社会化服务“服务”了谁

◆相梦龙 李成雷/山东省审计厅

党的十九大指出，要健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。农业社会化服务是引领小农户开展适度规模经营、发展现代农业的重要途径。2017年，农业部、财政部陆续制定了关于农业生产社会化服务工作的实施指导意见，连续5年在全国开展农业生产全程社会化服务试点，形成了农业生产托管等直接服务农户和农业生产的多种有效形式，对于推进服务带动型规模经营，解决“谁来种地”“怎样种地”等问题发挥了重要作用。

2020年S省农业生产托管服务项目在53个试点县实施，全省需完成生产托管服务100万亩任务。按照补齐现代农业发展短板要求，确定本区重点支持的托管环节和服务内容，选取1～3个关键环节、薄弱领域，从县域农业生产社会化服务主体名录库中选择专业服务公司、服务型农民合作社等主体实施。项目县实行先服务后补助，实施主体与服务主体签订服务合同，补助资金可以补助服务主体，也可以补助农户，坚持让小农户最终受益。

2021年1月，S省审计厅派出审计组，由李处长带队，老姚、小相等10人参与，负责对S省W区2020年乡村振兴相关政策和资金管理、使用情况进行审计。审计进点后，根据审计项目实际情况并充分考虑人员工作特长，审计组内部迅速进行了分工，其中参加审计工作8年的业务骨干老姚和计算机专业毕业首次接触审计项目的小相共同承担对W区农业生产托管服务政策和资金的审计。

厘清思路定方向

W区农业生产托管服务项目补助资金来源为中央财政资金，共计1171万元，任务数17.2万亩，用于补助小麦、玉米农业生产托管过程中的耕、种、收环节有关费用。通过组织专家打分的形式确定了A、B、C等3家合作社为实施主体，分别组织所在镇的农机合作社具体实施小麦、玉米的托管服务。W区农业局与A、B、C等3家合作社签订合同，约定托管作业内容；各农机合作社实施作业的机手与被服务农户签订合同约定具体作业面积，该合同作为W区农业农村局统计托管面积作业量的原始凭证。

按照W区《农业生产托管服务项目实施方案》，作业机手应按照制定的补助标准相应地减免农户应缴纳的托管费用。根据W区的资金拨付流程，补助资金由农业局拨付给合作社，合作社全部拨付给作业机手。合作社提供的“无偿服务”引起了审计组的怀疑，处于中间环节的合作社会一分钱好处都不拿吗？另外，该政策涉及7个乡镇6万多户农民，涉及补贴人员多、农作物种植面积广，合作社是否存在多报服务面积套取财政资金的行为？作业机手是否按标准减免农户的托管费用？看着W区农业局送来的30多箱托管合同、作业量表等原始材料，对着W区提供的“高质量高标准完成托管任务，农户满意度达98%”的绩效自评报告，小相陷入了沉思。

面对数据量庞大、过程复杂繁琐的情况，审计组集体研判后，决定尝试按照以下3个思路进行审计：一是对资金流向进行“穿透式”追踪，确认资金是否被合作社截留，是否按照流程足额拨付给机手；二是通过数据分析，对比W区土地确权数据和托管服务数据，确认是否存在虚报面积套取补助资金行为；三是实地入户调研，了解小农户是否享受减免托管费用，确认老百姓是否最终受益。

数据分析显疑点

按照已定的审计思路，审计组先从资金分解下达的路径开始调查。通过查看财政的收款指标文件、农业局的支付凭证等资料，审计组了解到W区农业局于2020年7月和11月收到全部补助资金1171万元，截至2020年12月底，已拨付给3家合作社669万元，结余资金502万元尚未拨付。通过查看项目实施的绩效自评报告和第三方的验收报告，显示托管服务项目已于11月底全部完成，且数据表中任务完成量45万亩远超任务目标值17.2万亩。可W区耕地面积总共才60万亩，短短3个月时间里W区完成了45万亩的托管服务，速度也太快了，以合作社机手数量和正常的工作效率计算，即便是全部机手24小时作业都有一定的难度!审计组对此打了一个大大的问号。

老姚突然想到：“有些细节咱们也许忽视了，托管服务的实施时间是9—11月，印象中老家都是9月底收完玉米接着旋地深耕，略等几日就开始种小麦，那这个45万亩是不是在同一地块上不同作业内容也都重复计算托管亩数了呢？”

“对！农业部有个文件规定了农业托管面积的加权计算方法，目前提报的这个数字是加权前的，肯定不准确！”小相恍然大悟，“看来审计前的政策学习还是不够细致啊！”

根据农业部办公厅关于开展农业生产托管统计工作的通知中的计算公式，审计组按照各环节加权计算，有效面积仅为13.5万亩，未达到绩效目标要求的17.2万亩，这就解释了为什么托管服务实施完后还有502万元补助资金剩余。

趁热打铁，先把数据分析完再看看还有没有其他疑点。小相把托管服务数据和土地确权数据格式化后导入AO系统，利用内置的SQL数据库将两个数据表中的身份证号连接起来，把单个农户中服务亩数大于确权面积的数据作为疑点。通过分析，产生了14万亩（加权前）疑点数据。筛选出面积差距较大的几个大户，“张大牛、王二牛......奇怪，这几个人名好像在哪见过，昨天翻了几份合作社的资料，这些人好像是合作社的人员！”小相说道。

“合作社看来有些猫腻，再查查看，掌握一些证据再做打算。”有着多年审计经验的老姚不由自主地皱了皱眉头。

由于疑点数据中不少是规模户，考虑到存在土地流转的情况，谨慎起见，审计组找到W区农业局分管牛局长和农经站董站长进一步了解详细情况。

牛局长一副信誓旦旦的样子，对托管服务项目向审计组打保票：“放心吧！各位领导，项目肯定没有问题，我们W区可是全省社会化服务工作的示范点呢，前段时间还承办了全省现场会，不然省里能放心把这个项目交给我们嘛！”站在一旁的董站长也附和着：“就是就是，绝对没有问题。”

但当审计组提出任务完成量未达到目标，有些托管面积大于确权面积，未按要求分别制定小农户和规模户补助标准和上限等问题时，董站长有些紧张地说道：“这个任务量应该是达到了吧，好多个乡镇呢，是不是这个数不准啊……”

牛局长立刻接过话：“任务量我们肯定是完成了，这个您放心，前天我们局里刚研究了，剩余的502万元补助资金全都用于小麦的收获补助，昨天这笔钱已经都发给老百姓了，还没来得及给您说呢！另外这个托管面积大于确权面积的问题，明天我们就去核实，肯定不是虚报面积，我们可是找第三方复核过呢！”

审计组2021年1月16日进点审计，1月25日W区农业局在托管服务项目完成后2个月中将剩余的502万元补助资金紧急拨付，按照耕地种粮补贴的名单每户每亩地平均分配，通过《一卡通》直接发给农户。

“平均分的话，那这钱不就和耕地种粮补贴一个性质了吗？而且从时间上看，像是突击花钱啊，没起到引导小农户规模经营的作用，恐怕和政策的初衷不符。”老姚判断道。

小相觉得这事越来越复杂了，前期项目实施的事还没查清楚，后面又冒出个突击花钱来，“这问题也太多了，千头万绪的都把人搞晕了，这可怎么查啊！”李处长说：“先把政策要求搞明白，把项目各个关键环节理清楚，沿着资金流向调查。”

按照李处长的建议，老姚和小相重新进行梳理。通过调取A、B、C三家合作社的银行流水和支付给作业机手的凭证，审计组发现，3家合作社在收到农业局拨付的669万元补助资金后，截至审计日只拨付了作业机手不到4万元，3家合作社账户上还滞留了约665万元超3个月未拨付给机手！

经过进一步的核实，对于审计组之前提出的作业面积大于确权面积的问题，农业局提供了土地流转的相关证明，对此审计组进行了抽查，确认属实后记录工作底稿。

审计组与农业局就部分问题达成了一致：（1）主管部门监管不到位，补助资金滞留在合作社未补贴给机手；（2）未突出小农户导向，未分别确定小农户和规模户的补助标准，规模户享受补贴资金占比超40%，不符合政策要求；（3）绩效目标未完成，造成项目验收后资金结余502万元，结余资金用于全区小麦的机收环节的平均分配补贴，影响引导规模经营作用的发挥。但补助资金滞留在合作社的原因仍需进一步调查和走访才能确定。

老姚将目前掌握的情况向李处长汇报后，李处长思考片刻说道：“事不宜迟，到镇村延伸调查去！”

走村入户探真相

老姚和小相带着提前设计好的调查表，准备从托管服务名单上的农户开始调查。由于是农闲时节，许多老百姓都外出打工，接连敲了五六户，只有院里看家的小狗乐此不疲地回应着审计人员。

“要不咱们上地里看看去，没准儿有干活的呢！”小相建议。正说着，只见一辆拖拉机轰鸣而来，车上满载着化肥和农具。

“大爷早啊！我们是审计组的，想找您了解点情况。今年收成咋样？咱们村玉米麦子的怎么耕种收啊？”老姚赶忙说。大爷十分热心：“这两年收成都不错，好多活都不用俺们干了，像收玉米、种麦子这些机械作业的活，都是俺们村机手给弄。”小相：“今年咱们这托管可是有补贴的呢，机手给您减免了多少啊？”大爷：“没听说要减免啊！这几年耕、旋地基本上是100～120元一亩地，机收是60元一亩，村里这几年都是这个价。”小相：“麻烦大爷再配合我们填一下调查表吧，您说着我填就行。”根据填写的详细信息，审计组核对了作业面积和作业金额，确保无虚报面积和金额的情况。

走访了3户，与拖拉机大爷描述情况一致，该村农户未享受托管补助。审计组联系到了该村的机手，进一步了解原因。

老姚开门见山：“您好，有个事需要找您核实，今年政府给托管服务作业提供补助，按理说应该减免作业费用，据我们了解并没有减免作业费用。”机手满脸疑惑：“每年都是这个价啊，今年柴油还涨钱了呢，俺还是按去年的价收的费，哪来的什么补助啊？”老姚：“合作社不是统计了你们的作业数据，没告诉你们为啥要这个数吗？”机手：“可别提了，也不知道咋回事，以前俺们都是干完活收钱就行，上个月合作社着急让俺们报上年干活的数，还得挨个找老百姓按手印，可费劲了，就给一星期时间报，也没说要这个数干啥。”小相连忙问：“您属于哪家合作社的，像您这样情况的还有吗？”机手：“俺们这附近2个乡镇机手都属于B合作社，除了坡地外托管费用都差不多，价钱要是差别大，老百姓可不干呢！”

老姚和小相对视一眼，看来事情有了眉目。

拨开疑云见天日

两天时间里，审计组对3家合作社分别对应的6个乡镇进行抽查，了解到A、C合作社的机手按照补助标准相应减免了农户费用，但是绝大多数机手还未收到补助；而B合作社机手由于不知晓补助政策，所以照往年价格收费，导致了同一政策在不同乡镇落实效果不同。从掌握情况来看，665万元资金滞留原因也不尽相同：A、C合作社属于未及时发放；B合作社故意隐瞒，利用机手上报的数据套取补助资金。

审计组对取证资料进行核实、汇总，在与主管部门、合作社等多家单位充分沟通后，确认了以下问题：（1）农业生产托管服务政策落实不到位，包括合作社套取资金、补助发放未落实、政策未突出小农户导向等；（2）项目实施和管理不规范，如实施方案不细化导致剩余的502万元资金分配不科学，社会化服务平台试点不规范等。

审计组指出问题后，W区立即进行了整改。区农业局对托管服务农户进行建档管理，制定了《2021年社会化服务试点方案》，明确每个环节补助标准、上限以及各镇实施面积；按要求在中国农业社会化服务平台建立W区农业生产社会化服务组织名录库，对托管服务主体动态管理。

针对补助资金未及时发放的问题，区农业局逐户核实并发放补贴，目前已向机手发放补助481万元；针对合作社套取资金的问题，收回B合作社补助资金188万元。同时，W区纪委介入调查，对区农业局监管不到位失职问题以及B合作社故意隐瞒并套取社会化服务补助资金问题进行立案调查。

（漫画配图 萧继石）