关于我国离岸金融市场发展的思考

王方宏

摘   要：本文从账户体系和金融产品的角度回顾了我国离岸金融市场发展的轨迹，发现当前我国离岸金融市场呈现多个具有离岸功能的账户体系并行、监管规定分散化、地域分散化、数据分散化特点，而国外成熟的离岸金融市场是有统一账户体系、监管要求、统计体系和地域相对集中及最初的内外分离特点。随着我国金融扩大开放和融入全球化，建议我国借鉴国际离岸金融市场建设经验，建立离岸金融统计体系、探索本外币一体化账户、走集中发展的道路、制定离岸金融税收优惠政策等，以此促进我国离岸金融市场发展。

关键词：离岸金融;账户体系;监管政策

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.02.010

中图分类号：F830.3;F832.1       文献标识码：A       文章编号：1003-9031（2021）02-0081-07

根据IMF的定义，离岸金融是银行和其他金融机构向非居民提供的金融服务，包括银行作为中介向非居民吸收存款和发放贷款。我国《离岸银行业务管理办法》规定，离岸银行业务是指银行吸收非居民的资金，服务于非居民的金融活动。

离岸金融市场是全球金融市场的重要组成部分。随着我国金融改革的深入和金融开放的扩大，诸多离岸金融的研究文献均提出加快发展我国离岸金融市场的建议。由于历史原因，我国离岸金融市场目前呈现分散化发展的特点，与我国扩大金融开放的形势、强化金融监管的要求不相适应，故有必要针对其存在问题和发展瓶颈，厘清发展思路，加强顶层设计，以加快发展和防范风险。

一、从账户和产品看我国离岸金融市场的发展轨迹

我国离岸金融市场在人民币尚未自由兑换的背景下，走的是一条多领域并进的发展道路，相当一部分业务没有冠以离岸金融之名、但实质上具有离岸功能且每一个阶段的发展措施均不是对原有政策进行改进，而是另起炉灶，原有政策措施（除了1989年在深圳的试点）继续实施。

（一）1989年个别地区（深圳）和2002四家银行的局部探索

1989年6月，招商银行、工行深圳分行、农行深圳分行、深圳发展银行、广东发展银行总部及深圳分行先后获得在深圳开办离岸业务试点资格。1997年10月，人民银行颁布《离岸银行业务管理办法》，明确了中资银行开办离岸业务对象为非居民，经营币种限于可自由兑换货币，要求设立单独离岸账户（OSA账户）、与在岸业务分账管理等。1998年5月，国家外汇局发布《离岸银行业务管理办法实施细则》。受当时银行经营管理水平、市场环境尤其是1997年亚洲金融危机的影响，离岸业务资产质量恶化，1999年人民银行暂停离岸业务。2002年6月，总部位于上海的交通银行和浦东发展银行、总部位于深圳的招商银行和深圳发展银行（现为平安银行）获得离岸业务资格。

（二）2009年推出具有离岸功能的NRA外汇账户

2009年7月，国家外汇局下发《关于境外机构境内外汇账户管理问题的通知》，允许中资银行和外资银行为境外机构开立境内外汇账户（NRA外汇账户），规定境内机构和个人与NRA外汇账户之间的外汇收支按照跨境交易管理，NRA外汇账户从境内外收汇、相互之间划转、与离岸账户之间划转或向境外支付，银行可以根据客户指令直接办理，并进行国际收支统计申报。NRA外汇账户虽是一个在岸账户，但从客户对象、交易管理等方面来看，具有离岸业务功能。

（三）2010年NRA人民币账户：离岸业务扩展到人民币

2010年9月，人民银行下发《境外机构人民币银行结算账户管理办法》，允许境内银行为境外机构开立人民币结算账户（NRA人民币账户）用于跨境收付人民币业务，要求与境内机构结算账户有效区分和单独管理，不得转换为外币，不得办理现金业务。NRA账户从外币扩展到人民币，是2009年跨境贸易人民币结算试点的配套措施，有助于境外人民币的回流。

（四）2013年霍尔果斯国际边境合作中心和2014年上海自贸区：具有离岸功能账户体系的区域探索

2013年8月，中哈霍尔果斯国际边境合作中心开展跨境人民币创新业务试点，境外机构可在试点银行开立人民币HNRA账户，辦理人民币现金、跨境融资、跨境担保、定期存款业务。2015年7月，该中心跨境人民币创新业务试点管理办法实施细则（试行）下发，试点银行在建立创新离岸人民币业务核算系统后，可为中方区注册企业、境外机构、境外个人、境外银行办理人民币存款、贷款、同业拆借、国际结算等各类离岸金融服务。存贷款利率可以参照境外金融市场利率确定，离岸人民币存款免交存款保证金。试点银行应独立编制此业务的资产负债表、损益表。中方区注册企业的创新离岸人民币账户资金可用于合作中心的项目建设、境外项目建设和与非居民的贸易。

2014年5月，人民银行上海总部发布上海自贸试验区《分账核算业务实施细则（试行）》和《分账核算业务风险审慎管理细则（试行）》，规定上海市金融机构可以建立自由贸易账户（FT账户）体系，按照“标识分设、分账核算、独立出表、专项报告、自求平衡”的原则，在分账核算单元内为区内主体（区内机构、区内个人、区内境外个人）和境外机构开立FT账户。FT账户与境外账户、境内区外NRA账户、FT账户之间的资金划转，银行凭客户的收付款指令办理。FT账户与境内（含区内）非FT账户之间的资金划转（含同名账户）以人民币进行，根据有限渗透加严格管理的原则按跨境业务进行管理。FT账户的本外币头寸在区内或境外进行平盘。2014年6月上海FT账户体系上线，提供人民币服务功能，2015年4月拓展到外币服务功能。

FT账户是一个在岸账户，但具有离岸功能，其开户对象包括境外机构和境外个人，实行“一线放开、二线有限渗透”，FT账户与境外账户资金往来自由，与境内账户资金往来按照跨境交易进行管理。上海市各家银行均能开立FT账户，是一个具有离岸功能的区域性账户体系。

（五）2014年跨境资金集中运营：具有离岸功能的产品

2014年4月，国家外汇局下发《跨国公司外汇资金集中运营管理规定（试行）》，允许跨国公司在所在地银行开立国际外汇资金主账户，集中管理境外成员企业资金及从其他境外机构借入的外债资金。国际外汇资金主账户之间及与境外机构境内外汇账户、境外资金往来自由，账户内资金不占用企业外债指标。国内外汇资金主账户与国际外汇资金主账户之间净融入额、净融出额分别不得超过境内成员企业集中的外债额度、对外放款额度。境内银行通过国际外汇资金主账户吸收的存款可在不超过10%的额度内境内运用，超过10%的部分占用短期外债余额指标。

跨国公司外汇资金集中运营对境外企业的资金进行了归集，又在境外企业之间进行再分配，具有离岸业务性质，由于其可以在额度内进行境内运用，形成了内外渗透。

2015年8月，外汇局修改下发《跨国公司外汇资金集中运营管理规定》，允许境内银行通过国际外汇资金主账户吸收的存款，可在不超过前六个月日均存款余额的50%额度内境内运用，超过50%的部分占用短期外债余额指标。上述存款可在前六个月日均存款余额的10%比例范围内结售汇。这一修改进一步扩大了内外渗透的程度。

2019年3月，外汇局下发《跨国公司跨境资金集中运营管理办法》，将跨境人民币纳入，规定跨国公司可以根据经营需要，选择一家境外成员企业，在经备案的合作银行开立NRA账户，集中运营管理境外成员企业资金。

综上，我国离岸金融市场呈叠加型的发展轨迹，每一项新的政策都不是在对原有政策进行修订，而是在新的领域重起炉灶，新旧政策同时并行。在这种发展路径下，显性的离岸业务与隐性的离岸业务并存，NRA账户、FT账户、跨境资金集中运营没有离岸业务之名，但又具备一定的离岸业务功能。

二、当前我国境内离岸金融市场呈现分散化的特点

（一）多个账户体系并行

当前，我国OSA、NRA、FT三个账户体系均具有离岸业务的功能，但对经营的银行主体、客户对象、管理要求又各有差异。此外，跨国公司跨境资金集中管理又设立了国内资金、国际资金主账户（2019年10月外汇局精简外汇账户，国际资金主账户合并到NRA账户中）。

多种账户并行的状况对市场主体、商业银行和金融当局都产生了较高的成本和风险。市场主体开立多个账户不利于提高资金运用效率和降低财务成本;商业银行管理多个账户体系需要构建不同系统，增加管理难度和操作风险;不同账户体系规则的不一致增加了监管的复杂性，对金融市场开放和资本项目可兑换进程、跨境资金流动宏观审慎管理产生了负面影响。

（二）监管规定分散化

目前，我国正式冠以“离岸”的制度只有1997年人民银行的《离岸银行业务管理规定》和1998年外管局的《离岸银行业务管理实施办法》，已超过20年没有修订。NRA外汇账户基于2010年外汇局的通知，NRA人民币账户基于2010年人民银行《境外机构人民币银行结算账户管理办法》。FT账户除了人民银行上海总部关于上海自贸区分账核算管理的多个办法之外，海南、广东、天津等三个自贸区的人民银行分支行也各自制定了分账核算管理办法。《跨国公司跨境资金集中运营管理办法》则是外汇局制定的。

（三）离岸业务的地域分散化

在OSA账户体系下，四家具有离岸业务资格的银行采取的是分支机构收单、总部审核叙作的模式，交通银行和浦发银行的总行在上海，招商银行和平安银行的总行在深圳。另外，四家银行总行授权部分自贸区内的分支机构开展离岸业务。NRA账户和跨国公司跨境资金集中运营管理是全国实施。FT账户则仅在上海、海南、天津、广东四个自贸区范围内（广东仅在南沙、横琴两个片区试行）实施。此外还有新疆霍尔果斯的跨境人民币业务创新试点。

（四）离岸业务数据分散化

目前，我国境内离岸业务缺乏连续、系统的统计。各类离岸业务数据分散于各个监管机构和相关银行的业务系统中。人民银行、外管局等监管部门没有发布离岸业务统计数据，也没有发布NRA账户、FT账户、跨国公司跨境资金集中运营管理等具有离岸性质的业务统计。交通银行、招商银行、浦发银行、平安银行等四家获准开展离岸业务的银行，在其年报中虽有部分离岸业务数据，但是不连续且不成体系，不同年度和相互之间的可比性也较低。各家银行没有对NRA账户、跨境资金集中运营的披露数据。FT账户也没有比较系统的数据披露。离岸业务缺乏系统、连续的统计数据，难以把握离岸业务的整体情况和客户、业务的结构，判断和防范风险就无从谈起。

三、国外主要离岸市场在统一的体系下发展

国际上，新加坡的亚洲货币单元（Asian Currency Unit，ACU）、美国的国际银行设施（International Banking Facility，IBF）、日本的离岸市场（Japanese Offshore Market，JOM）、中国台湾地区的国际金融业务分行（Overseas Banking Unit，OBU）等通过政策创设的离岸市场，均采取统一发展的模式，主要体现在以下几个方面。

（一）统一账户体系

上述国家/地区的批准符合条件的银行从事离岸业务，并通过建立一套单独的账户体系，用于记录非居民交易，与境内业务相隔离，离岸账户体系对于客户主体、交易性质、经营币种、交易报告等均有明确的规定。如美国规定有资格设立IBF的银行为在美国注册的银行、外国银行分行、埃奇法公司（Edge Act Corporation，在美聯储注册的，参与国际银行业和金融经营的公司，可以设立在美国之外），IBF的客户只能是外国客户、其他IBF、设立IBF的银行。IBF可以向非银行客户提供用于美国境外的信贷，也可以吸收外国非银行客户的存款，但这些资金必须用于支持境外活动。日本JOM的业务通过大藏省批准设立的“特别国际金融账户”进行，参与银行包括外汇指定银行和外资银行，适用的交易包括以非居民及其他JOM为对象的拆借或者存款（可转让存单除外）、以非居住者及其他JOM为对象的贷款、拆借、公司债;交易对象只限于外国法人、外国政府、国际机构和经批准经营JOM的外汇银行的海外分行。日本企业的海外分社及个人，即使是非居民也不能成为交易对象。

（二）统一监管要求

上述离岸市场没有存款准备金、利率限制等监管要求，有税收优惠，但产品范围有限制。如美国IBF要求非银行客户存款最短期限为两天，最低金额为10万美元，不得发行可转让存单。日本JOM银行与非居民的资金往来限定为一般的存款和借贷业务，不可以进行外汇买卖、票据交易、证券买卖和掉期交易，从非居民和其他离岸账户吸收存款，要满足以下三个条件：一是对约定期限的存款，非金融机构外国法人的期限至少两天，外国政府及国际机构的期限至少是隔夜;二是对没有约定期限的存款，只限于从金融机构、外国政府及国际机构吸收存款，在解约通知第二天后支付;三是从非金融机构外国法人借款，不得低于1亿日元或等值的外汇。

（三）统一统计体系

上述离岸市场均有专门的统计体系，定期发布数据。其中以新加坡ACU的统计最为完整，不仅公布ACU和DBU（Domestic Banking Unit，国内银行业务单元）详细资产负债表，公布ACU资金来源和运用的地区分布和贷款行业分布，还公布了全口径和境内业务（剔除ACU）两种口径的货币信贷数据、外部资产负债数据，完整地呈现离岸市场的发展状况。

（四）最初都是严格的内外分离

上述离岸市场设立之初采取的都是严格的内外分离型模式，离岸资金不允许进入境内市场。部分离岸市场从内外分离型发展为内外渗透型（如新加坡），允许离岸资金在一定比例或额度内运用于境内市场。

（五）地理区域上相对集中

各国离岸市场均呈现集中发展的特点。新加坡由于面积狭小而不得不集中。美国IBF虽然制度上没有地域限制，但形成了“一个中心，多个外围区域”的分布特征，主要集中在纽约。1987年末，美国543家IBF中，纽约州有254家，占IBF机构总数的近一半和IBF总资产的75%，其余分布在23个州和华盛顿特区（其中加州（100家）和佛罗里达州（79家）也比较集中）。日本JOM主要集中在东京。

四、完善我国离岸金融政策体系的必要性

离岸市场是全球金融市场的重要组成部分。我国扩大金融开放、融入金融全球化，需要重视并利用好这一重要的市场形态，借鉴国际经验，完善政策措施，以促进离岸市场发展。

（一）境内的非居民存贷款规模持续增长

随着我国金融开放的扩大，境内金融机构的非居民存贷款规模快速增长。2019年末，我国境内金融机构非居民（包括个人、企业和金融机构）本外币存款、贷款分别达到2.67万亿元、3.90万亿元，2016—2019年年均增长率分别为10.71%、9.86%。而非居民外汇存款、贷款在2016—2019年年均增长率更达到21.66%和7.30%。非居民存贷款的占比持续上升，尤其是在外汇存款、贷款中的占比达到29%、61%。

（二）境外的离岸人民币市场对在岸市场的影响日益增加

随着人民币跨境使用范围的扩大和清算机制的完善，境外离岸人民币市场影响日益扩大。2019年末，中国香港地区、中国台湾地区、英国伦敦等境外主要离岸市场人民币存款达到9480亿元。随着人民币跨境使用已经从经常项目拓展到资本项目，“沪港通”“深港通”“债券通”等互通渠道的启用，投融资活动产生的人民币跨境支付快速上升，在人民币跨境支付中的比重已经从2010年的7.9%上升至2019年的54.9%。使得人民币离岸市场和在岸市场的联动不断增强，离岸市场对在岸市场的影响进一步加大。

（三）离岸金融没有被提上议程

进入21世纪以来，我国金融改革开放取得了长足发展，但离岸金融没有被提上议程，主要体现在：一是1997年《离岸银行业务管理办法》和1998年《离岸银行业务管理办法实施细则》长达20多年没有修订，也没有出台新的离岸业务制度;二是在改革开放前沿的自贸试验区，也仅有第一、二批自贸区对离岸外币业务就现有政策做重复表述。而学术界多有呼吁加快我国离岸金融市场的发展，并对在自贸试验区等改革开放前沿发展离岸金融抱有期待。多个地方政府积极争取离岸金融试点，如2008年3月《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》、2009年12月《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》中均有研究探索离岸金融业务的内容，但均未能落地实施。

（四）全球金融风险上升需要加强离岸金融风险防范

近年来，全球金融市场的杠杆率不断提高，2019年底部分重要金融风险指标已经接近甚至超过2008年金融危机的水平，2020年新冠疫情的全球蔓延更是严重冲击全球金融市场，进一步提高全球主要经济的债务杠杆。我国离岸金融市场分散化发展的特点不利于境外金融风险的防控。

五、完善我国离岸金融市场的建议

（一）建立离岸金融统计体系

在当前多个具有离岸功能的账户和产品并行的情况下，可以先从建立离岸金融统计体系着手，将现有各个账户体系和各类产品中具有离岸业务性质的交易进行梳理，完善统计指标体系，定期发布统计数据。建立离岸金融统计体系的过程，也就是将无离岸之名、但有离岸之实的业务“正名”的过程。通过这种方式，绕开对各类账户关于离岸在岸性质的争论，聚焦于具体业务的属性，将各种隐性的离岸业务显性化，有利于把握境内离岸市场真实状况，也有利于推动学界和实务界、监管当局和金融机构、地方政府和中央监管部门统一对离岸金融标准和政策的共识，更好地形成发展合力。

（二）探索本外币一体化账户

由于历史原因，我国形成人民币业务由人民银行管理、外汇业务由国家外汇局管理的模式，本外币的监管系统各自独立，业务信息需要分别报送。建议从降低成本、提高便利性的角度，同时借鉴FT账户的经验，探索在离岸市场上实行本外币一体化的账户，提升我国离岸市场的吸引力和竞争力。

（三）走集中发展的道路

我国离岸金融市场地域分布呈现分散化特点，且各地方政府尤其是各自贸区对离岸业务的争取都有很高的积极性，但离岸市场建设应借鉴国际经验，走集中发展的路子。在当前自贸试验区作为扩大开放的主要试点及四个自贸区已经上线FT账户的情况下，应考虑将境内离岸市场发展与深化自贸试验区建设相结合，尤其是海南自贸港作为为具有“境内关外”特征的开放前沿，更适合作为新一轮离岸金融发展试点的首选地点。

（四）制定离岸金融税收政策

税收优惠是离岸市场发展的推动因素之一，国际上主要的离岸市场均有税收优惠。我国至今对离岸金融业务没有专门的税收规定，仍采用与境内银行业务同等的税收待遇。虽然第一、二批自贸区的总体方案中提出研究探索离岸业务的税收政策，但至今仍未有实质突破。在境内离岸金融市场发展水平较低，探索实践还不够成熟的情况下，出台全国性的离岸金融税收规定既有难度，也不一定合适和可行。建议借鉴美国IBF的税收优惠由各州或城市自行确定的经验，对离岸金融市场的税收优惠可以先采取区域性试点的方式，在第一、二批自贸区和海南自贸港进行试点探索。

（责任编辑：王艳）

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