行政行为类型化理论不难发现，决策作为政府的一种基础性行为实际上也是一种被类型化了的具体行政行为，是规制在行政行为上的一种表现形式。我国的科技决策尤其是重大科技决策作为政府行使决策权的一种表现形式，当然也属于“规制”的一种。

规制影响评价的英文是Regulatory Impact Analysis或Regulatory Impact Assessment，简称RIA。就现有文献看，主要有两种译法：一种是“规制影响评价”；另一种是“监管影响分析”。这种区别主要源于国内学者对regulation不同的译法：“法规”、“监管”、“管理”和“规制”。从开始的“法规”和“监管”等演化为近年来法学界一些学者常用的“规制”，并得到越来越多法律学者的认同和接受，主要是由于学者对西方规制治理改革(regulatory governance reform)有了进一步的了解，即近些年西方主要发达国家通过提高政府制定法规规章和政策质量的方式广泛开展大范围政府管理改革，以达到改进政府管理事务效率并提升其实际效果的目的。一般而言，RIA是指对现行规制政策进行绩效评价以及对拟定的规制提案进行成本与效益的系统评价，作为支持决策制定的辅助工具，其重点是确保对规制政策进行系统、严格评价，以识别和评估政府规制政策的潜在影响，量化规制政策的预期成本和收益；另外，还需要评估该政策在实现其政策目标方面的实际效益，分析是否有更好的替代方法，从而为规制改革提供支持。

我国现行《科技进步法》第十三条共两款，其中第一款规定：“国家完善科学技术决策规则和程序，建立规范的咨询和决策机制，推进决策的科学化、民主化”,明确指出决策科学化、民主化的要求。同时,在第二款中规定：“制定科学技术发展规划和重大政策，确定科学技术重大项目、与科学技术密切相关的重大项目，应当充分听取科学技术人员的意见，实行科学决策”,进一步明确了推进决策科学化、民主化的重要途径，即加强制度建设、完善科学技术决策规则和程序、建立规范的咨询和决策机制。总体上看，第十三条是关于科学技术决策科学化、民主化的规定。具体而言，“科学技术发展规划和重大政策”以及“科学技术重大项目、与科学技术密切相关的重大项目”在性质上属于政府决策范畴，因此有学者参照行政决策的定义对科技决策内涵作了如下概括性界定：“具有法定行政权的科技行政机关或有合法权限的科技部门为实现促进科学进步的目标，依据既定政策和法律，对面临要解决的问题，拟定与选择活动方案以及作出决策的行为[4]。”重大科技决策作为政府决策的重要内容，其科学性和有效性不仅体现为促进科学技术创新与发展、优化资源配置，还能够加快经济增长、提高国家竞争力，而“科技创新能否取得成功，取决于自身技术水平和市场需求，更取决于制度对其是否接纳和支持[5]”。总体而言，我国科技决策评价制度尚处于起步阶段，而OECD指导规则更新较快且已经取得了大量有益经验，非常值得学习和借鉴。

2 OECD规制影响评价制度简析

2.1 OECD规制影响评价制度与确立背景

规制影响评价(RIA)发源于美国,是“影响评价”这一理念在政策层面上的运用。自美国首先建立起RIA制度以来，RIA已逐渐扩展至其它国家和国际组织，从理念层面走到实践层面并得到普遍认可。其减少立法过程中的不确定性，强调政策产出与政策结果的关联性，减少了对不断增长的规制的恐惧，将环境目标乃至可持续目标整合到政策制定过程中且优化了规制的需要[6]。尽管RIA导入美国行政决策系统有其监管过度的背景，但是对于其它国家而言，是否存在监管过度的情况已经变得不重要，重要的是现代国家都必须承担监管职责，而提升监管质量就成为现代监管型国家最重要的一项任务[7]。当下，几乎所有OECD成员国都将规制改革置于政府改革的首要位置，并非常重视RIA在其中所发挥的作用，因为RIA能够帮助OECD成员国最大限度地确保规制的有效实施并取得良好效益，其中较高的效益意味着能以对所有社会成员而言最少的成本实现规制的预期目的[8]。

事实上，OECD诸多高级别报告也使RIA在其成员国得到迅速推广，RIA逐渐成为优化OECD规制的主要工具。早在1995年，经合组织在针对如何提升政府规制质量的提议中，就明确列出OECD成员国在制定规制政策时需要参考的清单，这也是OECD规制影响评价制度最早的分析框架。1996年5月，OECD举行了一个关于“规制影响分析：在OECD国家最好的实践(Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries)”的会议，会议主要讨论了有关规制影响评价的发展情况，并对各国经验进行了交流。此后，OECD成员国大量实践经验表明,系统分析方法对于规制质量改善有着极为重要的作用，大多数成员国也逐渐构建起自己的规制影响评价制度体系。1997年5月27日，OECD成员国部长签署了一份OECD规制改革报告，该报告建议成员国政府将RIA整合进入规制完善、复查及改革的全过程。报告签署之后，OECD经常会对成员国的RIA实施情况进行分析并汇集成报告。如1997年OECD出版了《规制影响分析：在OECD国家最好的实践》报告，详细介绍了RIA 在加拿大、英国、美国及澳大利亚等发达国家的历史发展和适用情况，并且还比较了不同RIA体系的组成要素及其实践情况。与此同时，OECD还致力于帮助发展中国家推进RIA。2005年，OECD在《OECD国际上规制影响评价对发展中国家的挑战(Regulatory Impact Analysis in OECD Countries Challenges for Developing Countries)》一书中全面介绍了RIA在发展中国家的实践经验，并指出发展中国家应建立健全RIA体系。除一般经验分析外，OECD还出版了专门的指导性文件，以帮助成员国更好地实施RIA。比如，2008年OECD出版了《建立一个规制影响评价的制度性框架：政策制定者指导》(Building an Regulatory Impact Analysis(RIA): Guidance for Policy Makers )，这一指导性文件全面而细致，为规制政策制定者构建符合自身国情的规制影响评价制度并实施合理规范的规制影响评价提供了参考。另外，同年10月出版的《进行规制影响分析入门手册》(Introductory Handbook for Undertaking Impact Analysis),进一步对相关问题加以分析和介绍。此后,正式发布的文件还有2015年的《2015年OECD规制政策概览》(OECD Regulatory Policy Outlook(OECD，2015b))和2020年出版的《OECD规制政策最佳实践原则：规制影响评价》(OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy：Regulatory Impact Assessment)。

OECD规制影响评价制度在实施过程中通过运用统一的成本收益分析方法对规制(包括拟定和既有)成本、收益及影响进行分析和评估，即一个规制影响评价实则是一份为政策制定者进行决策提供支持的分析报告。首先，需要确定规制的根本目标;其次，以同样的方式对所有有助于实现特定政策目标的可替代性政策选择进行分析和评估，以告诉决策制定者是否有必要利用规制实现特定政策目标，同时确保决策制定者在对不同政策效果进行充分了解和辨别的基础上作出最佳选择。简言之，RIA不仅可以作为一种科学的方法帮助规制机构进行绩效评估、对规制政策的必要性作出准确判断，更为重要的是能为规制机构提供一种促进理性决策、提高监管质量的决策程序。而作为决策过程中的辅助工具，RIA亦能够更好地了解规制方案产生的可能性影响，并以有效方式将这些信息反复传达给决策者，从而有效地作用于有关拟议及现有决策[9]。

2.2 OECD规制影响评价制度的运作

OECD认为，规制影响评价运作程序并无单一模式可循，其具体制度设计应考虑各国的政治、经济、社会、文化及法律背景，其运作程序包含两方面内容：一是RIA本身的运作，即一个完整的RIA所需的步骤；二是RIA在一个完整决策过程中(包括对拟议和现有规制的评价)所发挥的作用以及所处的位置。

(1)RIA自身运作步骤。OECD成员国就如何实施完整的RIA进行了很多探索，并提供了大量可供借鉴的指导性文件。尽管实践中一项具体RIA的深度和复杂性取决于拟议政策问题的重要程度及规模大小，但总体而言，一个完整的RIA主要包括以下6个步骤(见图1)：①明确政策背景和目标，尤其需要对一些为政府干预行为提供的依据进行系统性确认；②识别并明确对实现政策目标有益的所有可能的规制及非规制选择；③明确并量化各种选择可能产生的潜在影响，包括成本、收益及其分配效应；④每个政策选择都需要建立执行机制及执行策略，包括效力及效率评估机制；⑤建立事后监管机制用以评价成功的规制政策建议，并将相关信息反馈至将来规制政策制定过程中；⑥将公众咨询纳入规制影响评价体系中，以此为所有利益相关者提供参与规制过程的机会，为一些替代性政策提供重要成本和收益信息。

图1 规制影响评价程序

(2)RIA参与决策方式。RIA作为一项政府官员制定决策的辅助工具，如果将其所具有的一整套制度设计变为决策过程中的必经程序，就必须将RIA整合进入决策制定程序之中，而非代替决策制定程序，即RIA应该成为范围更广的规制管理体系的一部分，并且在制定规制初始阶段就应当进行RIA[10]。事实上，很多OECD成员国政府部门或者其它负责机构在提出首份法律提案或修正案草案时就已经引入RIA。为RIA实施作准备的步骤，本身就包括对现有决定及政策制定程序的详细分析，这能够为决策制定提供大量信息，因此在决策制定程序中应当尽早地采用RIA(见图2)。不难看出，在政策制定过程中，如果RIA的介入较晚程序的影响评价介入较晚，那么评价结果就无法及时用于政策制定。而在政策制定初始阶段对规制成本、风险及收益进行有效分析、评估，对于促进政策目标的实现具有重要意义。

图2 政策制定过程中的RIA

(3)RIA数据收集。数据质量被视为RIA程序中最难的环节之一，其不仅关系着规制影响评价能否顺利实施，而且在很大程度上决定着RIA的实际效果。而获取高质量数据信息是RIA面临的首要挑战。缺少高质量数据信息，RIA在政策制定过程中所能发挥的作用将会大打折扣。实践中，收集RIA所需数据的方式有很多种，OECD在2008年《政策制定指南》(Guidance For Policy Makers)中列举了部分途径(见表1)。此外，在《实施规制影响评价指导手册》(introductory handbook for undertaking regulatory impact analysis)中也指出，进行RIA时需先思考将要采用的数据收集策略，而采用适当方法就意味着应该仔细权衡手册中列出的策略是否都与实施RIA的目标相适应，因为很多数据收集方法都需要耗费大量资源，而且在实践中还会依赖第三方途径获取数据。

2.3 OECD规制影响评价制度的成效

自1974年OECD开始推广RIA至今已逾40年，该制度在OECD成员国中取得了良好成效，具体表现在以下几个方面：

(1)RIA适用的国家和领域均有所扩展。 RIA的运用对于提升规制质量而言意义重大，自美国最早实行RIA以来，这一制度已在包括欧盟和OECD在内的很多国家、地区和国际组织中建立起来。尤其是，通过OECD成员国的不断尝试和努力，RIA在所有OECD成员国中得到普遍认可，截至目前OECD所有36个成员国均采用RIA[11]。并且，OECD成员国都将RIA作为其推进规制改革的一个重要组成部分，通过与自身实际情况相结合，在实践中不断发现问题并进一步完善既有制度。此外，在OECD成员国中，RIA的具体执行也由最开始的主要适用于部分规制领域扩展至所有规制领域。现如今，RIA已经成为改进规制质量的强有力支撑。而且，自20世纪70年代至今，规制政策的焦点也在不断发生转变，即从扩大规制范围到进行规制改革，再到最近的提升规制质量以及制定一致且连贯的规制政策。随着规制影响评价制度适用范围的不断扩展，规制改革目标更加复杂且更具有前瞻性，亦更加突显出其与时俱进的特性。

(2)规制制定参与度及实现度较高。在OECD成员国中，改善规制质量的需求在普通民众中日渐增多，同时成本收益分析法作为实现这一目标的有效途径亦被广泛接受。作为规制政策制定的辅助性工具，RIA受到越来越多的关注，其在有效改善、分析评估质量的同时，也提升了政策透明度。总体而言，RIA不仅对成员国政府的决策制定非常有益，而且还使得不同公权力机构之间更加协调。此外，由于RIA程序透明度高且接受公众咨询，所以在增加公众对规制政策了解的同时，也进一步提升了公众参与规制政策制定过程的积极性。由此产生的结果是：一方面，公众对政策制定者的表现更加满意；另一方面，经RIA之后，规制本身受遵行的比例更高[8]。

(3)RIA极大地促进了成员国经济和社会的包容性增长。一方面，经合组织一直强调RIA的开放性和问责制，这种特性将增加作出有利于特定部门、特定群体决策的成本。从低收入和其他社会边缘化群体角度看，以RIA为基础，政府更倾向于作出为整个社会利益服务的政策，而不再仅仅关注特定集团的利益，而支持此类政策的RIA显然与实现经济、社会的包容性增长目标一致；另一方面，RIA还被认为是协助决策者整合多个政策目标的工具，即RIA提供了一个通用框架，决策者可以在该框架内对政策进行评估并权衡取舍，这使得政策更加透明化并更容易被理解，而且RIA在整合多个政策目标方面之所以具有优势很大程度上亦得益于此。简言之，以RIA为基础的政策制定客观性得到了较好的保障，最终有助于促进经济、社会包容性增长。

表1 收集RIA所需数据方式及来源途径

3 我国重大科技决策评价制度及现状

1993年的《中华人民共和国科技进步法》(以下简称《科技进步法》)第七条第一款中规定：“国务院制定科学技术发展规划，确定科学技术和重大项目、与科学技术密切相关的重大项目，保障科学技术进步与经济建设和社会发展相协调。”同时,在第二款中规定:“制定科学技术发展规划和重大政策，确定科学技术重大项目、与科学技术密切相关的重大项目，应当充分听取科学技术工作者的意见，实行科学决策的原则。”政府以此明确了对重大科技决策进行事前评价的内容，即在实施重大科技决策前必须收集和听取专业人士的建议和意见。2007年新修订的《科技进步法》在此基础上增加了如下规定：“国家完善科学技术决策的规则和程序，建立规范的咨询和决策机制，推进决策的科学化、民主化。”该条款是关于科学技术决策科学化、民主化的规定，其核心在于建立民主、科学的咨询和决策机制，由此明确了对重大科技决策进行评价的形式，无疑是一大进步。然而，2007年新修订的《科技进步法》颁布至今已有十几年，在科技进步日新月异的当下，与现代科技发展整体水平相适应的科技决策和科技管理方式同样需要与时俱进。作为一部以促进科技进步、科技成果转化为核心的专门法律，2007年重新修订并于2008年正式施行的《科技进步法》第十三条明确提出将听取科学技术人员的意见作为决策作出前的必经程序，从而确定了决策制定的事前评价机制，以此为基础构建的重大科技决策制度在保障重大科技决策的科学性与民主性方面发挥着积极作用。但是，该规定不够具体且缺乏更细致的程序性规定，可操作性不强，无法很好地满足实践需要，因而在构建事前评价机制、制定和完善配套法律法规以及细化程序性规范等诸多方面仍需探索和补充。因此，有必要进一步结合现有法律规定对我国重大科技决策的现状及问题进行梳理。

3.1 尚未构建完整的事前事后评价机制

《科技进步法》现有规定只是明确了事前评价机制，尚未构建更加系统完整的评价机制。现行《科技进步法》第十三条规定虽然以明确的法律形式确定了对重大科技决策进行事前评价的制度，但至今尚无针对事后评价的规定。与此同时，国内现有理论研究更多停留于事前评价，且主要聚焦于作为事前评价机制内容之一的决策咨询制度[12]，只有少数学者关注和研究科技决策实施效果评估或事后评价[13]。总体而言，对事后评价机制的关注不够，更缺少对构建事前、事后整体评价制度的讨论。我国现行科技决策制约机制依然缺乏、专家决策系统仍有缺陷以及科技决策本身前瞻性和战略性均较弱[14]，因此重大科技决策评价制度系统化、科学化及法治化建设迫在眉睫。同时，在实践中部分地方政府作了不少有益探索和实践，且已经取得了较好的成效。比如，在粤港澳大湾区建设过程中，针对科技创新政策，广东省科技厅出台了各种项目类管理文件，这些管理类文件“大致分为针对某一对象的总体管理、事前认定、事中监管、事后督查登记备案”[15]四大类，且事实上完备的事前、事中、事后监管在保障各种科技创新活动顺利开展方面发挥了积极作用。

3.2 现有重大科技决策咨询制度可操作性不强

虽然2007年新修订的《科技进步法》第十三条中增加了关于决策咨询制度的规定，但规定本身比较抽象，且在实践中科技决策咨询制度仍然存在诸多问题：①程序性规定缺失且操作性不强[16]。当前，我国正值深化科技体制改革的关键时期，科技决策事项和科技决策咨询需求量大，因此推动科技决策咨询的制度化建设尤为迫切，然而该条文没有就如何进行评价作出进一步规定，相关法律法规也处于缺失状态[17]，因而导致具体决策咨询缺乏明确的程序性指引(如科技工作者以何种形式、在什么阶段、依据何种规则发表自身意见)，其制度化、程序化建设比较薄弱，难以满足实践需要。比如，有学者在《2018-2019年粤港澳大湾区新型智库建设报告》中明确指出“智库参与决策咨询机制不顺，对决策影响力十分有限”就是粤港澳大湾区智库合作面临的挑战之一[18]；②科技决策咨询活动的规范性及咨询主体的独立性均有待提高。虽然《科技进步法》中强调政府在重大科技决策作出前必须充分听取相关领域专家的意见，但无论是非政府组织还是相关领域专家、公众意见在决策制定过程中所处的地位均不明晰。科技决策作为行政决策的一项重要内容，需要遵循依法行政的原则，以具体的法律规定作为行为规范，但是自《科技进步法》第十三条明确提出“建立规范的咨询和决策机制”以来，我国目前只是出台了一些相应的规章、条例，统一规范行政决策咨询的法律、法规尚未制定。由此，一方面导致咨询活动形式化、表面化现象比较严重，有效咨询反馈机制还没有建立，咨询报告在整个决策过程中的地位不明确；另一方面，咨询主体的独立性也难以保证，专业人士在重大科技决策过程中所起的咨询作用有限。

3.3 现有相关制度保障尚不健全

目前，我国与促进科学技术创新相关的制度保障主要有两大类：法律和相关具体政策。前者最权威也最全面，后者则针对性更强、更具体。尽管相关法律保障及具体制度构建均不断得以完善，但仍然存在一些问题：一方面，就法律层面而言，除现有的《科技进步法》之外，对重大科技决策影响评价制度作出专门规定的其它法律法规比较欠缺，只是在相关科技法律法规和部门规章中有一些零星规定。事实上，在国家决策层面，党中央、国务院非常重视科技决策咨询制度的建立和完善。中共中央、国务院于2013年、2015年分别印发的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》、《深化科技体制改革实施方案》，以及中央全面深化改革领导小组于2017年通过的《国家科技决策咨询制度建设方案》等3份正式文件均指出要建设重大科技决策咨询制度。因此，除科技决策参与所需的最基本的法律法规之外，其它专门的法律法规仍需要陆续制定和进一步完善。另一方面，政策环境对科技创新与发展的价值不言而喻，仅就国内高新区发展来说，重视政策环境建设就体现着高新区政府服务科技创新这一重要职能。《国家高新区创新能力评价报告(2017)》明确指出：“自创区的本质是政策区，政策探求和打破是其本质特征，核心是探求政策创新和推进政策先行先试，对于自主创新示范区而言，体制机制创新与技术创新同等甚至更加重要”[19]。重大科技决策制定过程中所需完善的具体制度安排同样需要政策、法律层面上的保障。

4 OECD规制影响评价制度对我国的启示

4.1 建立重大科技决策事后评价制度

我国科技决策机制现有模式的一大特点是：政府主导与专家事前参与相结合。《科技进步法》第十三条也规定政府在作出重大科技决策前应当听取咨询委员会和其他专家的意见，但是缺乏事后对决策实际效果进行评价的规定。这种单一的事前评价机制容易导致科技决策实际效果不确定与不稳定，且与我国现有的重大行政决策程序不一致，而“科技决策作为行政决策的一种重要形式，属于行政活动”[20]。为避免滥用公权力情况的发生，也为最大限度地保证重大科技决策的科学性、合理性，应当在现有事前评价的基础上增加对重大科技决策的事后评价，因为“重大科技决策事后评价能够保障重大科技决策制定与执行的合法性、合理性和可操作性”[21]。在OECD成员国中，RIA就不是一次性的事前评价机制。一方面，RIA自身有一套内在运作机制，在完成第一次RIA后会得出一个初步评价结果，这一结果会随着咨询及其它RIA部分的完成而不断修正和完善，即RIA会重复进行并且反复接受公众咨询；另一方面，RIA作为一个整体纳入政策制定过程，与规制政策有关的论证和讨论便于得到先验信息的支持，而这些信息又能帮助政策制定者更好地作出决策，从而使得RIA能够获得更好的实效。简言之，OECD中的RIA是一种包含事前评价和事后评价在内的全面且完整的规制评价制度，既能在事前对拟议规制进行评价，又能在事后对规制实效进行持续分析，并据此对那些有助于提升行政部门决策能力的可替代政策选择(regulatory alternatives)进行研究和评价。事实上，上文也提及，我国已经对重大科技决策事后评价进行探索和实践，且取得了良好成效，因此无论是从法律规范层面还是实际层面上都可行。简言之，构建完整的事前事后评价机制有助于弥补事前评价的不足，提升重大科技决策过程的公开性、透明性，最终保证决策的科学性、合理性，而这需要从以下3个方面努力：首先，需要明确重大科技决策事后评价主体范围，使评价主体尽可能多元，如除科技专家、行业协会等专业团体之外还应重视其他科学技术人员和科技创新实施主体的参与；其次，需要细化事后评价具体标准，增强其可操作性；最后，明确重大科技决策事后评价程序性规定，以实现整体评价机制的规范化。具体而言，在现有规定的基础上可通过在第十三条中增加明确的义务性规定和责任条款,进一步约束行政主体的裁量权。

4.2 完善重大科技决策评价的法律保障

决策作为政府活动的一种基础性行为，是实现政府职能的基础。重大科技决策更是国家公权力运用的表现，其背后所内涵的权利义务也更加丰富、复杂。重大科技决策不仅关乎国家利益，而且影响国家未来发展，因此必须对其规范化、程序化提出更高要求，而相关配套法律法规的完善则尤为重要。同时，通过法律形式完善重大科技决策整体评价机制制度化建设，制定程序性规范以及细化评价标准也是制度本身得到国家及社会理解和支持的最直观表现，即以国家权威保证规制影响评价制度正常、有序运行。同时，从OECD国家规制影响评价的成功经验中不难看出，评估要求所设定的法律层级越高、规定越全面清晰，规制影响评价实施的效果越好[22]。我国现行《科技进步法》第十三条虽然明确以实现重大科技决策的民主化、科学化为目标，但这一条文过于笼统、抽象，难以指导复杂的决策实践，需要相关配套法律法规的尽快完善。从整体上看，首先需要对现存法律法规中的有关规定进行梳理，并在整合的基础上，从整体行政法角度提出构建规制影响评价制度的立法议案和修改议案。其次，针对重大科技决策评价自身特性，制定专门性的法律法规，在法理上明确重大科技决策评价制度的地位，同时详细制定评价过程中所需要的规范性依据。

具体而言，《科技进步法》第十三条只是规定“应当听取科学技术人员的意见”，而没有进一步就此作出更加明确、具体的程序性规定，所以在科技决策作出过程中外部意见(不仅包括普通公众的意见，更包含科技工作者的意见)未能充分进入决策者视野。考虑到现行《科技进步法》只是提出“国家建立规范的咨询和决策机制”、“应当充分听取科学技术人员的意见”等一般性要求，并未作出进一步具体规定，而实践中又存在对重大科技决策咨询规范化、程序化的需求，且部分地方政府根据自身科技发展需要已经率先制定了一些规范性文件，如《吉林省人民政府决策咨询工作规范》、《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法(试行)》等。因此，从国家层面上应尽快研究制定科技决策咨询制度的程序性规定，同时在现行《科技进步法》中细化科技决策咨询的规定，或者在条件允许时制定专门的《科技决策咨询规范条例》。

4.3 细化重大科技决策评价的程序性规范

重大科技决策评价制度构建除需要政策和法律保障外，在实际运行过程中还需要具体程序性规范的指引。目前来看，至少在如下3个方面需要完善：

(1)明确重大科技决策咨询制度的程序性规范。首先，在相关配套法规或条例中对集体讨论、听证、专家咨询、合法性审查的具体形式及程序作出更详细的规定，尤其是明确科技咨询进入重大科技决策的具体阶段及方式，同时还需明确决策咨询报告在科技决策制定过程中的地位和作用；其次，明确科技咨询主体范围，以及具体科技决策过程中咨询人员的选取和构成。国家层面可以专门针对咨询主体的产生以及咨询过程中公众参与等具体问题制定一般性规范条例，通过制度性安排保障科技咨询主体的专业性和多元化，以最大限度地保证咨询意见的客观性、科学性和有效性；最后，还应鼓励民间决策咨询机构参与重大科技决策的制定，提升决策咨询的民主性。

(2)完善评价方法并灵活选用。进行完整的规制影响评价时，科学、合理且适宜的评价方法是核心，在OECD成员国中，主要采用成本收益分析法。尽管成本收益分析法是RIA的主要方法，但这一方法有适用上的局限性，需要其它方法作为辅助。在实践中，OECD成员国分别采用不同指标和方法对规制政策的影响进行评价，如成本有效性分析法、财政预算分析法等。同样，我国重大科技决策评价也需要科学且弹性化的评价方法。首先，以评价方法的科学化、合理化为前提，参照OECD成员国的经验，依据我国国情，构建以成本分收益分析法为主的评价方法体系，即在科学构建、合理运用成本收益分析法的同时，注重引入和完善其它补充性评价方法，如盈亏分析法、成本有效性分析法等；其次，由于这些种类繁多的评价方法各有其针对的情形，因此在评价过程中以成本收益分析法为主的同时，还应综合考虑不同科技决策自身的特点以及不同分析方法各自的优势，灵活选择更加合适的评价方法，以最大限度地保证评价的科学性和有效性。

(3)进行重大科技决策评价所需数据信息的收集应更加科学化，同时数据来源渠道尽可能多元化。首先，为保证数据质量，政府需要设立一个定量分析框架，并设定精确且简单明了的策略和指南，以方便数据收集和运用，便于政府部门在RIA程序中进行定量分析；其次，除官方信息资料外，还应重视其它途径的信息获取，可以选择性地采纳非官方相关数据以拓宽信息来源渠道，如科技学者的研究报告和非政府组织的文件等。经济合作与发展组织(OECD)也认为：“当今政府不仅在服务领域面临竞争,在政策制定中也不再是唯一的决策者,在很多OECD国家政策制定受到代表不同经济、社会、政治利益游说团、NGO、利益集团的影响, 一些国家已将利益集团代表选入专家委员会或咨询理事会[23]。”比如，在一些数字基础设施整体水平较高地区，如广东、江苏等可充分利用大数据平台保障信息来源多元化。在《中国数字经济发展与就业白皮书(2019年)》一书中，通过将广东与其它各省市数字经济进行对比发现，广东省大数据发展指数稳居全国前三[20]。

5 结语

当今，科学技术更新换代日益加速，科技的作用也引起足够的重视，制定重大科技决策推动科技进步、实现科技成果转化对于我国迅速提升自主创新能力、加快建设创新型国家意义非凡。在法治现代化大背景下，相关法律、法规以及以此为基础的制度设计作为科技进步的重要保障，其制定和完善都直接或间接影响科技作用的发挥，其中重大科技决策评价制度所具有的紧迫性和重要性尤为突出。因此，在《科技进步法》已进入修法工作计划的前提下，有必要在充分考虑自身特色的情况下，合理吸收借鉴其它国家和国际组织的有益经验，完善配套法律法规及相关具体程序性规范，更好地发挥科技在我国现代化建设中的作用。