社会救助中基层审计机关职能定位及作用

◆刘锡平/吉林省安图县审计局

社会救助作为国家的一项重要制度设计，几十年来在城乡贫困群体中发挥出了社会救助制度的优越性和普惠性，保障了城乡困难群众的基本民生。特别是党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央，坚持以人民为中心，坚守人民情怀，把保障改善民生与扶贫济困工作摆到了更加突出的位置，彰显了党和国家视人民利益高于一切的为民策略及全心全意为人民服务的宗旨。为了在后小康社会有针对性地开展社会救助工作，保障困难群众的基本生活，2020年中央出台了《关于改革完善社会救助制度的意见》，明确提出了总体要求、重点任务和保障措施，特别强调了要强化审计监督。基层审计机关直面城乡困难群众，如何在推动和服务社会救助中主动站位，担当作为，是一项需要认真思考与探索的课题。

一、深刻认识审计监督在社会救助中的重要作用

一是社会救助制度需要审计推动落实。社会救助工作既是国家层面的顶层制度设计，又是党和国家的重大政策决策，而且是一项需要长期贯彻执行的工作，事关困难群众基本生活与衣食冷暖，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性的制度安排。社会救助制度能否执行到位，落到实处，关系到政策决策的应有成效。在社会救助工作中，公共财政资金起着主导和支撑作用，法律约定了有关社会救助的公共财政资金是审计的法定监督范围与重要内容。因此，加大社会救助公共财政资金的审计监督力度，就是直接推动基层政府和有关部门有效执行社会救助制度，把党中央、国务院的决策部署真正落到实处，确保基层城乡困难群众共享到改革发展的成果共同步入小康社会，让困难群众感受到政策决策的温暖与普惠。

二是困难群众权益需要审计加以维护。党的十八大以来，进一步明确了人民至上的宗旨，突出了保障改善民生工作重点，始终把人民利益摆在至高无上的地位。改革和完善社会救助制度，根本出发点和落脚点就是维护城乡困难群众的基本权益。用于社会救助的公共财政预算资金，直接关系着困难群众最直接最现实最切身的利益，任何违背政策或制度执行不到位的行为，都将损害到困难群众的根本利益。加强对社会救助中公共财政资金运行的审计监督，推动存在问题整改落实，就是直接维护困难群众的基本权益。因此，基层审计机关要从维护困难群众利益的高度，看待社会救助资金审计的常态化，确保党和国家社会救助政策和制度真正惠及城乡困难群众，切实有效改善困难群众的基本生活。

三是社会救助资金需要审计参与监管。在社会救助工作中，涵盖着基本生活救助、专项社会救助和急难社会救助等，各级财政预算的社会救助资金，有的由基层财政部门管理与直接支付，有的则由救助体系中的相关部门分别管理和使用，社会救助资金在运行中呈现着多样化。随着国家保障改善民生力度的加大，社会救助资金的增量和总量都会不断扩张，社会救助对象由于各种因素也在不断动态变化，这种救助业态，在救助资金运行中也将会不同程度地潜存风险因素，这些都使基层社会救助资金运行监管增加了难度、复杂性和不确定性。基层审计机关常态化地对社会救助资金进行跟踪审计监督，并推动存在问题的及时有效整改，就是直接或间接参与了公共财政资金运行的监管。基层审计机关应从参与公共财政资金运行监管的视角，重视并持续开展社会救助资金的审计监督，使之在突出重点的同时做到全面覆盖。

四是社会救助绩效需要审计客观评价。推进经济高质量发展，必须坚持质量第一、效益优先。社会救助工作作为国家保障改善民生的重大举措，同样需要坚持不懈地追求质效，不仅投入的公共财政资金要强化绩效管理，而且社会救助资金需要发挥预期社会效益。倘若社会救助资金绩效管理缺位或部门责任落实不到位，发生挤占、挪用、截留、滞留等违法违规问题，必将损害到困难群众的现实利益，影响党和国家政策决策的实际成效，也会直接损害党和政府在困难群众中的形象。如何发挥公共财政资金在社会救助工作中的质效，已成为全社会关注的热点焦点问题。界定社会救助资金的质量与效益，需要审计机关从审计的视角作出客观公正的鉴证和评价，以增强社会救助资金质效认证的客观性与公正性。

二、社会救助资金审计应秉持的原则

首先，坚持效益为先原则。社会救助工作是一项保障改善民生的长期历史任务，也是促进共同富裕的重要内容。在救助工作中公共财政资金始终占有主导地位与支撑作用，社会救助资金的管理使用需要基层审计机关持续关注并加大监督力度。社会救助作为一项社会事业，同样需要追求质量第一与效益优先，优化服务供给。在以人民为中心的大环境中，基层审计机关实施社会救助资金审计，必须坚持效益为先的基本原则，把公共财政资金的效益审计放在更加突出的位置。在社会救助资金审计中，不仅要重点关注相关部门对公共财政资金绩效管理情况，而且要着力审查公共财政资金应有的社会效益情况。通过持续性地社会救助效益审计，既推动社会救助政策决策的落地落实落细，又确保如期实现社会救助资金的内在效益。

其次，坚持客观公正原则。社会救助工作不仅以基本生活救助、专项社会救助和急难社会救助为主体，而且涵盖了就业救助与政府购买服务救助。在社会救助实施中，既有一次性救助，也有长期性救助，还有其他形式的帮扶救助。这些社会救助形式，既需要审批认定，又需要救助标准动态管理和调整。社会救助的特殊性与关联性，不仅关系着公平公正问题，而且一直受到社会的普遍关注。基于社会救助的保障性和关注度，基层审计机关在实施社会救助资金审计时，必须坚持客观公正原则，把着眼点放在维护公平正义上。要通过有针对性的程序审查，发现或揭示生活救助、专项救助、急难救助中的审批程序、标准核定、动态管理等环节是否规范和符合政策规定，以审计推动相关部门强化责任落实，健全机制制度，确保社会救助资金在管理使用中体现公正性、兜底性与普惠性，切实让困难群众共享党的政策红利。

再次，坚持群众利益原则。社会救助工作是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的集中体现，是经济社会发展大局的重要组成部分，是维护困难群体现实利益的重大举措。审计工作方针的重要内容之一就是围绕中心、服务大局，并以审计手段维护财经秩序，提高财政资金使用效益及维护广大人民群众利益。社会救助资金发放使用的是社会特定对象，关乎困难群体的现实权益。因此，基层审计机关在实施社会救助资金审计时，要始终坚持群众利益原则，把维护困难群众利益作为审计工作的重心之一，以监督手段彰显审计推动改善保障民生的应有要义。要引导基层审计干部把审计监督的出发点和落脚点放在推动保障改善民生和维护群众切身利益上，保障困难群众切实共享到改革发展成果，在党和国家的惠民政策中感受更多的获得感。

最后，坚持突出重点原则。社会救助工作的基本特征是救助内容多、救助面广线长、救助资金多头管理，这决定了审计监督工作任重而道远。针对这种情况，基层审计机关要始终坚持把握好突出重点的审计原则。要结合当地社会救助工作实际，依据社会救助工作的进展与社会的关注程度，在审计监督上既要尽可能地全面覆盖，又要对重点项目、重点资金进行重点监督。要把着重点放在国家社会救助政策落实、困难群众基本生活保障、大额专项救助资金和急难救助资金使用上。在审计项目计划安排上切实做到既要在覆盖上统筹兼顾，又要选取重点事项重点组织实施监督。在坚持突出重点的同时，要确保审计监督的覆盖面，以高质量的审计成果回应社会公众的关切。

三、基层社会救助中的审计要做到担当作为

（一）推动政策有效落实。社会救助工作是一项长期的历史性任务，中央政策决策和相关社会救助制度体现着持续性和普惠性。加强资金监管，强化审计监督，既是中央有关社会救助决策部署的重要内容构成，同时也明确了审计机关应负的职责。在以人民为中心和保障改善民生的大趋势下，基层审计机关要增强社会救助资金审计的责任感与使命感，把社会救助资金审计摆到更加突出的位置，切实把中央加强资金监管、强化审计监督的决策部署落实落细。要依据社会救助工作的长期性和综合性，统筹谋划年度审计项目计划，做到急缓结合、长短结合、大小结合、轻重结合，以扩大审计覆盖面，推动社会救助政策决策在基层的有效落实和有关部门的责任担当，不辜负党和国家以及社会公众对审计工作的期望。

（二）创新审计监督机制。社会救助资金审计具有长期性、复杂性和艰巨性的特征，基层审计任务与人力资源的矛盾也将长期存在。面对这种境况，强化基层社会救助资金审计监督，就需要从组织方式和技术方法以及机制制度创新中寻找出路。首先，在内部推行组织机制创新。对于社会救助重点审计项目，打破内部分工界限，组织重点力量重点攻关，也可以招聘或委任审计组长，抽调精兵强将组成审计组，实施重点审计。其次，在救助体系内横向组织联合监督。可由纪检、巡视巡察、审计组织联合监督，也可由审计与救助体系中某个或多个部门联合，共同完成社会救助资金的监督任务。再次，在审计体系内多形式组织审计监督。如上下级审计机关共同组织、审计与内审一同组织、选择性购买审计服务等方式，既能突出审计重点，又可扩大审计覆盖面。

（三）注重提升审计质量。在社会救助资金审计实践中，既要注重程序、细节和过程，更要注意审计成果质量，用较高标准的审计质量彰显责任担当，回应社会公众的关心关切。要坚持和完善审计质量负责制与质量层层审核制，对审计质量实行责任分工合作、主审重点负责的机制或模式。尤其在方案制定、证据采集、审慎评价等事关审计质量的关键环节，采取针对性措施把关复核，确保社会救助资金审计质量，有效降低风险系数，提高社会救助资金审计的社会公信力。

（四）着力推动审计整改。基层审计机关在实施社会救助政策落实与资金使用审计时，要把坐标或维度确立在推动存在问题的审计整改上。对于地方的决策部署、资金管理使用等方面存在的突出问题以及人为的救助缺失公允现象，要从源头分析原因，提出有针对性、符合客观实际的审计整改意见或措施，推动责任方进行整改落实，并对审计整改成效实行再监督，督促相关部门建立完善重点救助措施和长效机制，充分发挥国家审计监督的制度优势和服务成效。

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（何李宁 王运雪 摄影报道）