黄河生态经济带建设背景下河南金融风险防范研究——兼谈公安机关的作用

顾中权

一、黄河生态经济带提出背景

在黄河生态经济带建设中，“中原崛起”成为至关重要的一环。作为黄河生态经济带上的重要一环，河南经济社会发展对黄河生态经济带建设至关重要。但是随着国内经济下行压力的增大，河南经济发展中潜在的金融风险消极影响已经十分明显。首先是地区金融风险问题突出。随着互联网金融的普及，一些传统金融机构加快互联网金融布局，众多互联网企业也开始涉足金融领域，互联网金融产业得到快速发展。金融市场随之涌现出大量良莠不齐的互联网金融企业和线上金融产品，河南金融风险压力进一步加大。其次是互联网和新型通讯领域技术的进步，突破了传统犯罪的地域与交易形式限制，使以非法集资犯罪案件为代表的一些金融犯罪案件的影响范围更广，犯罪形式也更多样。2012年以来，河南非法集资犯罪案件呈逐年增长态势,严重干扰了河南经济社会的正常发展。

随着中国（河南）自由贸易试验区、乡村振兴特别是黄河生态经济带的提出与全面推进，河南农业农村金融领域发展迅速，各地农村信用社开始升级为农商银行，加大了对农业农村发展的扶持力度，但同时也出现了违规放贷、以贷收贷等问题。笔者对中国银保监会河南监管局官网公布的案件进行统计，2019年中国银保监会河南监管局共开出116张罚单，其中90张涉及农业农村金融领域。这一方面说明金融监管机构已加大对农业农村金融领域的监管力度，这也符合河南作为农业大省、国家粮仓的定位；另一方面也说明河南农业农村金融领域存在的问题较多，形势比较严峻。

笔者在中国裁判文书网、中国银保监会官网查阅了相关案例，通过这些案例发现：第一，金融领域的案件大多为“事后处理”“被动应战”，即危害后果发生后，案件进入刑事犯罪阶段才开始处理，在行政违法阶段的主动防范上有所缺失。这种情况极易使证据收集和事实认定陷入困境，影响案件办理质量。第二，大部分金融犯罪案件立案标准较高，发案前隐蔽性强，且大部分金融犯罪案件行政前置。公安机关主要依靠工商、税务、银行等部门的反馈获取违法犯罪信息，当接手案件时相关犯罪所造成的危害后果已经不可逆，而金融犯罪涉案金额巨大，动辄上千万乃至上亿元，极易引起突发性群体事件，甚至可能引发系统性金融风险，难以做到及时有效打击犯罪，防范金融风险。

二、近十年来河南金融犯罪发展简况

党的十九大提出，决胜全面建成小康社会，必须打赢三大攻坚战，其中一项重要内容就是防范化解金融风险。为了守住地区金融安全的“红线”，有效预防系统性、区域性金融风险，河南各级职能部门开展了一系列工作，在取得一定成效的同时，仍存在潜在的金融风险。笔者通过研究裁判文书网有关案例分析发现，河南金融犯罪的时间周期可分为三个阶段：

第一个阶段是2012—2014年。该时期在国家总体宏观经济运行下行压力相对较小、社会主义市场经济制度逐步健全、有关金融改革和发展各项措施开始逐步推进的大环境影响下，河南金融犯罪整体处于低位期。裁判文书网公布的数据显示，2012—2019年，河南各级法院判决有关金融领域的刑事案件共计7395件，而2012—2014年的案件仅为584件，占比8%。

第二个阶段是2015—2016年。2015年作为经济发展的转折点，我国经济整体进入了一个新的发展周期，经济发展进入新常态。然而由于“两类机构”和“影子银行”的飞速扩张以及运作管理不标准等问题逐渐堆积和恶化，这一阶段河南非法集资犯罪案件呈现明显的上升趋势，出现了一系列金额巨大、严重影响社会稳定的非法集资犯罪案件。其中安阳非法集资案（超越、贞元案），犯罪金额高达200亿元以上，受害群众上万人，后续安置工作一直到2020年仍未完全结束[1]，给地方经济造成了严重影响。尽管在这一周期河南加大了金融环境建设力度，河南公安机关也加大了对非法集资犯罪案件的打击和防范力度，保持了金融的总体安全和社会的基本稳定，但河南非法集资犯罪形势依然严峻。裁判文书网公布的数据显示，2015—2016年，河南各级法院裁判有关金融领域犯罪案件共1589件，占2012—2019年案件总量的21%。由此可以看出这一阶段河南区域金融开始呈现出不稳定性和较大的风险性。

第三个阶段是2017—2019年。党的十九大明确提出，要坚决打赢防范化解重大风险攻坚战，这一阶段随着互联网金融的普遍应用，互联网金融行业快速发展，传统金融企业、机构也开始推进线上布局。同时，大量参差不齐的新兴互联网公司企业开始进军财经行业，全国范围内大量P2P网贷平台“炸雷”，出现了“e租宝”“泛亚”“中晋系”等一系列网络新型涉众经济犯罪，其中“e租宝”案件金额高达500多亿元，全国各个省市均有受害人。这一周期河南非法集资犯罪案件处于高发态势，并且逐年增长。根据裁判文书网的数据，2017—2019年，河南各级法院裁判有关金融领域犯罪案件达到5215件，占2012—2019年金融犯罪案件总量的70.5%，而其中非法集资犯罪案件共计2842件，占2017—2019年金融犯罪案件总量的54.4%。随着河南农业农村金融领域的迅速发展，金融领域也出现了违规放贷、以贷收贷等问题，涉案人员既有农信联社副主任等相关领导，也有不少基层业务办事员。这说明金融监管机构虽然对农业农村金融领域加大了监管力度，但该领域仍然存在事前监管缺位、风险控制不到位等问题。

三、黄河生态经济带背景下的河南金融风险评析

在黄河流域的九省区中，只有黄河国家战略河南段与国家粮食生产核心区、中原经济区、中部崛起、乡村振兴、郑州国家中心城市等国家区域战略是完全叠加的，因此黄河生态经济带的构建，必将给河南经济带来质的飞跃。而对于河南金融领域带来巨大发展前景的同时，也势必会带来一定的风险。

（一）农业农村金融风险凸显

2020年中央“一号文件”仍聚焦于“三农”领域。河南作为国家粮食生产核心区、农业大省，自2016年以来，出台了20多项强农惠农政策，涵盖生产、销售、贷款等各个方面，特别是在农业农村金融领域。2015年，河南提出改制农商银行的专项方案，积极支持各地农村信用社改制为农商银行，更好地为地区农业农村发展提供金融服务，并在2018年中基本改制完毕。截至2019年底，河南各级农信单位涉农贷款7000亿元，同比增长17%[2]。但在加大农业农村金融领域投资和改革的同时，由于相关法律规范缺失、金融风险监管不够完善，河南各地农商银行、农业信用合作社也出现了一系列违法违规问题。笔者根据中国银保监会河南监管局公布的数据进行统计，2019—2020年，在中国银保监会河南监管局开出的罚单中，违规贷款罚单主体多为县乡农信机构工作人员，且多为事后处理，造成了大量国有资产流失，加大了农业农村金融风险。

（二）互联网金融风险加剧

随着互联网和新型通信技术的进步，传统金融企业、机构也开始推进线上布局，各大银行、保险等公司通过开展线上服务、云支付等方式，优化传统金融优势。同时，一批互联网企业借助独特的数据优势、流量优势也纷纷开始布局互联网金融。但是，“互联网+金融”模式本身具有高度的关联性和风险传播性，再加上现行监管机制风险防范的滞后性，河南乃至全国互联网金融仍处于较高的风险状态。河南地方金融监督管理主管部门在其网站公告中表示，2016年以来，河南互联网借贷行业一直在进行专项整治，但截至2019年11月5日未有1家平台完全合规并通过验收，其他省在河南从事互联网借贷业务的分支机构也均未在河南各地金融监管部门备案。河南互联网金融风险主要聚集在互联网借贷、网络诈骗领域，对象主要是在校学生、老年人、农村贫困户等弱势群体。以“玉米花”“蛋花花”特大“套路贷”案件为例，2017年9月以来，贾某等人通过自主研发的“玉米花”“蛋花花”（注册地在河南）等多个APP网络借贷平台，以虚假广告为诱饵、窃取信息为手段、暴力催收为保障、非法获利为目的，针对在校学生、农村贫困户、老年人等弱势群体进行违法犯罪活动，涉及被害人遍布全国各地，以河南为主，严重破坏互联网金融秩序，甚至影响到了社会稳定。

（三）“影子银行”无序发展

按照金融稳定理事会的定义，“影子银行”是指游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系。因此具有间接融资功能的典当抵押行、小额贷款公司、投资公司等非传统定义“金融机构”也可以称为“影子银行”。“影子银行”可以作为金融市场的补充。对于河南民营企业和小微企业来说，从传统金融机构获得贷款仍比较困难，“影子银行”在一定程度上解决了“融资难”的问题，但要注意的是，“影子银行”往往披着虚假的“外壳”，常与洗钱、非法集资等金融犯罪紧密结合，风险巨大而隐蔽，极易引起系统性金融风险。

（四）非法集资犯罪高发

裁判文书网公布的数据显示，2017年以来，河南金融领域犯罪案件数量在全国范围内比较高(部分省市数据对比见图1），非法集资犯罪仍是目前河南金融风险防范的重点。较高的案件数量一方面说明河南公安机关对于非法集资犯罪案件打击力度之大，另一方面则说明非法集资犯罪形势严峻，并且对河南经济社会发展造成了严重影响。根据河南省高级人民法院在2019年工作报告所给出的数据，仅2019年，河南各级法院判决的非法集资犯罪案件的涉案金额就有237.6亿元①数据来源于河南省第十三届人民代表大会第三次会议河南省高级人民法院工作报告。。

图1 部分省份2017—2019年金融领域案件数量

四、河南金融风险防范体系存在的不足

（一）地方金融监管法律体系缺失

2015年，全国人大对《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）进行新的修订，新赋予全国设区市一定范围效力的立法权，给地方金融监管立法创造了良好的条件。2020年全国金融法治工作电视电话会议也明确指出要加快地方金融监督管理条例等重点立法。而河南在省一级层面并没有出台有关金融监管的法律法规，目前仅有部分地市出台了一些仅涉及本辖区的地方条例。如郑州市自2012年以来，配合国家相关战略出台了一些地方性法规，但因其效力范围小，难以形成全省范围的法律体系。金融监管法律的缺失也给金融监管者、执法者造成了一定的困扰，如金融监管机构不具有侦查权，而公安机关在一些职权交叉案件中处于被动位置，无法及时获取相关信息，一些行之有效的侦查措施也难以应用，最终反而增加了办案难度。互联网新型金融机构成为金融监管体制的“盲区”，现有的金融监管法律法规对于这些新型金融机构及其业务活动的规范需要在立法层面加以解决。

（二）金融风险防范协同机制不健全

目前，河南在地方金融风险防范体系上形成了以省政府金融监督管理主管部门牵头，“一行两局”协同各级政府职能部门综合管理的地方金融风险防范体制格局。但是目前河南尚未建立横纵合作的金融风险防范合作机制，导致各部门协调合作存在以下困难：一是省级政府之间协调沟通不畅，当出现跨区域金融风险时，难以做到联防联控、统筹兼顾。而随着黄河生态经济带的部署，黄河流域各省间协调机制的不顺畅，必将制约经济的进一步交流与发展。二是金融监管部门、行政管理部门和公安机关之间合作沟通不畅，存在“数据壁垒”的现象。一方面，金融监管部门拥有打击金融犯罪必需的资金、人员等数据信息，但受制于权限，难以有效利用；另一方面，经侦部门行之有效的打击需要大量涉案数据，但是除非法集资这一领域由省政府金融监督管理主管部门牵头、以公安机关为主力、其他职能部门配合成立防范和处置非法集资工作办公室之外，其他领域沟通合作机制尚未完全建立。

（三）防范处置金融风险效率不高

随着河南金融市场的快速发展，各金融机构从业人员也快速增长。中国银保监会河南监管局公布的数据显示，截至2019年，河南银行业金融机构网点约1.3万个，从业人员约20.2万人，大量的机构和从业人员无疑增加了监管难度。传统的金融风险防范方法“重协调，轻监管”“重审批，轻监管”，大部分风险防范方法是通过提高准入门槛来进行，而对于批准后的机构发展是否正常、运营是否规范等缺乏必要的长期跟踪监督机制。同时，大部分案件是金融犯罪案件行政前置，等案件移送到公安机关时，犯罪已经造成了不可逆的损害后果。

五、河南金融风险防范中公安机关的作用

打击金融犯罪，是防范金融风险、维护金融和社会经济安全的基本手段，也是公安机关的法定职能。第四次全国经侦工作会议也强调各级经侦部门要切实增强“四个意识”，强化责任担当，紧紧围绕防控风险、服务发展，不断加强和改进新形势下的经济犯罪侦查工作，全面提升防范打击经济犯罪的能力和水平，切实保障国家经济安全和市场经济秩序，维护人民群众合法权益和社会和谐稳定[3]。在金融风险防范中，公安机关主要是通过打击金融犯罪来实现风险防范。2016年以来，河南公安机关针对以非法集资犯罪案件为代表的涉众型、风险型金融犯罪开展一系列部署：

在立法层面，河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅结合河南司法实践制定《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的指导意见》等地方性法规，在法律层面针对金融犯罪进行规制，以防范金融风险。

在宣传层面，河南公安机关以“5·15打击和防范经济犯罪宣传日”活动为切入点，线上线下两手抓。一方面在一些人员流动比较大的场所通过展板、传单等方式，大力宣传典型案例和防范处置措施；另一方面建立警情快速通报机制，利用互联网新媒体平台，基层公安机关在第一时间接到非法集资、电信诈骗等犯罪案件后，快速梳理案情，通过当地微信、微博自媒体等快速传播，提醒广大群众，防止上当受骗。同时制作群众喜闻乐见的微电影进行宣传，提高群众特别是老年人和在校学生等特定群体的金融风险防范意识。

在联动机制方面，河南省公安厅联合省处非办、河南银监局、人民银行郑州中心支行,建成了河南非法集资资金监测预警平台,力争从源头上发现、预防非法集资犯罪的发生[4]。同时，河南省公安厅还与行政执法部门、行业主监管部门分别建立三个经济犯罪定期研判机制,拓宽案件线索来源，及早发现犯罪，努力掌握打击和防范经济犯罪的主动权。

六、黄河生态经济带建设背景下金融风险防范对策

随着黄河生态经济带建设的推进，河南经济社会必将进入新的发展阶段，同时，也必然会带来新的挑战。黄河生态经济带建设背景下破解河南金融风险防范困境，需要以河南公安机关为主力的相关职能部门主动作为。

（一）开展金融风险防范立法工作

根据第五次全国金融工作会议的有关要求，在金融风险防范和监管中，地方政府被明确赋予相关职责。2019年12月19日，上海地方金融监管条例开始对外征求意见。北京市地方金融监督管理条例立项论证工作也在紧锣密鼓地准备中。截至2020年1月，地方金融监督管理条例已在多地颁布实施，天津、山东和四川等成为第一批颁布地方金融监督管理条例的省市，其他省市的相关立法工作也在稳步推进。但是河南尚未制定地方金融监督管理条例。为界定监督管理的主体和范围、规范和提升区域金融监管行为、确立风险处置程序和责任主体，需要及时制定出台河南地方金融监督管理条例。

在打击金融犯罪方面，河南针对打击金融犯罪的司法文件仅有省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅联合出台的《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的指导意见》一部地方司法文件。随着互联网和新型通信技术的快速发展，以非法集资为代表的金融犯罪更新换代速度也越来越快，出台一些更具有针对性的司法文件支持打击和防范金融犯罪迫在眉睫。这可以在法律方面为公安机关打击金融犯罪、化解金融风险予以支持。

（二）健全多部门联合防控系统

随着互联网和新型通信技术的快速发展，以非法集资为代表的金融犯罪逐渐向作案手段多样性、非接触性，涉及范围跨区域性等方向转变。因此，针对近年来河南非法集资犯罪高发猖獗的态势，2018年，河南省公安厅联合省处非办、河南银监局、人民银行郑州中心支行,耗资647万元，建成了河南省非法集资犯罪资金监测预警平台,与行政执法部门、行业主监管部门分别建立3个经济犯罪定期研判机制。然而就目前的联合防控机制而言：一是功能比较单一，重心还是在打击和防范非法集资犯罪，对于其他金融犯罪的打击防范作用较小；二是纵向体系尚未完全建立，现阶段只是在省一级层面整合各方资源建立资金监测预警平台，尚未完全形成省—市—县三级纵向体系；三是监测预警手段单一，以资金监测预警为主要手段，且难以做到“线上”自动分析检测，仍需要通过“线下”导出数据进行分析研判，难以做到全方位预警监测。

河南公安机关一方面应树立以数据化情报导侦为核心的金融风险防范理念，建立与工商、金融监管、税务等部门的联动协作和信息共享机制，打破“数据壁垒”，拓宽信息来源，加大相关信息收集和分析力度，及时获取更深层次的情报信息。另一方面要注意快速反应。互联网时代金融犯罪资金更容易转移，犯罪嫌疑人更容易逃跑，需要公安机关和其他职能部门加强合作，构建快速反应机制，在案件进入行政违法阶段尚未构成刑事犯罪之前及时监控涉案资金账户和犯罪嫌疑人，如此也有利于涉众型金融犯罪案件的善后工作，防止出现群体性突发事件。

（三）建立金融风险防范人才培养机制

相对于其他经济犯罪，金融犯罪的专业性更强，金融犯罪案件的环境往往也更多变，对办案人员的能力要求比较高。一名优秀的金融犯罪侦查员需要具有一专多能的本领,要“懂业务、懂经济、懂法律，会侦查破案、会做群众工作”。目前，对于河南各级公安机关而言，这样的人才还是比较稀缺的。为此，需要采取有效措施加强这方面人才的培养。首先，要依托公安高等院校和信息技术公司，开展“警、校、企”三方合作，针对经济犯罪侦查专业学生开展经侦数据导侦实战训练，并进一步完善河南经侦联勤中心研判基地；其次，要定期开展金融犯罪侦查人员培训，对侦查员定期组织开展实战或者理论培训，以提高侦查员专业能力和学习能力。

（四）完善金融风险防范基础设施

一是采用更为先进的金融风险防范手段，利用人工智能、云计算、区块链等互联网信息技术，直接在资金数据通道中构建类罪分析模型，全天候、全方位对金融市场行为和数据进行甄别和筛查，从而满足在复杂的金融市场及时有效预警的需要；二是创建类案防范信息清单，归纳总结金融犯罪实施的必要条件，最大限度收集类案防范信息，针对重点特种行业，如小额贷款公司、融资租赁公司等采集信息，建立专门数据库；三是建立以服务为目的的情报体系，把金融犯罪侦查相关业务融入基层派出所日常工作中，满足基层金融犯罪防范的需要。

（五）构建案后信息分析研判制度

经侦部门在办理金融案件后，应对案件进行全方面深入细致的总结，并将总结内容列入专门的数据库，有利于提高办案民警的业务能力，为类案办理提供宝贵经验。更重要的是，通过案后的分析研判，找出金融犯罪案件的新情况、新特点，分析金融风险的新变化以及犯罪行为背后的“金融漏洞”，从而为金融风险防范提供有针对性的建议。