地方官员晋升激励机制与技术创新——基于中国省级面板数据实证考察

赵春艳 杨书怀

（1.铜陵学院会计学院，安徽 铜陵 244000；2.广东金融学院会计学院，广州 510521）

我国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，这意味着经济发展要在更大范围和更高层次上发挥技术创新的支撑引领作用。目前，我国整体创新能力与世界先进水平尚存在较大差距，特别是在当前经济增速持续下滑，传统的资源投入型增长动力日益衰减，粗放型经济增长模式难以为继的背景下，我国亟需通过技术创新来实现经济的高质量发展。

学者们开始关注地方官员晋升激励机制对我国科技创新活动的影响。卞元超和白俊红运用2000—2014年我国省级面板数据，研究发现省委书记任期对地方政府科技支出的影响呈现U型特征，但省长任期对地方政府科技支出的影响则不显著[1]。郑威和陆远权采用2009—2015年我国省级面板数据，研究发现地方官员激励和金融分权均对企业创新投入的增长形成显著的抑制效应[2]。何山和李后建利用2005—2007年我国工业企业数据，研究发现地方政府官员异地更替对辖区内企业R&D投资存在明显的挤出效应[3]。王硕等人以我国地级市官员（市委书记和市长）晋升为切入点，基于A股市场2000—2012年相关数据，研究发现官员晋升压力会对企业的创新活动产生明显的抑制作用[4]。由于指标选取、计量方法等方面差异，地方官员晋升激励机制对创新活动的影响主要存在2种效应：抑制效应和促进效应。研究结论的不统一，导致给出的政策启示也存在差别。在深入分析我国地方官员晋升机制的基础上，提出地方官员晋升激励机制导致抑制技术创新的理论假说；并利用2001—2017年省级面板数据进行实证检验。相比已有研究，本文的贡献主要体现在：一是深入阐述了地方官员晋升激励机制影响技术创新的内在逻辑和机理；二是从广义技术创新层面检验了地方官员晋升激励机制的创新效应；三是在强调地方官员晋升激励机制对技术创新影响的同时，进一步探讨了官员异质性、市场环境对地方官员技术创新行为的影响。

一、理论分析与假说

我国政治权力的高度集中使得地方政府官员在推动经济体制改革、发展民营经济、招商引资、促进区域经济合作和加强地方基础设施建设等方面都扮演着极为重要的角色[5-6]。我国地方政府职责的多任务、多维度与难以量化的特征，使得便于精确度量的GDP指标就成为考核地方官员政绩的重要依据[7-8]。同时，随着官员任期制的实施，地方官员为了获得晋升优势，会在有限任期内极力追求上级政府所认可的政绩，造成地方官员倾向于投资那些能快速带来GDP增长的项目。然而，地方官员晋升激励机制的负面影响也逐渐被学者的研究所证实。以GDP增长率为主要政绩考核指标的晋升激励机制，使得地方政府片面追求经济规模最大化[9]。地方官员主要通过所掌控的各种资源和政策利用政府的“有形之手”影响各市场主体的创新行为[10]。技术创新不仅是由政府提供，而且企业等市场微观主体也是技术创新的参与者。技术创新虽有助于经济的高质量可持续发展，但因为其投资大、风险高、见效慢，短期内不能促进GDP增长的特性，却反而容易被忽视。此外，由于信息不对称、监督成本高昂等因素制约，中央政府很难有效约束晋升激励机制所引发的地方官员自私短视行为，造成的直接后果是地方政府将更多的财政资源配置到易彰显政绩的生产性领域，而减少在科技创新领域的财政支出。因此，在中央政府无法有效监督和约束的情况下，晋升激励机制引发的地方官员短视化行为不利于营造鼓励技术创新的社会氛围，进而抑制技术创新的步伐。

现有晋升激励机制易造成地方官员干预经济运行，削弱各市场主体技术创新的积极性和主动性。我国地方政府掌控着土地、财政、融资平台等大量的经济资源和干预经济的行政权力，这为地方官员参与辖区内经济运行提供了可能。第一，地方官员能够运用产业政策影响市场投资行为。地方政府在财政补贴、税收优惠等方面有很大的自主权，使其能够通过产业政策的制定与实施，将更多的补贴、优惠政策偏向于政府所中意的领域。企业为获得上述利益会加大向政府中意领域的投资，这样地方政府也就达到了干预市场投资行为的目的。第二，地方官员能够借助偏向性招商引资政策影响创新要素配置。在以GDP增速作为地方官员晋升重要依据的背景下，招商引资作为促进经济快速增长的重要因素，引发了地方政府间的激烈竞争。在招商引资过程中，偏重于引进短期内能产生收益、彰显政绩的项目，而对那些短期内难以促进经济增长、不易彰显政绩的创新项目则选择性地忽视，导致技术创新企业得不到足够的扶持，打击其进行技术创新的积极性。第三，地方官员晋升激励机制容易造成政企合谋，挤占企业创新资源。随着财权和事权的逐步下放，地方官员掌握了企业所需的大量资源和政策，在晋升激励机制下，地方官员可能要求辖区内企业为自己的政治利益买单，迫使辖区内企业承担地区经济增长与解决过剩劳动力等额外负担，从而消耗企业有限的资源，对企业的创新资源产生挤出效应[8]。此外，政企合谋不仅能使相关企业轻易获得超额经济利润，而且还会获得政府保护的市场垄断力量，“躺着赚钱”的诱惑无疑会削弱这些企业的技术创新积极性，导致企业丧失持续创新的动力。

综上所述，提出如下假说：地方官员晋升激励机制会抑制地区企业进行技术创新。

二、研究设计

（一）样本选择与数据来源

选取2001—2017年我国30个省级区域面板数据（不包含西藏、香港、澳门、台湾的数据）。专利授权量和研发支出来源于《中国科技统计年鉴》。关于地方领导人的数据，主要通过手动搜索方式从人民网“地方领导资料库”、新华网“地方领导活动报道集”以及其他网站获取2000—2017年各省省委书记（含民族自治区党委书记、直辖市市委书记）的任期和职务变动。其他原始数据来源于历年《中国统计年鉴》《中国财政统计年鉴》和各省市统计年鉴等。

（二）模型设定与变量说明

为了从实证角度考察地方官员晋升激励机制对技术创新的影响，参考王硕等人的做法[4]，采用面板Tobit模型进行回归，其模型设定如下。

式中：i，t分别表示截面数和时期数；λi和μt分别表示地区固定效应和时间固定效应；inn表示地区技术创新；prom表示地方官员晋升；controls表示其他控制变量；εit表示随机误差项。

1.地区技术创新（inn）

借鉴吴延兵的做法[10]，用创新产出强度衡量广义技术创新能力。创新产出强度用专利授权量与GDP比值表示，衡量每单位GDP所含专利数量。同时对创新投入强度进行回归分析，其中创新投入强度用研究与试验发展（R&D）占GDP比重衡量，检验结果的稳健性。

2.地方官员晋升（prom）

在我国，各省（自治区、直辖市）党委书记对政府行为、经济运行的影响力要明显高于行政长官，绝大多数的重大决策都要经过书记办公会或常委会讨论并通过，才能由行政长官签发执行。故研究选取省委书记（含民族自治区党委书记、直辖市市委书记）作为考察对象。具体而言，官员离任后，若发生晋升，赋值为1，其他赋值为0。

3.地区外在特征

地区外在特征主要包括财政分权、经济发展、城镇化率等。财政分权（fd）用财政支出分权表示，其中财政支出用省级预算人均财政支出占中央预算人均财政支出比重衡量；经济发展（rgdp）用人均国内生产总值表示；城镇化率（urban）用城镇人口占总人口比重表示；金融业发展水平（fina）用金融业产值占GDP比重表示；进出口贸易（iet）用进出口总额占GDP比重表示；基础设施（facil）用地区每平方公里内铁路里程长度表示；外资利用水平（fdi）用实际利用外资占GDP比重表示；市场化进程（mark）用市场化指数衡量[11]。

4.地方官员内在特征

事实上，地方官员在追求政治利益最大化决策过程中，可能会受到其年龄、任期、学科背景、教育程度等官员个人特征的影响。研究采用各省省委书记（含民族自治区党委书记、直辖市市委书记）在任时年龄是否超过中位数4.5年来衡量年龄因素。若超过赋值为1，否则为0。任期以省委书记（含民族自治区党委书记、直辖市市委书记）在同一地方、同一职位上从上任到离任的年数表征。若在某一年份1～6月份上任，则记该年份为其在任的第1年；若在7～12月份上任，则从后一年记为其在任的第一年。教育程度以省委书记是否具有研究生学历表征，若具有研究生学历赋值1，否则为0。学科背景以省委书记是否具有理工科背景表征，若是理工科背景，赋值1，否则为 0。

三、实证结果分析

（一）地方官员晋升与技术创新的回归结果

采用Stata13.0软件对式（1）进行检验，表1报告了面板Tobit模型的检验结果，列（1）与（2）分别表示未加入和加入其他控制变量的检验结果；同时考虑到我国直辖市的特殊地位，也对剔除直辖市数据后的样本进行检验，其结果如列（3）与（4）所示。从表2可见，无论是否加入控制变量，或者是否剔除直辖市，地方官员晋升（prom）变量的系数显著为负，表明地方官员的晋升显著降低了地区技术创新能力，即假设成立。在当前以GDP为重要考核指标的背景下，地方官员的理性选择是任期内大力发展辖区内经济，以实现个人政治利益最大化。在晋升机制的激励下，地方官员往往倾向于采取更为短视的政策手段刺激辖区内经济的快速发展，可能牺牲了技术创新，导致晋升官员任期内的技术创新能力较低。

表1 地方官员晋升与技术创新回归结果

表2 地方官员教育程度、任期以及市场化进程对晋升与技术创新关系的调节作用

我国高级官员晋升是一项需要精心安排的工作，为保证平稳过渡，上级部门往往会提前进行准备，包括组织部门会对拟晋升人选进行了解。因此，有必要考察在官员晋升前期和后期对技术创新的影响。对地方官员晋升（prom）变量作前置一期处理，其结果如表1中（3）列和（6）列，结果显示，前置一期时地方官员晋升变量系数显著为负。说明在晋升前1年，地方官员会竭尽全力为次年晋升做“最后冲刺”，大量的短平快项目纷纷上马，而导致属于长期效益类型的创新项目被搁置，存在显著的“冲刺效应”，阻碍了技术创新的步伐。

如表1所示，在其他控制变量中，财政分权（fd）系数显著为负，表明财政分权抑制了技术创新。财政分权会强化地方政府财政激励。随着财权的上移和事权的下沉，地方政府财政收支缺口不断扩大。在缺乏有效监督情况下，地方政府为扩大税源、税基，可能会不断加大对那些见效快、风险小、投资少的生产性项目进行投资，而减少对见效慢、风险高、投资大的技术创新项目的扶持。城镇化率（urban）系数显著为正，表明提高城镇化水平会促进技术创新。城镇化会带来生产要素空间集聚，并通过增强知识溢出效应、提高成功团队间匹配程度等途径提高生产效率，提升知识传播速度，进而提高技术创新能力。进出口贸易（iet）系数显著为正，表明进出口贸易发展促进了技术创新。外资利用程度（fdi）系数显著为负，表明提升外资利用水平抑制了技术创新。一方面，对外资的依赖可能会产生负向示范效应。国内企业等市场主体虽然可以学习模仿外资企业的技术、研发和生产流程，降低研发创新风险和缩短期限，但同时也形成对引进外资的过度依赖，造成技术创新能力下降。另一方面，外资企业也可能凭借雄厚资本和优越条件挖走国内优异人才，形成“沃尔玛效应”，导致我国技术创新能力下降。基础设施（facil）系数不显著，这可能存在正负效应的相互抵消。一方面，良好基础设施可以为技术创新提供优越的外部环境；另一方面，完善的基础设施建设需要大量的财力物力，会对要素资源流向技术创新领域产生“挤出效应”。金融业发展（fina）系数显著为正，表明金融业发展对技术创新产生积极影响。金融业发展能够为企业等市场主体提供更好的融资服务，解决企业资金不足的后顾之忧，有利于企业将更多的资金用于投资大、周期长的技术创新领域，进而促进技术创新。经济发展水平（rgdp）系数不显著，表明唯GDP绩效考核带来的经济发展优势并没有为技术创新提供良好的环境，并不能对技术创新产生明显影响。官员年龄（old）系数显著为负，表明年龄优势激发了地方官员抑制技术创新的冲动；相反，当官员年龄较大时，未来政治晋升概率较小，晋升期望的下降在一定程度上削弱了晋升激励机制的负面影响。官员学科背景（subj）系数不显著，表明地方官员是否为理工科专业对技术创新的影响不明显。

（二）地方官员受教育程度、任期以及市场化进程的调节作用对技术创新的影响

1.基于官员受教育程度的调节作用

官员受教育水平显著影响其施政策略和行为，可能会对地区技术创新产生影响。基于此，引入官员晋升与其受教育程度交互项（prom*edu）进行估计，结果如表2中（1）列和（2）列（剔除直辖市数据后）所示。无论是否剔除直辖市数据，官员晋升与其受教育程度交互项系数均在5%水平上显著为正，说明当官员受教育程度较高时，往往更加重视技术创新在经济发展中的作用，会不断加大对技术创新的支持力度，在一定程度上也有效缓解了官员晋升激励机制的负面影响。

2.基于官员任期的调节作用

在官员任期制下，官员的任期是影响其行为动机的重要因素。基于此，引入官员晋升与任期交互项（prom*tenur）进行估计，结果如表2中（3）列和（4）列（剔除直辖市数据后）所示。官员晋升与任期交互项系数在1%水平上显著为正，表明当官员任期较长时，一定程度上能够有效抑制官员晋升激励机制的负面影响。地方官员若在同一职位上时间过长，会降低其晋升可能，从而削弱参与晋升竞争的意愿。此时，地方官员可能不再将辖区经济增长速度作为主要追求目标，可能更加注重技术创新等质量指标，进而正向调节地方官员晋升与技术创新的负向关联。

3.基于市场化进程的调节作用

当前我国经济处在不断市场化的进程中，由于各地区经济发展水平、资源禀赋等不同，导致市场化程度存在明显的省际差异。万华林和陈信元的研究发现，市场环境会对辖区内企业交易成本产生重要影响。减少政府干预、加强法律保护和完善政府服务，有利于降低企业的寻租等非生产性支出[12]。市场环境的差异将直接决定企业家的独立决策和活动配置水平，最终影响企业的技术创新能力。基于此，引入官员晋升与市场化进程交互项（prom*mark）进行估计，结果如表2中（5）列和（6）列（剔除直辖市数据后）所示。无论是否剔除直辖市数据，官员晋升系数显著为负；但官员晋升与任期交互项系数至少在5%水平上显著为正，表明市场化进程有效弱化了地方官员晋升激励机制对技术创新的抑制作用。市场化程度较高的地区往往拥有健全的制度能够遏制地方官员的短视行为，企业等市场主体受地区环境波动的影响较小。此时，市场机制在这些地区更容易发挥作用，有助于企业制定更为合理的创新决策，缓解了地方官员晋升激励机制对技术创新的负面影响。

（三）稳健性检验

1.基于创新投入强度的稳健性检验

用实验与研发支出占GDP的比重作为技术创新度量指标进行估计，结果如表3中（1）列和（2）列（剔除直辖市数据后）所示，官员晋升变量系数至少在5%水平上显著为负，表明官员晋升激励机制抑制了技术创新，估计结果支持理论假说。

表3 稳健性检验结果

2.基于分阶段的稳健性检验

党的十八大正式提出了实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高综合国力的战略支撑，并将其列在了国家发展战略的核心位置。考虑到2012年正式提出创新驱动战略，故以2012年为分界点进行分样本检验。结果如表3中（3）列和（4）列所示。两个时间段地方官员晋升变量系数至少在5%水平上显著为负，表明官员晋升激励机制对技术创新的负面影响并没有随创新驱动战略的实施而发生改变，创新驱动战略还没有从根本上触动以GDP为核心指标的官员晋升激励机制，无法有效约束地方官员重经济增长、轻技术创新的偏好。

3.基于分地区的稳健性检验

我国经济发展、资源禀赋等存在显著的区域差异，不同地区的地方官员面临晋升时的技术创新行为可能有所不同，以东、中、西部地区为样本分别进行估计，其结果如表3中（5）—（7）列所示。中部与西部地区的估计结果同全国一致，官员晋升均会抑制地区技术创新。然而，西部地区的估计结果并不显著，原因可能是东部地区经济发展较好、市场化程度较高、技术创新能力较强，使得地方政府对市场各类主体创新活动无法形成有效干预，导致地方官员晋升激励机制对地区技术创新能力的影响不明显。

综合来看，稳健性检验结果与表1回归结果基本一致，故研究结论具备较好的稳健性。

四、拓展性分析

（一）地方官员晋升对固定资产投资的影响

在官员晋升激励机制下，地方官员在任期内既有忽视短期内无法获得收益、无法彰显政绩的技术创新的偏好，也有重视见效快、短期内易彰显政绩的生产性投资的偏好。因此，地方官员晋升激励机制在阻碍技术创新的同时，却有可能会促进固定资产投资。如果能验证地方官员晋升激励机制显著促进固定资产投资，则能为晋升激励机制的技术创新负面效应来源于官员利益驱动这一逻辑提供反向证据。基于此，以全社会固定资产投资占GDP比重作为被解释变量，检验地方官员晋升激励机制对技术创新的挤出效应，其结果如表4中（1）—（4）列所示，（3）和（4）列为剔除直辖市数据后估计结果。无论是否剔除直辖市数据，地方官员晋升系数至少在5%水平上显著为正，表明地方官员晋升激励机制会显著促进固定资产投资。从而证实了在晋升激励机制下，地方官员受政绩和利益驱动，会加大短期内能带来经济增长的固定资产投资，而忽视短期内经济效应不明显的技术创新。

表4 拓展性分析结果

（二）地方官员晋升压力对技术创新的影响

政府干预理论认为，长期以GDP增长率为核心的晋升机制对地方官员推动辖区内投资和经济增长形成了强烈的激励，导致各类资源投入过度倾向于GDP贡献高的行业，可能造成技术创新能力不足。目前，GDP仍为地方官员晋升考核的主要指标，政绩观尚未得到根本扭转，GDP增长率在一定程度上可以反映在晋升激励机制下地方官员干预技术创新的动力。基于此，引入政绩压力（perfor）指标考察地方官员对技术创新的影响，当所在省份GDP增长率低于同年全国GDP增长率时，将perfor赋值为1，表示官员所面临的政绩压力较大；否则赋值为0。回归结果如表4中（5）—（8）列所示，（7）和（8）列为剔除直辖市后估计结果。无论是否剔除直辖市数据，政绩压力（perfor）系数显著为负，表明较大的政绩压力会强化地方官员干预经济，抑制辖区内技术创新的步伐。（6）列和（8）列政绩压力系数显著为负，但官员晋升与政绩压力交互项prom*perfor系数不显著为正，表明地方官员晋升并没有有效缓解政绩压力与技术创新之间的负向关系。综合来看，即使在考虑到地方官员晋升的情况下，政府干预导致技术创新能力下降的结论也依然成立。

六、结论与启示

在官员晋升激励机制下，为获得任期内政绩利益最大化，地方官员利用自己在辖区内的行政权和经济自主权，影响了企业等诸多市场参与者的技术创新行为。基于2001—2017年省级面板数据，实证研究了地方官员晋升激励机制对地区技术创新的重要影响。研究结果发现，地方官员晋升与地区技术创新能力显著负相关，这意味着地方官员在追求提高经济总量和增长速度的同时，未能对技术创新给予足够的重视。进一步发现，地区市场化程度以及官员受教育程度、任期能够在一定程度上有效缓解地方官员晋升与地区技术创新之间的负向影响。

政策启示：第一，进一步完善政府治理和官员晋升激励机制。一方面，要摒弃以GDP为核心的官员政绩评价体系，注重地区经济的高质量发展和技术创新能力的提升，将技术创新水平纳入地方官员考核体系中；另一方面，减少政府对经济过多干预，推进地方政府向服务型政府转型，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，为企业的技术创新活动营造良好的政策环境。另外，还应尽量提升地方官员的受教育水平和适当延伸其任期，稳定各类创新主体的心理预期。第二，充分发挥公众、新闻媒体、社会舆论对地方官员的监督作用。受信息不对称、监督成本高昂等因素制约，自上而下的监管方式效果有限，而公众、新闻媒体、社会舆论等监管方式因监督者较多、信息获取成本低、信息传递损耗少等优势，更利于遏制地方官员短视自利行为，减少设租寻租行为，进而弱化官员晋升激励机制对技术创新的抑制作用。第三，优化外资引进结构。调整外资引进方式，切记盲目进行技术购买，注重技术交流，提高本国企业对先进技术的消化吸收能力，增强自主创新能力。另外，要进一步平衡基础设施建设与技术创新之间的关系，在充分发挥基础设施建设对技术创新促进作用的同时，要避免基础设施建设对技术创新的“挤出效应”。