关于提升财政预算公开评审质量的思考

廖畅

财政预算公开评审是提升预算编制质量和水平的有效工作形式，也是深化预算管理制度改革的重要举措。2017年，重庆市政府发布了《重庆市市级预算公开评审办法》，要求从编制2018年预算起，对市级所有财力安排的所有项目支出进行公开评审，由市人大常委会专门机构、审计局等监管部门干部，市财政局等专业部门人士以及人大代表、政协委员、专家当“判官”，对项目支出预算从项目有无依据、绩效是否合理、实施有无条件、经费预算是不是恰当四个方面进行“公审”。各区县也积极跟进，参照市级办法，结合本区域实际陆续开展项目预算公开评审工作，有的区县是将所有项目纳入评审范畴，有的区县仅选取部分重点或涉及金额较大的项目进行评审。经过三年的实践，公开评审工作取得明显成效。

据市财政局数据，截至2020年，仅市级预算公开评审就审减了部门预算86.4亿，审下来的钱，绝大部分都用在了民生项目上。各区县评审效果同样较为明显，但在评审工作中也存在一些共性问题，值得思考。

预算公开评审的意义

深化预算公开评审是建立现代财政制度的有力抓手。党的十九大报告提出要加快建立现代财政制度，并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。现代预算制度要求預算要内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效和公开透明。预算公开评审就是推进预算科学精准编制的一个重要环节，其具体目标就是要提高预算编制的科学性、精准性，提升预算编制质量，优化财政资金配置。

深化预算公开评审是全面实施绩效管理的重要途径。预算公开评审紧紧围绕提高财政资金使用绩效，推动预算安排与绩效目标、绩效评价结果挂钩的约束机制，是全面实施绩效管理的前置工作。通过预算公开评审，将绩效目标定为预算安排的重要参考，将绩效评价结果与下年度预算安排挂钩，逐渐将绩效管理理念深植于财政部门和预算单位负责人心中，推动提高整体绩效水平。

深化预算公开评审是缓解财政收支矛盾的有效举措。重庆市作为最年轻的直辖市，近年来经济增速在全国成绩亮眼。但与经济发达地区相比，市内各区县发展不平衡的问题依然存在，经济稳定增长的基础还不够牢固，地方可用财力仍然不足，因此在有限的财政资金内，通过预算公开评审，可以有效整合和盘活各类项目资金，减少重复分配，集中力量办好发展大事、民生要事，有效地缓解收支矛盾。

预算公开评审取得的成效

预算编制工作得到重视。不合理的项目预算申报会被评审组驳回重新申报甚至“砍减”金额，因此在客观上，促进了财政部门和预算单位从思想上重视预算申报工作，推动预算单位不断细化预算项目的编制，重视项目科学性可行性研究，单位依法“理财”意识也得到加强。

阳光财政成效得到凸显。以往项目资金分配不透明，容易产生“跑得勤，资金得的多”的现象。预算公开评审把项目预算资金决策放在阳光下运行，项目的科学性、资金安排的合理性成为能否争取到财政资金的关键，资金分配更加公开透明、公平公正，预算决策更加有理有据、规范精准。

绩效理念更加深入人心。经过三年评审工作，“花钱必问效、无效必问责”理念已成为普遍认知。通过设置绩效目标、接受绩效考评等工作，让预算绩效理念深入人心，形成共识，促使预算单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变，进一步提升了预算单位绩效意识。

监督工作取得实效。预算公开评审组长一般由人大常委会预算工委负责人担任，评审组成员有人大代表、审计部门代表、预算审查专家等，通过集合来自不同行业的代表参加评审工作，将人大监督、审计监督、公众监督、社会监督融为一体，形成监督合力，让代表和公众参与到预算管理中，进一步收紧了预算编制权力，变事后监督为事前参与，促进预算管理水平的提高。

预算公开评审存在的问题

预算单位申报环节存在的问题。

一是预算单位立项考虑不充分。部分预算单位“零基预算”意识不强，项目预算编制主要凭经验，项目立项较少从科学预测分析下一年度工作出发，没有充分的前期调研论证，缺乏长期和整体规划，“零基预算”执行不彻底。另外，部门之间沟通不良，导致同一项目内容在不同部门重复申报或者在多个项目中分散申报。部分单位对刚性硬缺口资金没有提前谋划保留，导致年中预算调整数额较大，预算的权威没有得到保障。

二是绩效目标设置没有量化。绩效目标设置是安排财政资金、进行项目绩效跟踪和项目结束后开展绩效评价工作的重要依据，如果绩效目标无法量化和细化，那绩效评价工作也无从下手。目前预算单位申报的材料中普遍存在对项目的必要性、可行性描述不清的情况，对项目资金的投入、产出、效果指标的设计较少有科学论证，绩效目标描述较为宏观，可量化、可考性较差。

三是预算单位对评审工作认识不高。部分单位对新时代深化财政预算管理改革和强化财政资金使用绩效的重要性认识不足，没有牢固树立“过紧日子”的理念，未充分考虑财力，为争取预算资金，普遍存在报多不报少的心态。在单位内部来说，有人认为编制预算就是财务的事，业务科室和下属单位的参与度不高，导致预算编制不够精准。甚至个别单位对公开评审工作存在不理解情绪。

预算公开评审工作存在的问题。

一是评审组未能提前介入。目前评审组主要是由人大相关工作机构、财政部门、审计部门、人大代表、预算审查专家等组成。评审组成员未提前参与项目预算编制过程，而项目预算编制时间紧、任务重，预算申报表也未能提前拿给评审组熟悉了解。评审组成员对各预算单位业务范围了解不深，对于工程建设类和业务专业性很强的项目缺乏实践经验，无法提前就相关领域知识进行学习，加之没有相关的定额标准作为参考，难以在短时间内作出合理判断，评审效果受到一定影响。

二是预算支出标准没有统一规范。早在2017年，市财政部门就将完善支出标准体系作为财政重点工作，但标准体系建设是一个长期性复杂性的工作，在项目预算中，支出标准建立还在起步阶段。因此，项目申报标准不同的情况比较常见，资金测算“高估”情形较为普遍，支出报表中往往只反映了资金的去向，但资金支出的量是否合理，没有具体的标准。比如在2020年项目预算公开评审工作中，某区评审组发现，不同单位对同一类执法人员工作制服的预算申报，申报单价有较大差距;另外某单位在申报打印费用时，打印单价明显高于市场价。这些问题的产生，与项目预算支出标准体系不完善存在因果关系。

三是财政信息智能化建设滞后。目前财政信息系统主要是将数据录入，形成电子记录，基本无法对数据进行加工处理和智能分析。如在现在的评审工作中，财政电子数据也只能反映预算单位上一年度同一项目的预算执行进度情况、大头数据的收支情况，无法通过信息化技术手段对项目情况进行纵向和横向对比，更难以对预算支出存在的问题进行深入分析，评审效率无法有突破性的提高。

四是绩效评价结果和审计结果未能得到充分运用。在评审中，评审组虽然会有意识地翻看上一年度项目绩效评价结果和预算单位的审计结果。但因绩效评价工作和审计监督本身的局限性因素影响，其结果对预算公开评审影响有限。

提升评审质量的建议

对预算公开评审工作的建议。

一是建立完善预算公开评审制度。要根据预算法、重庆市预算审查监督条例和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》要求，建立完善财政预算公开评审工作规范等工作性文件，明确预算绩效目标设定、申报程序、评审准则、评审标准、评审要求等，提高评审工作规范化和专业化水平。推动建立相关惩罚与考核措施，提高单位对评审工作的认识，强化评审工作的权威性，为评审工作提供制度支撑。

二是为评审组履职提供保障条件。为评审组前期介入预算编制工作提供便利条件。第一，加强对评审组成员的培训，主要是明确项目绩效目标，项目审查的方式、口径和内容等，对于专业性较强的项目，可以提供背景参考和学习资料等，增强评审的针对性。第二，提前向评审组成员呈送项目预算申报表。评审组成员可以有针对性地对资金量大，社会关注度高，事关改革、民生的重点项目进行深入了解和论证，对项目绩效目标、实施依据和投入产出等进行审查，提升审查质量。第三，有针对性地遴选评审专家成员，根据项目预算申报内容，有针对性地邀请有相关专业背景的专家成员参与评审。

三是加快推进项目支出定额标准体系建设。在参考中央项目支出定额标准体系的基础上，结合近几年评审工作实际，积累评审数据，运用信息化技术分析数据，与行业主管部门共同制定财政项目分类支出标准和定额，严谨开展市场调研，并邀请专家、群众反复论证数据标准，避免出现同一类项目在不同单位预算资金申报单价偏差过大的情况。同时，在运用过程中，要跟踪反馈标准实施效果，建立动态调整机制。

四是加强结果运用。第一，要扎实做好绩效评价工作，加大绩效评价信息的公开化和透明度，确保绩效评价结果的准确性。第二，切实将评审结果、绩效评价结果和审计结果与预算安排挂钩，建立约束机制。对预算单位项目申报不规范、绩效评价结果不好、审计查出问题较多的单位，在下一年度评审时不予安排或者减少安排，以此提高单位对预算编制工作的重视，牢固树立预算单位的绩效意识。

五是加快信息化建设。借助信息手段可以大幅提升工作效率，提高评审工作的科学性、精准性和公正性。针对“信息孤岛”现象，要实现数据互联互通，充分运用大数据、云计算手段，采集预算编制、分配、下达、指标调剂、调整和执行等预算数据，对预算支出项目的中长期规划和预算单位使用资金的情况作出判断，为做好评审工作提供科学决策。

对预算管理工作的建议。

一是加强项目立项的研判。加强专项项目预算与政府工作报告、国民经济和社会发展报告以及审计报告的衔接，根据经济发展实际和资金使用实际，科学研判项目立项。政府职能部门要加强与上级部门的沟通交流，提前了解下一年度上级部门工作计划，预测需本级配套建设项目等刚性支出预算，并及时申报，避免年中预算调整过于频繁。建好用好项目库，规范项目立项过程、明确项目绩效目标，开展项目立项可行性、必要性分析，避免相同功能的项目在不同部门之间重复立项，同时建立项目评估和退出机制，提高预算编制的科学性和准确性。

二是加强财政部门对政府部门间项目预算的统筹权。针对专项资金多头管理、相对分散的问题，应建立政府统一领导，财政部门具体统筹，各部门按照职责分工，加强沟通协调、密切配合的财政专项资金统筹使用、调配机制，努力实现集中财力办大事的目标。对常规性、有支出标准的项目，应直接编入基层支出基数，由基层自行编报，减少部门代编预算项目。部门要增强“二次分配”的透明度，建立部门间以及部门与基层间沟通协调机制，减少因信息不对称导致的资金与项目匹配不合理的情况，发挥财政资金的最大效益。

三是硬化預算执行约束。严格执行人大审议通过的预算草案，减少年中预算追加和预算调整变动事项。对于年中预算追加和预算调整项目，在报同级人大常委会会议审批时，应将调整项目明细一并报批，对于资金变动较大的项目，人大常委会可按照预算法、重庆市预算审查监督条例的相关规定，要求本级政府责成审计部门进行专项审计。密切关注预算执行进度，可定期通报项目预算支出进度，督促单位将资金及时拨付到位，让财政资金更快、更好地发挥作用。

四是主动接受人大、审计和社会监督。积极主动融入人大的预算联网监督系统，及时上传更新财政数据，进一步推进预决算公开，借助人大、审计和公众监督力量，推动预算编制科学化精细化民主化，强化预算硬约束，不断提升财政治理能力现代化水平。

（作者单位：重庆市沙坪坝区人大常委会）