关于投资项目法律合规审查的探讨

刘萍

摘要：国家对政府投资项目提出新的要求——配额设计。换言之，初步设计概算必须低于投资概算。否则，必须重新调整设计。概算审核是有效控制初始投资的重要保证，政府投资项目概算经咨询机构审核核算后，方可进入下一个程序。面对紧迫的预算审核时间，需要找到一种有效的方式来审核预算。

关键词：政府投资项目;概算审查;问题;对策

分类号：F812.9

引言

经数据计算，有专家建议，在技术设计过程中，工程造价将受到35～75%的影响，而在施工图设计过程中，影响将降低到5～10%。在初步设计阶段，设计预算已被证明可以减少施工图预算，为制定施工方案提供可靠的依据，也是检验工程造价设计是否合理、科学的重要依据，是“三超”限产措施得力。现阶段要在消除估算误差过大问题的同时，减少估算误差，提高设计市场规范化水平，建立健全责任追究制度，设计阶段的成本，确保监督管理。

一、政府投资项目概算审核方式简述

查询验证方法、分析方法和联合审核方法都是常见的预算审核方法，各有其适用范围和优缺点。政府投资项目具有明显的时间紧迫、投资规模大的特点，因此现有的预算筛选方法有很大的局限性。相关研究表明，预算审核人员一般无法满足其紧迫的时间要求，必须在有限的时间内完成政府资助项目的审查并提高审查质量，因此必须被吞并处理。鉴于政府资助项目时间紧、投资大、要求高的特点，近年来，如何寻找切实可行的筛选方法，帮助审查员理清思路成为研究热点。

1.1 政府投资项目预算审查的重要性

初步设计概算可以反映设计内容的总体成本，进而反映初步设计能否满足边际设计的要求。这也是一个量化指标，如果用这个指标来判断，可以客观地呈现初步的设计内容。在实际工作情况下，即使初步设计方案确定后，概算质量也无法提高。概算仍不能反映政府任务的总体投资情况。还有缺失、重復计数、多列。这会导致预算估计数丢失。准确性、客观性和科学性。目前的设计概算大多只是一种形式，预算编制完全脱离了实际项目，预算超预算的现象普遍存在，起到了对设计预算成本控制的作用。无法在项目建设阶段实现，最终影响建设过程中的成本控制。由于概算质量较差，概算审核人员责任重大。概算咨询部的工作人员还必须具备过硬的专业技能、较高的综合素养和理解能力。初步设计作为一个整体，使审查预算可以纳入初步设计，设计客观反映并作为配额设计。通过以上分析，预算审查方法成为当务之急，因为设计预算编制存在诸多问题，无法客观真实地呈现政府投资项目的成本。科学的审查方法可以进一步调整、完善和补充原有概算。概算批准后，更贴近项目建设的实际情况，杜绝漏项、少计、高估等工程建设成本管理问题。

1.2 政府投资项目概算审查方式分析

与施工图预算相比，政府投资项目的初步设计预算审查缺乏兴趣。虽然政府部门认识到概算很重要，但它是在概算之后开始的，审核方式比较简单，成熟度不如预算。这些问题可以在书籍、成本文件、报纸、杂志等中看到。另外，由于政府投资项目的预算审核时间非常紧迫，预算审核的方法很多，不能用于预算审核，通常不到结算前审核时间的10%，导致审核结果不准确，概算认为预算审查只是一种形式公众也对审查提出问题。从这个角度来看，通过科学可行的预算审查方法，推动预算审查工作的长远发展是十分必要的。尽管审查人员在审查政府投资项目预算时使用的方法不同，但最常用的审查方法是上述查询验证法、分析法和联合审查法。 查询核实方式：主要通过查询重要设施设备、进口设计图纸、重要设施、大型投资等方式难以说明时。 分析方法：主要比较工程的数量和设计图纸、建设标准、规模和立项文件、技术经济指标和同类工程、单价和用工材料综合信息、内容、范围和编辑规定和方法，费用及规定等联合评审方式：筛选前，由主管单位、设计单位、承包单位、施工单位等以多种形式分别进行单独评审，邀请相关专家到工程造价咨询公司进行评审，再进行评审，经过层层审查，最终由相关专家和部门共同审查。

二、投资项目法律合规审查的要点

作为投资企业法务人员，能够在法律合规审查中真正发现问题、提示问题、规避问题，而不是让法律合规审查成为程序化的走过场，这就要求法务人员在投资项目法律合规审查中把握核心问题，抓住如下几个方面的要点。

（一）主体资格

在民法中，我们就常常说到主体适格问题，有合同主体适格、法人主体适格等。在投资项目中，企业作为投资的一方，对方主体资格审查尤为重要。适格的合同签约主体是投资合同有效履行、企业实现投资收益的前提之一。

例如，在企业参与土地一级开发项目实务中，有些企业法务人员往往认为土地一级开发投资合同属于政企合作合同，于是忽略了政府主体适格问题。现实中，诸如某某市某某区管委会与企业签订合同的现象比比皆是，殊不知管委会往往属于政府临设机构，相较投资周期较长的土地一级开发项目，其穩定性差，存在投资项目实施中该等管委会被撤并、撤销的风险，最终，带来合同履约风险，导致企业投资无法按期有效收回，投资效益成为水中月、镜中花的尴尬局面。

同时，由于投资合同中往往涉及诸如税收优惠政策、产业引进优惠政策、投资回收等合同条款的落地，而该等合同条款能否落地，又与政府权限、政府财政状况等息息相关。一旦主体不适格，将导致该等合同条款无法落地执行，从而影响企业投资收回无法得到保障，投资收益无法实现，给企业带来巨大风险。

（二）可研测算

在投资项目法律合规审查中，法务人员应该认真研读项目可研测算报告，重点关注投资周期、投资总额、投资峰值、投资收益的测算是否有理有据，是否具有实操性。合理的可研测算，有利于企业高层对一个投资项目作出理性的分析，从而理性决策，并合理安排资金投入。实务中，很多企业法务人员往往对几十页的可研测算感到头疼，抓不住其中的重点，进而无法进行合理分析和判断，导致出具的法律意见书浮于纸面，没有针对性，不能发现实质问题。

（三）融资方案

在企业投资中，合理利用项目资源、政策利好等融资，充分发挥融资杠杆效应，可以减少企业自有资金投入，是降低企业投资压力、投资风险，同时也是保障项目投资计划连续、稳健实施的有效途径。在项目投资可研测算阶段，认真分析项目资源、政策利好等，有效利用、整合，提前谋划好具有实操性的科学有效的项目融资方案，十分必要。这也是法务人员在实施投资项目法律合规审查中不可忽视的要点之一。

（四）风险把控

风险把控贯穿于整个投资过程中，有效的风险把控措施涉及投资节奏把控、投资政策及时跟踪、投资回收条款的合理设置等多个方面。例如，在企业参与土地一级开发项目中，可以采取政府审计全过程跟踪，及时确认企业投资成本，再采取成熟一块、上市一块的措施，通过及时土地挂牌出让，实现边投资边收回成本边实现投资收益，合理防范投资风险。再例如，在土地一级开发项目中，企业利用自身资源和优势，积极招商引资，引入合作伙伴，共同投资、打造项目，可以有效分担独力投资风险，加快项目土地成熟度，提升项目土地价值，进而实现企业投资收益及早、极大实现，也是企业合理把控投资风险的有效方式和途径。再诸如，在大型产业新城投资中，就一些专业项目，在投资项目谈判、落地前，就积极与有关专业投资商、运营商接洽，商议有关投资、运营方案，甚至达成合作共识、落地合作方案，也是企业有效把控因自身专业人员不足、专业投资、运营能力有限带来投资风险的合理方式。

法务人员在进行投资项目法律合规审查时，应关注在投资方案中是否有结合项目实际的具有针对性的、可行性的投资风险把控措施，这是投资项目法律合规审查中十分重要的要点之一。

（五）收益实现

企业作为市场经济主体，创造经济效益是其基本属性。取得投资收益，是企业投资项目的最基本诉求。法务人员在进行投资项目法律合规审查中还应特别关注投资收益的测算，首先要关注测算是否有据可依，对于那些天花乱坠、天马行空的测算要一针见血指出存在的问题;其次要关注收益实现途径是否可行。途径单一、过分依赖对方诚信履行、企業自己不具有主动权等都很容易陷人被动，影响投资收益实现。因此，在投资项目论证阶段，应该充分论证收益实现途径，采取多拳出击、有效组合的方式，确保投资收益充分实现。

例如，在土地一级开发项目中，如何保障企业投资收益能够在投资合同条款中有效约定实现途径是非常关键的。因为，目前我国并没有成文的土地一级开发法律，企业参与土地一级开发多是各地政府通过制定地方性规章、条例对有关政策、事项进行约定，这带来了极大的政策风险。诸如成府发[2016]26号关于转发《关于进一步规范引进社会资金进行一级土地整理意见的通知》的通知，取消了土地收益分成，将企业参与一级开发取得收益回报确定为：年投资额12%的回报加上银行融资资金成本。在当时的成都土地一级开发市场引发极大的震动，许多企业至今都未能收回投资收益。

因此，法务人员在进行投资项目法律合规审查时，不仅要关注投资收益的测算是否合理，同时还应特别关注投资收益实现途径是否有效可行。

三、如何有效做好投资项目法律合规审查

作为投资企业法务人员，能够在法律合规审查中真正发现问题、提示问题、规避问题，而不是让法律合规审查成为程序化的走过场，这就要求法务人员在投资项目法律合规审查中把握核心问题，抓住如下几个方面的要点。

3.1主体资格

在民法中，常常说到主体适格问题，有合同主体适格、法人主体适格等。在投资项目中，企业作为投资的一方，对方主体资格审查尤为重要。适格的合同签约主体是投资合同有效履行、企业实现投资收益的前提之一。

例如，在企业参与土地一↑级开发项目实务中，有些企业法务人员往往认为土地一级开发投资合同属于政企合作合同，于是忽略了政府主体适格问题。现实中，诸如某某市某某区管委会与企业签订合同的现象比比皆是，殊不知管委会往往属于政府临设机构，相较投资周期较长的土地一级开发项目，其？定性差，存在投资项目实施中该等管委会被撤并、撤销的风险，最终，带来合同履约风险，导致企业投资无法按期有效收回，投资效益成为水中月、镜中花的尴尬局面。同时，由于投资合同中往往涉及诸如税收优惠政策、产业引进优惠政策、投资回收等合同条款的落地，而该等合同条款能否落地，又与政府权限、政府财政状况等息息相关。一旦主体不适格，将导致该等合同条款无法落地执行，从而影响企业投资收回无法得到保障，投资收益无法实现，给企业带来巨大风险。

3.2可研测算

在投资项目法律合规审查中，法务人员应该认真研读项目可研测算报告，重点关注投资周期、投资总额、投资峰值、投资收益的测算是否有理有据，是否具有实操性。合理的可研测算，有利于企业高层对一个投资项目作出理性的分析，从而理性决策，并合理安排资金投入。实务中，很多企业法务人员往往对几十页的可研测算感到头疼，抓不住其中的重点，进而无法进行合理分析和判断，导致出具的法律意见书浮于纸面，没有针对性，不能发现实质问题。

3.3融资方案

在企业投资中，合理利用项目资源、政策利好等融资，充分发挥融资杠杆效应，可以减少企业自有资金投入，是降低企业投资压力、投资风险，同时也是保障项目投资计划连续、稳健实施的有效途径。在项目投资可研测算阶段，认真分析项目资源、政策利好等，有效利用、整合，提前谋划好具有实操性的科学有效的项目融资方案，十分必要。这也是法务人员在实施投资项目法律合规审查中不可忽视

结语

千里之行，始于足下。自中央提倡法律合规管理建设以来，众人皆呼法律人的春天已经来临。作为央企投资企业的法务人员，如何有效作为，扎实做好投资项目的法律合规审查工作，任重道远。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索，法治央企建设，法律人一直在路上。

参考文献：

[1]《关于全面推进法治央企建设的意見》（国资发法规[2015]166号）

[2]《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（国资党发法规[2017]8号）

[3]GB/T 35770-2017《合规管理体系指南》

[4]余壮雄，付利.中国企业对外投资的区位选择：制度障碍与先行贸易[J].国际贸易问题，2017（11）：115-126.

[5]李洪亞.OFDI技术寻求动机与出口强度——浙江跨国企业的证据[J].产业经济研究，2019（3）：14-26.

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