高素质农民培育政策的演变、效果与完善思路

彭超

〔摘要〕 高素质农民是乡村人才振兴的重要支撑。我国高素质农民培育政策经历了农民培训、以科技培训为重点、新型职业农民培训、高素质农民培育等四个阶段的演变，其主要内容包括教育培训、就业创业扶持、职业技能鉴定、新型经营主体培育、社会保障、扶贫培训等方面。在高素质农民培育政策助力下，高素质农民队伍规模不断扩大、务农收入提升、结构优化，已经成为农业生产和农村经营的重要力量，为解决“谁来种地”“谁来兴村”提供了新的有生力量。但目前高素质农民培育政策体系中存在重培训、轻培育，重技术、轻经营，培训多头供给，高素质农民返乡下乡有社保方面的压力，面临行政和商业上的不确定性等问题。未来的政策改革方向是，以培训效果为导向完善高素质农民培育补贴方式，兼顾技能训练和经营指导提升培育政策内容，以政府购买服务为方向优化整合培训体系，对接高素质农民的新需求开展创业创新培育和扶持，把高素质农民塑造为市场主体和社会责任主体。

〔关键词〕 高素质农民，培育政策，改革方向

一、引言

农民是乡村建设的主体，人才振兴是乡村振兴的关键，高素质农民是乡村人才振兴的主体。没有乡村人才的振兴，乡村振兴就缺乏支撑 〔1 〕。从这个意义上说，高素质农民为乡村振兴提供了重要支点。高素质农民主要包括新型农业经营服务主体经营者、精准脱贫和乡村振兴带头人、农村实用人才带头人、返乡入乡创新创业者、专业种养加能手、农业职业经理人及专业经营者。其重要特征：一是有文化。高素质农民具备一定的知识水平，拥有健康的生活理念，弘扬优秀传统文化，对农村精神文明有示范带动作用，倡导健康的现代物质生活方式和精神文化风貌，能够为乡村文化振兴贡献力量。二是懂技术。高素质农民要掌握先进专业技术，农业生产规律，推动农业新技术新成果转化应用，引领农业技术试验示范推广，促进农业新产业新业态加快形成，助推现代农业高质量发展。三是善经营。高素质农民要转变农业发展理念，创新农业经营方式，善于开展市场营销，勇于创新，敢于实践，带动小农户和贫困户共同发展。四是会管理。高素质农民要拥有先进的管理理念，具备良好的沟通和协调发展能力，实现专业化、标准化、规范化管理，带动农民一起共同致富，在乡村振兴中积极贡献力量。

高素质农民具备较高的科技文化素质，能够在提高农业质量效益和竞争力、实施乡村建设行动、巩固拓展脱贫攻坚成果等方面发挥重要作用，从而为产业振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴提供强有力的人才支撑，成为加快推进农业农村现代化进程的重要引领者。高素质农民是新产业、新业态的先行者，新技术、新装备的操作者，新主体、新经济的实践者，对农业产业体系、生产体系和经营体系转型升级，以及发展壮大农村集体经济发挥着重要作用。高素质农民具有天然的乡村社区和组织联系，是国家治理体系和治理能力的重要一環，是推动农村实现社会治理秩序转型的重要力量。高素质农民是农民中最具发展活力的群体，有效带动了小农户与现代大市场的衔接，带动贫困户脱贫致富，担当起了示范带动农民全面发展的重任。从上述意义上说，加快培养高素质现代农业农村人才，推进农民的现代化，能够为乡村全面振兴提供有力抓手。

本文接下来的内容首先描述性整理高素质农民培育政策的演变脉络和现有政策框架，之后在对大样本数据进行统计分析的基础上，总结相关政策的实施效果，分析现有政策的未尽之处和改革方向，最后提出高素质农民培育政策改革的思路。

二、高素质农民培育政策的演变

从时间维度上看，我国高素质农民培育政策经历了职业农民、新型农民、新型职业农民、高素质农民四个阶段的演变 〔2 〕。当前主要政策框架包括教育培训、就业创业扶持、职业技能鉴定、新型经营主体培育、社会保障、扶贫培训等方面。

（一）我国高素质农民培育政策大体经历了四个阶段

上世纪90年代到世纪之交，农民培训试点刚刚起步。1990年，原农业部开始在全国开展“农民绿色证书”培训试点工作。1994年，国务院办公厅转发了农业部关于实施“绿色证书培训工程”的意见，在国家层面上提出培养技术性较强的“从业农民”。当时明确的对象为初中及以上文化程度的乡村农业社会化服务人员、专业户、示范户等。2002年“农民绿色证书培训”被写入《农业法》，并沿用至今。

世纪之交到2012年，扶持政策开始关注“新型农民”。1999年开始，农业部、财政部和共青团中央共同组织实施了“跨世纪青年科技培训工程”试点。当时的提法叫作“新型农民”，相关政策旨在对具有较高学历的青年农民进行实用技术、经营管理等知识培训，政策目标是为农业专业化生产和产业化经营培养造就一大批觉悟高、懂科技、善经营的人才。

2012-2019年，新型职业农民成为培育重点。2012年“新型职业农民”概念第一次出现在中央文件，并且引入了“职业”概念 〔3 〕。这是中央立足中国农村劳动力结构的新变化，着眼现代农业发展的新需求，培养未来现代农业主体作出的战略决策，在传统农民“去身份化”转向新型职业农民的过程中具有重要的里程碑意义。阳光培训工程明确提出向培育新型职业农民倾斜，并对全国100个新型职业农民培育试点的2万名新型职业农民培育对象开展系统培训。

2019年之后，正式提出“高素质农民”概念。2019年8月19日，《中国共产党农村工作条例》正式实施。《条例》明确提出“培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍，造就更多乡土人才”。“高素质农民”这一概念，更加尊重农民农业农村现代化建设的主体地位和首创精神，体现了中央切实保障农民物质利益和民主权利的考虑。同年，农业农村部办公厅、教育部办公厅印发《关于做好高职扩招培养高素质农民有关工作的通知》，启动实施“百万高素质农民学历提升行动计划”。随着农业农村现代化推进步伐加快，高素质农民培育已经越来越提上议程。

（二）高素质农民培育政策的具体内容

1.教育培训。农民教育培训工作基本形成各级党委政府主导，农业农村部门牵头，公益性培训机构为主体，市场力量和多方资源共同参与的农民教育培训体系。以全国范围的农民教育培训专项工程为引领，带动各地多渠道、多形式、多层次推进农业农村实用技术和经营技能培训。分层次、分区域、分对象对高素质农民进行培训 〔4 〕，主要包括对务农农民的教育培训、对返乡下乡创业创新主体的培训，还包括对认定后的高素质农民进行经常性的教育培训等。近年来，各地各部门以稳定地从事某项农业劳动作业的主体、雇工等为主要培训对象，让这些生产经营者掌握从事某项农业生产相关的专业理论知识，包括农业生产技术、农产品质量安全常识、农业生态和可持续发展知识、职业道德等，熟练掌握相关的技术技能。例如，农业农村部办公厅发布了《关于做好2020年高素质农民培育工作的通知》，要求以种植业、养殖业、农产品加工业大户为重点，围绕复工复产、保粮保供，加大专项技术技能培训，提升产业效益，促进农民增收。

2.就业创业扶持。就业创业扶持基本形成了以高素质农民为主要对象，与项目制补贴相结合，通过政府购买服务、以奖代补、先建后补等方式，支持乡村就业创业的扶持体系。与整个国家大的就业政策类似，这实际上是一种主动创造就业创业机会的积极培育政策 〔5 〕。在当前“大众创业、万众创新”的大背景下，各级政府结合返乡农民工创业特点、需求和地域经济特色，积极组织实施农民工返乡创业专项培训计划，对返乡农民工给予创业培训补贴。例如，从2016年开始，每年四川省财政设立2000万元的返乡创业培训资金，专项用于开展返乡农民工初创培训、创业辅导、创业提升培训等示范培训工作，开展了项目推介、开业指导、小额信贷等创业服务，增强农民工返乡创业水平和抗风险能力。以江油市为例，中级以上高素质农民开展的粮食规模化生产符合粮食规模种植（50亩以上）补贴政策的，享受提高10%的补贴政策，返乡领办农民专业合作社、家庭农场和农业企业给予一次性1万元奖励，高素质农民经市校企联合培养战略性新兴产业领域在职硕士计划的高校考试录取，攻读农业推广硕士且服务农业生产的，按不超过学费的50%给予学费资助。

3.职业技能鉴定。按照现代农业生产经营专业化分工、主体自身需求和用工岗位合理选择职业技能，初步形成了以产业发展带动农业农村技能人才队伍建设，以熟练掌握某项或某方面生产技能为基本目标，结合农业农村关键生产环节分段进行认证的制度。例如，原农业部早在2000年对农业行业农作物种子繁育员、农作物植保员、橡胶制胶工、乳品检验工、动物疫病防治员、动物检疫检验员、水生动物饲养工、渔业生产船员、农机修理工、饲料检验化验员、饲料厂中心控制室操作工、饲料加工设备维修工、沼气生产工、太阳能利用工等要求必须经过相应培训，取得职业资格证书后方可就业上岗。2015年原农业部根据农业生产技术和产业结构变化，将农村土地纠纷仲裁员、农产品食品检验员、农村环保工和休闲农业服务员等新增认定为列入《职业分类大典》中的农业职业，根据实际又将农业经理人列为新职业。围绕职业资格认定，农业农村部门建设职业标准、鉴定工作队伍和质量体系，规范农业职业技能鉴定，不断提升鉴定质量。

4.新型经营主体培育。新型经营主体培育的一个重要内容就是，支持新型农业经营主体带头人等提升技术应用和生产经营能力。近年来，国家要求地方支持农民合作社示范社（联合社）和示范家庭农场改善生产条件，应用先进技术，提升规模化、绿色化、标准化、集约化生产能力，建设清选包装、烘干等产地初加工设施，提高产品质量水平和市场竞争力。鼓励各地为农民合作社和家庭农场提供财务管理、技术指导等服务。除了技术和经营能力提升外，农业农村部門还支持新型农业经营主体建设基础设施，这实际已经形成了对高素质农民“真金白银”的支持。例如，聚焦鲜活农产品产地“最先一公里”问题，支持新型农业经营主体建设农产品产地仓储保鲜设施。再如，对具有种畜禽生产经营许可证的种猪场（含地方猪保种场）及年出栏500头以上的规模猪场给予贷款贴息支持。

5.社会保障。部分地区已经开始探索把高素质农民作为一种新的职业群体，允许享受城镇职工同等的养老、医疗、失业、工伤等社会保障待遇，提高社会保障水平，解决相关后顾之忧。上海市金山区对本市户籍获生产经营型高素质农民证书、在金山区从事农业生产经营的农业从业人员，并且缴纳城镇职工社会保险三个月以上，按上海市社会保障部门确定的职工社会保险基数下限中单位缴费部分的80%给予补贴。

6.扶贫培训。主要是聚焦深度贫困地区，加大农业产业技术培训力度。例如，湖北省开展“巾帼电商培训助扶贫”专题培训班，重点培训帮扶农村妇女从事电商。又如，陕西省扎实开展产业扶贫技术培训百日大行动，确保产业脱贫户技术服务全覆盖。再如，甘肃省围绕建档立卡贫困户开展一户一个“科技明白人”的普及培训，把产业扶贫落实到“扶智、扶技”中。

三、高素质农民培育政策的效果

高素质农民培育政策的主要目标是解决农业人力资本提升的问题 〔6 〕。因此，政策效果应该从人力资本的存量、质量等方面评价，还应当对培育体系的可持续性进行适当评估。在高素质农民培育政策助力下，农业农村正在逐步变成一个对高素质人力资源有吸引力的领域。

（一）高素质农民队伍规模不断扩大

随着农业农村现代化进程推进，在高素质农民培育政策助力下，高素质农民队伍不断壮大。农村实用人才带头人、农村创业创新带头人、乡村振兴带头人、农村产业扶贫带头人、新型农业经营主体带头人、农业经理人等六类群体数量不断扩充。以农村实用人才为例，2020年全国登记农村可用的“实用型”人才数量达2254万，比2015年的1272万人增长77.2%（见图1）。

（二）高素质农民已经达到了一定比例

如表1所示，根据2018年全国农村固定观察点对80593个农村居民调查，有7.1%的农村居民接受过各类高素质农民培训。其中，西部地区农户接受高素质农民培训的比例高于全国平均水平，占比为9.0%，东北、中部及东部占比依次降低且均低于全国平均水平，分别为6.4%、6.3%和5.9%。接受过现代青年农场主培训的，全国各地区占比大多在1%左右。有2.2%的农户接受过农村实用人才带头人培训，西部地区占比最高，约为4%，其他地区占比均不足2%。有1.1%的农户接受过新型农业经营主体带头人培训，西部地区占比最高，为1.6%，其他地区占比大多为1%。有1%的农户接受过农机大户和农机合作社带头人培训，西部地区占比仍然最高，为2.1%，东部、东北及中部地区占比分别为0.7%、0.5%和0.3%。西部地区较高，实际上是与西部地区高素质农民培训高投入有关。

（三）高素质农民让农业农村经营“后继有人”

高素质农民年龄结构较为合理、文化水平较高，且多数从事农业家庭经营。根据1700多万农村实用人才大数据显示，全国代表性的高素质农民以青壮年为主。如表2所示，2018年55岁以下农村实用人才占比达到88.9%，几年来一直稳定在88%以上，高中及以上学历实用人才已经达到31.1%。一般而言，高中毕业生掌握数学、物理、化学等基本科学原理，并且语言习得和表达能力已经提升到一个层次，对新知识和新技能的接受能力要比初中毕业生成几何级数增长。根据上述全国农村固定观察点调查，高素质农民中家庭经营农业劳动者占比最高，达到56.6%，高于普通农民的42.6%（见表3）。在大量青壮年劳动力流出农业农村的背景下，高素质农民队伍发展壮大，让解决“谁来种地”“谁来养猪”“谁来兴村”等问题有了新的方案。

（四）高素质农民务农收入较高

高素质农民群体通过规模经济效应、节本增效、提高供给侧质量等，提高了务农收入，实现了务农种粮与收入提高的统一。根据中央农广校对全国30个省164个县（市、区）的9510个高素质农民调查，2019年高素质农民的农业经营纯收入达到每年3.3万元，相当于同期城镇居民人均可支配收入4.24万元的77.8%，是农村居民人均可支配收入1.6万元的约2.06倍（见图2）。27.8%的高素质农民农业生产经营纯收入大于等于同期城镇居民人均可支配收入 〔7 〕22。

（五）高素质农民带动能力较强

根据上述高素质农民调查，2019年66.4%的高素质农民对周边农户起到了辐射带动作用，平均每个高素质农民带动40个农户。农业农村部管理干部学院在针对1129个“新农人”的调查中发现，高素质农民中的“新农人”群体带动作用更为明显，平均每个“新农人”所在的单位带动348个小农户进入农业产业链。在产业扶贫中，“新农人”群体的带动作用也非常明显，平均每个“新农人”所在单位带动105个贫困户销售产品或就业创业，这105个农村贫困家庭脱贫就意味着289个贫困人口脱贫（见表4）。

（六）高素质农民教育培训体系基本形成

高素质农民培训覆盖面较广，初中高级培训层也比较齐全，基本形成了以各级农广校为主体，以农业院校、科研部门和推广服务机构为补充，以农业园区、农业企业和农民专业合作社为基地，多层次、广覆盖、制度化的高素质农民培训体系。农民教育培训专项资金不断增加，2018年和2019年，中央财政投入每年均达到20亿元。配合高素质农民培训工程，重点推进的县（市、区）基本都建立了多媒体资源库、双向卫星远端站等信息化设施。农业农村开发了农业科教云平台，还针对农民用户开发了专供智能手机的云上智农APP，在培训内容上普遍加入对以上平台的应用教授课程。目前，培训机构的硬件已经比较强，例如，农广校系统中央校1所，省级校34所，地级校280所，县级校1922所，农民田间学校（乡村教学点）2.4万个。

四、高素质农民培育政策体系中存在的问题

高素质农民培育政策措施不同，效果各异，发挥作用有一定的时效性。国际经验表明，各种就业创业培训、岗位创造的直接补助、提高劳动力匹配等政策带来的效果是不同的 〔8 〕 〔9 〕。目前，高素质农民培育仍然存在“重培训、轻培育”“重技术、轻经营”等问题，高素质农民返乡下乡有社保方面的压力，面临行政和商业上的不确定性，自身社会公民意识也需要加强。

（一）高素质农民培育政策“重培”“轻育”

高素质农民培育政策的衡量指标停留在“发了多少结业证”上，以及相关补贴的发放依据以培训人年数为标准等，而忽视对培训效果的考核。因此，高素质农民培训机构缺乏动力对培训后端管理，即缺乏培训后的跟踪服务。接受过培训的农民在生产经营过程中遇到问题，很难找到人咨询，市场产销对接更是依靠个人摸索。例如，近年来稻虾共育、稻鱼共育发展迅速，多地也开展了针对大户的培训。然而，养殖大户仍然反映，虽然参加过高素质农民培训，但是在养殖过程中遇到了鱼虾的疫病，还是主要通过微信上与卖兽药、饲料的技术人员和同行交流，产销对接基本上依靠亲戚朋友介绍。很多地方的农业农村部门实际上为高素质农民对接了实训种植和养殖基地，学员可以不定期到现场学习并获得指导，实训效果比较明显，但是目前种养主体出于自身经营秩序、同业竞争、知识产权保护等考虑，对大批学员现场学习并不欢迎。根据农业农村部管理干部学院对1342位农村“双创”导师的调查，当前对地方创业农广校人才孵化基地、创业协会等平台的总体效果评价多数为一般，比例达到59.4%（见图3）。

（二）高素质农民教育培育内容“重技”“轻经”

目前的高素质农民培训以应用型技能为主，诸如高效种养技术、农产品加工技术、电子商务开办技巧等内容很多。但是，培训所涉及的内容中缺乏经营管理和法律法规方面的指导，尤其是现在新型农业经营主体普遍关心的“和谁产销对接”“怎样申请贷款”“如何争取补贴自己”“商业纠纷怎么调处”等等，公办的培训班涉及不多。以四川省为例，该省农村固定观察站对383个农户进行调查发现，在获得经营管理知识的渠道方面，38.5%的农户是从亲戚朋友同行交流获得的，32.2%是依靠自己摸索，只有23.7%是从政府主办的培训班上获得的。以经营管理信息化能力培养为例，高素质农民培训环节上设计了很多信息化的内容，但是从事农业生产的农民年龄偏大，缺乏使用智能手机和信息化平台的能力，所以信息化培训的效果打了折扣。根据四川省固定观察站的上述调查，383个接受调查的农户中使用过“云上智农”APP的只有两个。在高素质农民培训中，甚至出现这样一种局面：一方面，政府部门举办的、几乎免费的高素质农民培训招生困难;另一方面，很多社会培训机构举办的、需要自费承担成本的培训班报名却极为火爆。

（三）高素质农民培训有多头供给的情况

根据西部某地级市高素质农民培训部门梳理，涉及高素质农民培训的项目有：农业部门的阳光工程、职业农民培育，人力资源与社会保障部门的就业再就业培训，总工会的农民工技能培训，扶贫开发局的扶贫培训，组织部、共青团、妇联都有针对农村劳动力的培训，此外还有社会科普培训。根据上述全國固定观察点调查体系的调查，2018年一个农村居民平均参加培训0.537天，其中农业部门组织的高素质农民培训为0.054天，人力资源和社会保障部门组织就业创业培训0.038天，扶贫培训0.227天，共青团、妇联组织的农业培训0.021天，农技推广现场培训0.071天，社会机构组织的培训0.033天（见表5）。实际上，多头供给导致涉农培训资金分散、效果打了折扣。

（四）高素质农民返乡下乡创业创新有“后顾之忧”

一是农民工返乡创业一段时间之后面临着贷款难、用地难等“老大难”问题。目前返乡创业主体投资资金的89%来自家庭积累和亲友借款，仅有11%的返乡农民工等主体可以获得贷款。而且农产品种养和初加工设施“建设场地审批难”“土地出让手续繁杂”等问题普遍存在，影响了高素质农民经营规模的扩大。二是农民工等主体返乡下乡创业创新缺乏社会保障。农民工等主体返乡下乡创业创新一般将城镇中的住房做了抵押，如果创业失败，不仅会失去住房，还可能因为户籍等原因享受不到失业保险和新型农村养老、医疗等社会保险。有高素质农民反映：“创业路上没人扶，创业家里没人理，创业失败没人管”。长此以往，高素质农民主体容易产生群体性受挫“疲劳”，整体就业创业积极性下降。三是返乡创业带动当地农民就业反而可能引起新的劳资矛盾。例如，近期的一个新情况是，随着农村劳动力老龄化加剧和农民工等主体返乡下乡创业创新增多，合作社、家庭农场等作为临时性、高龄农业劳动者的雇主，社会保障办理难度较大，其责任风险加大。很多新型经营主体领办人反映，一位高龄劳动者出现工伤，追究雇主责任，就会毁灭一个新型经营主体多年的积累。

（五）高素质农民发展面临行政和商业上的不确定性

大多数高素质农民认为不当的行政干预、利益关系人或主体的违约、不诚信行为是影响当地涉农产业发展的关键因素。62.6%的“新农人”遭遇过市场风险，59.3%的“新农人”遭遇过自然风险，还有17.8%的“新农人”遭遇过政策风险，仅有6.1%的“新农人”还没有遭遇过风险。在容易给当地涉农产业发展带来风险的几点因素中，大多数“新农人”认为不当的行政干预、利益关系人或主体的违约、不诚信行为是影响当地涉农产业发展的关键因素。其中，有46.4%的“新农人”认为不当的行政干预是影响当地涉农产业发展的首要因素，37.8%的“新农人”则认为利益关系人或主体的违约和不诚信行为是影响当地涉农产业发展的核心要素（见图4）。

（六）高素质农民现代公民意识仍需强化

大多数“新农人”仍然关心产业发展，但是对于乡村振兴中的生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等关心较少。多数“新农人”认为乡村振兴战略中“产业兴旺”最为重要也最难实现。在对上述1129个“新农人”的调查中，其对产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕这“五句话、二十个字”就重要性和实现难度进行了排序。在重要性方面，56.5%的“新农人”认为产业兴旺最重要，18.3%的“新农人”认为生态宜居最重要，乡风文明和生活富裕并列第三，治理有效则普遍被“新农人”放在最不重要的位置上。可见，“新农人”在乡村振兴战略中最关心的仍然是产业振兴。在实现难易程度上，28.8%的“新农人”认为产业兴旺最难实现，乡风文明次之，达到21.1%，18.5%的“新农人”认为治理有效最难实现，认为生态宜居最难实现的“新农人”比例为17.3%，14.3%的“新农人”认为生活富裕最难实现（见表6）。可见，在“新农人”看来，产业兴旺既是乡村振兴战略的重点，也是难点，而“新农人”对于乡村生活富裕信心比较充分。

五、高素质农民培育政策的完善思路

习近平总书记指出，完善职业培训政策，提高培训质量，造就一支适应现代农业发展的高素质职业农民队伍，并为他们创业发展创造良好的素质条件和外部环境，为农业现代化建设提供坚实人力基础和保障，通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。以往的“新型职业农民”概念内涵，更加强调职业身份，“高素质农民”概念则既有农民职业身份的含义，又强调农村居民文化素养和道德素质的提升。高素质农民不再仅是现代农业的生产者，还是现代技术和现代装备的操作者，也是现代设施、现代流通体系的运营维护者，更是现代治理体系的参与者 〔10 〕。再进一步，高素质农民要做农民现代化全面发展的先行者。当前，农业农村现代化已经进入一体设计、一并推进的新阶段。农业农村现代化不仅是“物”的现代化，更是“人”的现代化。把农村居民培养成为现代高素质城乡公民是“人”的现代化的题中应有之义 〔11 〕。高素质农民既包括农业性质的教育、科技的教育、发展理念的教育、文化的教育、合作社管理的教育 〔12 〕，也应当包括产业发展的扶持、市场主体功能培育，甚至公民意识的培养。从这个意义上说，高素质农民是现代高素质城乡公民的代表者，能够为农民全面进步提供样板，也能够为农民现代化提供示范和抓手。

（一）以培训效果为导向完善高素质农民培育补贴方式

以高素质农民上岗率、就业率等为主要标准，完善高素质农民培训补贴的依据。对希望成为高素质农民、具备条件、愿意接受学历教育、从事农业生产经营的农民，实行农学结合弹性学制，开展以中等职业教育为主的农科专业学历教育。根据地方探索的经验，可以根据不同的地区资源和不同的行业特点，选择有文化、懂技术、会生产、善经营的“田秀才”“土专家”担任高素质农民帮扶导师，借鉴“师傅带徒弟”的传统教育方式，对高素质农民进行精准帮扶指导，依据培训效果，为帮扶导师个人、实训基地等提供奖补。

（二）兼顾技能训练和经营指导提升培育政策内容

在未来高素质农民的培训内容设计方面，要由财政投入专门资金，研发对经营管理知识的指导内容，加强对高素质农民财税金融知识、司法程序等的实际训练。优先选择企业化程度较高的行业和专业进行改进和完善，可先行试点，集中精力开发3-5个符合行业发展需求的经济、管理、法律、政策实操课程，精心组织实施，在此基础上逐步扩大到其他农业行业。探索相关的财政奖补机制和人事管理机制，参考美国和日本的经验，在涉农高等院校和研究单位中设立经济管理和法律法规推广教授、研究员的岗位，专门负责某一区域某一行业的经营指导，下到村组田间地头，与农民面对面交流、手把手教授，实现从理论灌输向专业服务转变。在课程中设计学员项目介绍和路演环节，以风险投资路演、私董会等形式，直接邀请投资人、银行贷款部门等现场与高素质农民对接業务。

（三）以政府购买服务为方向优化整合培训体系

面向市场和经济社会发展的需求，整合涉农培训资金和优势资源，采取政府购买服务的方式，探索PPP模式，以各级农广校为基础依托，中高等大专院校、科研推广部门和市场化教育培训机构有序参与，根据培训人数和培训质量，将高素质农民培训补贴资金打包给各类培训供给主体，强化培训效果考核和培训内容指导，由培训机构自主招生、自主运营、自负盈亏，以农业园区、农业企业和农民专业合作社为实训基地，满足高素质农民多层次、多形式、广覆盖、经常性、制度化教育培训需求，形成“一主多元”的高素质农民教育培训体系。

（四）对接高素质农民的新需求开展创业创新培育和扶持

将高素质农民相关的补贴由“培训导向”向“培育导向”转变，结合现行的新型经营主体培育、生产发展资金、资源生产保护补助等农业补贴政策，向爱农业、懂技术、善经营的高素质农民倾斜。加快体制机制创新，对高素质农民返乡下乡创业创新发展一二三产业的提供优先用地支持，充分发挥农业信贷担保体系的作用，提高涉农贷款落实金额，结合增值税改革，将农村一二三产业发展税收优惠落到实处。完善返乡创新创业人员社会保障，建立返乡创业容错机制和缓冲帮扶基金。对农民工等主体返乡下乡从事一二三产业融合发展、高素质农民开办新产业新业态等实施优惠的保险保费费率，附加年度性人次制的新型经营主体雇主责任保险，财政提供一定比例的保费补贴，提高农业保险保障水平。

（五）把高素质农民塑造为现代市场主体和社会责任主体

减少对高素质农民经营的不适当干预。在“人地钱”方面，保持政策稳定性。政府主要应该在规划引导、政策支持、市场监管、法治保障等方面发挥积极作用，营造公平的市场竞争环境。强化高素质农民的现代市场主体地位，在财税、环评等方面赋予农业农村生产经营主体完整的市場功能。全面完善农村产权保护制度，尤其是在农村承包地“三权分置”的基础上，赋予承包经营权更为完整的物权功能，完善占有、处理、流转规则。强化高素质农民的社会责任意识，强化社会主义核心价值观统领，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设。在农业生产安全、生态环境、食品安全等重点领域加强执法力度，增强高素质农民的法制观念，形成“遇事找法、办事依法”的自觉习惯。

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〔10〕陈 明.新中国70年的农民形态演进与乡村治理变革——兼论中国乡村现代化的未来图景〔J〕.理论月刊，2019（09）：5-14.

〔11〕彭 超，刘合光.“十四五”时期的农业农村现代化：形势、问题与对策〔J〕.改革，2020（02）：20-29.

〔12〕朱启臻，胡方萌.新型职业农民生成环境的几个问题〔J〕.中国农村经济，2016（10）：61-69.

责任编辑 于晓媛