汉江流域生态补偿机制的可行性研究

刘瀚博

面对日益严峻的生存环境问题，不能再走先污染后治理的道路，要深入推动生态流域保护机制，构建科学、可持续的保护体系。水是族群、部落、国家发展的重要资源。我国生态流域补偿机制的实践起步稍晚，随着可持续发展生态观以及绿色发展观的提出与普及，完善我国生态流域补偿机制迫在眉睫。

汉江流域作为湖北省以及全国重要流域，其生态、经济与战略价值不言而喻。过去集约式发展给环境造成了重大损害，改革开放以来优先发展农村集体经济，随后在城市开展试点改革，一些污染较重的大型企业虽然一定程度上拉动了经济增长，扩大了就业，但其所造成的环境污染问题却需要花费大量的人力、物力与财力去修补。面对日益严重的环境问题，加快制定汉江流域生态补偿机制对我国的经济发展与民生关怀具有重要意义。

一、国内外关于流域生态补偿的研究

在生态补偿领域，流域生态补偿是其中的重要组成部分。关于流域的组成，存在自然说和综合说之争。后者是指流域在特定的空间内集合众多生物体、族群等，以河流为连接点、水资源为核心的复合型生态系统。流域不仅是水循环的基本环节，更是维护地表生态系统的节拍器。

（一）对流域生态补偿概念的界定

Payment for Watershed Ecosystem Services（PWES）即流域生态补偿。国外学界对这一概念有不同的理解，Pagila等认为这一机制是对水资源生态功能自身价值以及恢复所需要的成本的补偿[1]；Tognetti等人则将其定义为河流水域生态系统服务的交易[2]；而Wunder等另辟蹊径建构起一种自愿交易行为框架理论，指出这一机制包含生态系统服务、买卖者、有条件的付费等[3]。

就我国的理论界而言，大多数学者认为，流域生态补偿是指流域的收益主体对保护主体的技术支持、资金保障或者政策补偿。其中王怀章、钱水苗等学者从支付费用角度出发，指出流域生态补偿是通过直接支付生态补偿费用而解决流域内不同地区经济损益变化导致的补偿问题[4]。这是协调流域内不同主体之间利益的重要经济补偿方式。

（二）生态流域补偿的法学依据

流域生态补偿涉及众多理论，其中最为直接的便是经济学理论、生态学理论等，但其背后也蕴藏着法学价值，是当今环境权的一种反映。

二十世纪六十年代，Sachs首创“环境公共财产论”与“环境公共委托论”，他认为环境资源可以依照信托原理委托给国家进行管理。流域生态补偿是一个权利平衡的过程，即通过对上游流域的公民经济发展权进行一定程度的限制，从而保障下游流域范围内公民的环境权。

日本的岩佐茂主张“环境正义理论”，他认为良好的环境是公平的应有之义。这一理论的实质在于对伦理价值的深刻思考[5]。Salzman、Thompson也认为环境正义来源于对环境危害行为与环境措施之间负担的公正解决，而这种负担又需要在个人社会之间进行公平分配[6]。以上学者的环境公平理论亮点便源于此。这是流域生态补偿的部分法学依据，核心仍是对发展与公平正义之间的博弈，也是随着环境权的不断壮大而发出的时代之声。

（三）对流域生态补偿机制的探究

1.分阶段式补偿模式

目前我国的流域生态补偿措施主要是国家—省级分担模式，即对流域进行地域上的划分，将流域分为上、中、下游。每个划分区所在的省份分担所需要的费用。国家财政在分担模式中承担较大的资金补偿责任。该模式虽然直接规定了各方的责任，但是不具有持续性，长此以往会对国家财政造成不利的影响。对此，为了更好地适应流域内经济的可持续发展以及国家财政的健康、平稳发展，王西琴、高佳等学者提出分阶段式补偿模式，将流域生态补偿划分为试行阶段、修复阶段和稳定阶段这三个阶段来分担补偿比例[7]。在前两个阶段中，上游、中游、下游和国家三方分担补偿责任，到了稳定阶段，国家不再承担补偿责任。该分担方式也对上游、中游、下游经济发展较为困难的地区给予了特殊的优惠，以期推动可持续发展。

2.生态服务价值横向补偿模式

生态服务价值横向分担模式着重于横向补偿，即国家建立生态环境保护重点地区和收益保护区，形成共担成本、共享资源、共同监督的机制。王奕淇、李国平等人采用实证分析法，通过对渭河的研究分析，构建了一套旨在使流域内效益最大化的生态服务价值横向补偿模型。研究成果指出，该模式较大程度上缓解了中央财政压力，下游政府对上游的生态横向补偿盘活了流域内的经济，各级政府之间认同“谁受益、谁补偿”原则，更是实现了公平与效率之间的平衡[8]。此外，针对分担式补偿模式机械性、第三方环境监测体系尚不完善等问题，何理、冯立阳等学者多级横向构建流域生态补偿模式、梯级横向分担模式等机制，实现以点到面的结合，完善流域内生态补偿机制建设[9]。

3.多元补偿机制

在党的十九大明确提出建立市场化、多元化的生态补偿机制之后，国务院也加快了市场化、多元化生态保护补偿机制的建设。郑云辰给予该机制极高的评价，他认为多元化补偿机制不仅可以起到保护环境资源的重要作用，还能较大程度地实现经济效益与社会效益的最大化，平衡流域内不同主体之间的利益[10]。

流域生态系统内存在着众多的主体，如政府、市场、社会组织等。多元化补偿机制要求遵循如下基本原则：权责一致、公开透明，共建共享、多方参与，政府主导、市场决定，补偿优先、兼顾扶贫。众多主体之间不是孤立的，而是彼此形成一个有机体，协同参与、互利共赢，为构建完善的流域生态补偿体制提供有力的支持。

二、我国汉江生态流域补偿现状

汉江从秦岭流出，越过秦巴山地后进入鄂西北，在武汉市汇入长江（见图1）。汉江流域的主体在湖北省，为江汉平原输送了大量的水资源，保障了流域范围内的生产用水与生活用水。据统计，截至2018年，湖北汉江生态经济带行政区域面积8.11万平方公里，占全省43.6%；常住人口2431.01万人，占全省41.1%；地区生产总值18630.90亿元，占全省47.3%[11]，是推动湖北省经济发展的黄金水域。

图1 汉江流域图

随着改革开放的不断深入，经济发展日益多元，产业多次升级转移以及人们物质生活条件的提高，对水资源的需求日益增加，水资源污染、资源耗费率过高等问题对汉江的水质造成了影响。加之作为南水北调中线工程的起始地，2014年之后，汉江水被大量调至北京、天津等华北地区，这对汉江流域内的水资源生态系统造成了不可逆的影响。

流域生态补偿机制中的关键一环是补偿标准问题，如何制定科学、有效的补偿标准事关流域内各方参与主体的环境利益。就汉江流域而言，其流域内的生态补偿标准应当考虑水资源流失程度、土地资源损失程度、相应的工程资金投入、生态价值损失等维度[12]。

笔者通过2015年湖北省人民政府印发的《湖北汉江生态经济带开放开发总体规划（2014—2025）》[13]中查找到相关数据。

对于第一项标准即工程投入而言，湖北省政府从2014年起陆续批准320项生态建设工程，这些工程大多涉及污水处理设施改造、水资源监管与预警、工业污染处理等方面，规划投入资金高达460亿元。标准以政策导向为主，在此环节中，政府发挥着更为重要的角色。政府牵头，促进不同市场主体之间的参与、配合，这是整个汉江流域生态补偿中最为直接的成本计算。政府通过规划明确流域生态系统补偿所需要的资金，在保护流域生态系统的同时公开信息，提高决策的透明度与民主性。

对于间接成本而言，该部分存在较大的不确定性。一是流域生态补偿标准对于间接成本的计算没有统一规定，也少有类似的行业标准可借鉴；二是汉江流域内各个城市群发展各异，不能用“一刀切”式的方式统一。笔者通过查看相关资料和数据，将生态补偿的间接成本计算标准锁定为图2中的第2项至第5项。

2020年生态环境部公布了我国生态环境基准的第二个重要指标——氨氮，这是我国地表水环境质量检测的重要内容，是我国水资源污染物排放总量控制的约束性指标之一，同时也是汉江流域生态补偿计算的第二个标准。生态价值这一标准针对的是南水北调工程。从丹江口水库调水北上后，下游的水位较工程建设之前有所下降。以襄阳市为例，早些年代的汛期，汉江水会漫过江边设立的水位警戒线，雨水充沛的时候甚至会漫至江边的人行道。但近年来，即使雨水再充沛，也很少发生汉江水漫溢了，以前只有在冬季才能看见的江心洲现在也可全年呈现。南水北调工程的影响可谓巨大。由此造成COD（化学需氧量）的损失在35%左右，氨氮的损失程度与COD相似。为了减少这类损失，污水处理厂必须加班加点处理这些“废物”，由此造成的电费折算成成本便由图2所示。

图2 汉江流域生态补偿标准构成及其总额

汉江流域生态补偿计算标准之三是森林资源。“移民工程”这一概念便是针对南水北调工程以及退耕还林政策而制定的。南水北调工程的中线工程始于丹江口市，在工程沿线20千米内不允许建设工厂，中线工程要求将丹江口水电站整体加高14.6米，在水电站上游居住的居民不得不搬离家乡。加之汉江流域内愈发严重的水土流失问题，移民所造成的国家直接成本和间接成本呈几何数倍增长。

汉江流域生态补偿计算标准之四是水资源成本计算，主要集中在城市生产用水和居民生活用水上。大量的用水需求致使汉江流域上游需要向中游、下游提供大量的水资源，而在水资源相对有限的季节里，丹江口水库承受了巨大的调水压力。

至于汉江流域生态补偿计算的第五个标准——发展机会成本，是指为维护生态环境系统的平衡而错失经济发展所造成的间接损失。较为典型的是丹江口市。由于南水北调的需要，丹江口市关闭了众多工厂，一些企业不得不进行转移。加之移民政策的推行，致使大量丹江口市居民迁移至湖北省政府规划的移民点，诸如老河口市、宜城市、襄阳市等，丹江口市目前的支柱产业集中在农业与旅游业，但由于丹江口位于鄂西北地区，尚未有特别完善的交通体系，旅游业的收入对于这个小规模城市而言只是杯水车薪，因此丹江口市以及类似此情况的城市为了流域生态环境不得不在一定程度上依靠国家财政，由此带来的是工业产业发展的机会成本损失。

三、汉江流域生态补偿存在的问题

汉江流域是湖北省内经济发展较为活跃的地区之一，在湖北省推动建设支柱性产业的道路上发挥着重要作用。但也正是因为大力发展工业企业，导致汉江流域内水资源污染和浪费等现象的出现，对水资源生态环境系统造成了不可逆的后果。该流域内生态补偿存在的问题主要集中在以下三个方面：

（一）流域生态补偿计算标准尚未确立

汉江流域内生态补偿的计算标准仍未确定，目前只是学者们对此进行的各种模型化分析，在可控的变量因素中选择切合汉江流域实际情况的指标，流域生态补偿计算标准暂时缺位，目前可借鉴长江流域的生态补偿方式[14]。湖北省内长江流域实践中常见的生态补偿大多针对退耕还林（草），湖北省政府对农村土地的所有者或者使用者进行直接补偿，以转变农村土地的利用方式。该方式针对长江流域内所有需要转变土地用途的农村土地，资金投入量较大，通常是国家财政和国债基金予以补偿。但此方式周期长，实践中“一刀切”的现象较为普遍，一定程度上损害了农民的利益。

（二）流域内生态补偿过度依赖国家财政与省级财政

在流域内生态补偿机制的构建中，通常是中央财政给予补偿，针对不同的流域以及生态环境修复的复杂程度进行资金划拨。如果不能让多方主体参与流域生态补偿机制建设，长此以往会给国家财政带来不可逆的负担。环境治理是一项需要不同主体共同参与、协作的重大工程，政府虽然在其中担任主角，但也需要市场主体的辅助，发挥市场的作用。此时不妨借鉴公民环境权理论中的“谁污染，谁修复”原则。当然，即使是严厉的政策，也需要经历多方评估，在环境污染者和政府之间平衡分配责任。

（三）流域生态补偿对象宽泛，标准模糊

在汉江流域内，生态补偿机制的客体即补偿对象整体上按照汉江流经的区域进行划分，将汉江流域划分为上游、中游、下游，其中上中下游又存在不同的支流、水利工程等。同时，按照流经区域的不同，汉江流经不同的管辖城市，虽然在主观标准上将具体的补偿对象按照区域、支流、城市等标准进行划分，但是客观上，管辖权重合、重复补偿、补偿水平低等问题层出不穷。以上情况导致流域内生态补偿对象的标准较为模糊，补偿对象过于宽泛。

按照当前我国流域内补偿对象原则来看，流域内补偿客体为流域区域以及流域所流经的城市，补偿主体既有中央的财政支付补偿，又有相关地区的横向补偿，这一标准过于模糊[15]。以丹江口水库流域为例，如前文所述，为了南水北调工程建设，丹江口水库范围内的工业企业大范围转移或者转型，是否将企业的生产成本、机会成本等纳入补偿标准，补偿方式又如何确定，对“移民”群体的生存标准水平如何界定等都需要进一步完善。

（四）相关法律法规缺位致使汉江流域生态补偿难以深入推进

流域生态补偿对于我国而言仍然是一个较为新鲜的概念，相应的实践较其他国家的PWES仍处于初始发展阶段。汉江流域生态补偿在制度设计上虽然出台了相应的经济发展规划，但就省级政策而言，这片区域仍需开拓。

在法律法规层面，2014年修订通过、2015年施行的《环境保护法》被称为“史上最严环保法”，在实践中发挥了应有的作用。但汉江流域内的沿江城市缺乏相应的地方性法规制定，一方面不能更好地、有针对性地落实中央政策以及法律，另一方面造成流域内法律法规的缺位，不能从法治维度对汉江流域内生态补偿机制给予以点到面的法律保护。汉江流域范围较广，有时也会涉及汉江上游诸如陕西省相关部门的行为和权益，若没有统一的法律法规，会造成“执法难”，难以及时、迅速地对汉江生态流域的污染行为进行处罚。信息不对称、上游与下游经济发展差异、沿江城市经济发展模式异同等，使汉江流域生态补偿机制的效力大打折扣。因此，政策主导、法律协同，是推动汉江流域生态补偿机制稳定发展的“双效组合拳”。

四、完善汉江流域生态补偿机制的可行性路径

汉江滋养了流域内的大地，是流域内居民的“母亲河”。在经济发展转型的今天，环境保护不能再走“先污染后治理”的老路，环境污染对生态系统造成的影响是不可逆的，这需要花费巨大的时间成本和机会成本去修复。因此，汉江流域内的生态补偿机制要在新时代下沿循可持续发展、绿色发展的目标循序推进。

（一）推动汉江流域内各级政府的协作与配合[16]

作为流经陕西省和湖北省的一条重要河流，汉江沿线的城市包括汉中市、安康市、丹江口市、老河口市、襄阳市、宜城市、钟祥市、天门市等19个城市。如此众多的主体，在遇到生态污染问题之时，应当相互合作，共同解决问题。

首先，流域生态补偿机制的建立需要政府牵头、引导。要加强汉江上游城市群与下游城市群的联系，强化各级政府的主体责任，将问题留在汉江流域内逐一克服、解决。其次，要完善环境保护的具体措施，深入推动河长制、湖长制制度建设。只有针对性地对不同的地域、水域情况进行调查、分析、评估，落实各级政府的主体责任制，才能更高效地面对更为严峻的环境污染问题，从而让良好的生态环境造福于民众。

（二）制定科学、明确的汉江流域生态补偿计算标准

如图3所示，汉江流域生态补偿机制的框架大体沿着三个方面进行，即将利益方分为生态补偿区、经济发展区和政府（国务院/湖北省政府）[17]。各个利益方都有各自负责的项目，支付方式也是多种多样，并且具有一定的导向性，不同的利益方根据自身特殊性针对性地进行支付。当然也需要考虑第二部分所讲到直接成本和间接成本计算的问题。

图3 汉江生态经济带生态补偿机制框架

（三）将生态流域补偿机制与“精准扶贫”政策相结合

“精准扶贫”是我国于2015年实施的一项重大战略决策，在全面建成小康社会的今天，推动汉江流域生态补偿机制与“精准扶贫”政策相结合，互相成就彼此，实现双赢具有重要的意义。鄂西北北靠秦岭，有部分区域的地势为山地，经济发展较下游的平原地区而言相对落后，是“脱贫摘帽”重点关注的地区。汉江流域生态补偿也应当与“精准扶贫”相结合，开展流域生态补偿工作的同时与扶贫工作相结合，双管齐下，实现鄂西北地区经济的新发展。

（四）明确流域内生态补偿客体，制定科学严谨、民主公正的补偿对象清单

如本文第三部分所述，汉江流域内生态补偿机制的客体（对象）存在范围过宽、补偿对象模糊等现象，破解该问题的关键就在于构建清晰、公正的生态补偿对象机制，完善流域内生态补偿对象清单。要在完善和推进纵向、横向补偿机制的基础之上，将流域内的补偿对象按照机构要素、生产要素、身份要素、职能要素等进行区分，明确不同补偿对象的标准，合理分配补偿资金，因地制宜改善流域内环境，推动生态流域内综合治理。

（五）深入推进汉江流域生态补偿机制法律法规体系建设

制度的构建需要法律加以保障，从而实现二者间的联动。汉江流域环境生态系统无论从生态还是经济角度而言，都是十分重要的，前者关乎流域内人民的生活质量，后者关系到汉江沿江城市的经济发展。实现经济发展与生态保护之间的平衡，打破“先污染后治理”的旧思维，需要法律制度加以规制。

可以在上位法《环境保护法》的框架下，制定汉江流域生态补偿相关法律法规。明确支付主体、补偿对象、支付方式、计算标准、监督机制等内容，明确政府责任，细化上位法的相关概念，对污染水源的行为零容忍。要加快构建汉江流域生态补偿法律制度，做到依法治理、综合治理、执法必严。

在流域生态补偿方面，我国目前取得了一定的成果，但在经济迅速发展的今天，环境治理也应当迅速而高效。无论是制度构建，还是法律规制，都需要经历一个较长的过程。众多的考量目标、复杂的环境现实、棘手的治理难题等都是考验我国政策制定者和立法者的障碍。但随着互联网的发展以及科学技术的升级，我们应该对流域生态补偿制度的发展给予更大的耐心和信心，从而不断积累流域生态补偿机制的实践经验，构建人与自然协调共处的和谐社会。