新土地管理法背景下征地补偿的实施路径

文/李庆丰 熊燕 彭丽娜

一、引言

新修订的土地管理法已于2020年1月1日起施行，相应的实施条例、部门规章、地方性法规也即将制定实施。土地征收与补偿相伴相生，实现公平补偿、保护失地农民的合法权益，是缓解社会矛盾、落实乡村振兴战略部署、实现城乡协调发展的重要基础。

针对补偿标准的立法设计，部分学者[1]主张参照侵权赔偿原则，即以等价之物赔偿其因征地所失去的效用，使之恢复至未征收前。有学者依据美国确立的公平市场价格的补偿标准，提出我国也应采用市场价值补偿。笔者认为，因我国土地城乡二元结构的特点，集体土地不存在自由交易的市场环境，参照市场交易价格不可取。亦有学者提出，只有大于公共利益需要方可实施征地，法规对公共利益界定不明。笔者认为，现有法规规定的征地补偿金额仅考虑原用途，不论及农地发展权，仅与产值相关，补偿金额不因公共利益征地而增多，也不因非公共利益征地而减少，故公共利益界定问题在此没有讨论的必要性。

二、征地补偿中积存的主要问题

（一）补偿标准偏低，未实现所丧失权益的同等置换

征地补偿费包含土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费。土地补偿费和安置补助费基于前三年平均年产值的倍数进行补偿，其总和不超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。首先，这种计算方式的逻辑存有瑕疵，一是年产值未扣除生产支出，二是所乘倍数并无推理论证的依据。以终身务农的农民为例，耕种土地获得的收入扣减支出，毕其一生所获得的经济利益以平均年产值的倍数计算等效值，这种计算方式于理不合，且未来年份通货膨胀、物价增长将使年产值提升，此动态因素未予考虑。李家瑞[2]提出，以截至承包期的预期收入按一定贴现率进行补偿的方式核算土地的生产价值，即Y=∑（年收入-年成本）/(1+ r)i。笔者对此表示认同。张晓雯[3]以土地纯收益贴现法计算出山西省平定县安置补助费等价于土地年产值的17-22倍，远超过原土地管理法所规定的4-6倍的安置补助费倍数。因此，人以年产值倍数计算征地补偿款未能弥补权利人因征地而减损的实际福利。

（二）补偿种类、受偿权利人范围狭窄

钱忠好[4]提出，征地补偿要同时体现农地价值中的生产性收益与非生产性收益。土地有生态功能、生产功能、承载功能、资源功能、资产和财产功能。首先，土地征收转为建设用地后，土地利用现状发生改变，原有农业种植改为建设用地，造成生态植被减少、景观切割。其次，征收土地影响相邻土地的使用效果，如日照遮挡、灌溉用水不便、地役权丧失等。此外，有学者认为，不仅要考虑给被征地者带来的直接损失，还应把被征地者在过渡期内的间接损失等包含在内。

（三）安置方式简单粗放，不利于失地农民的长远生计

现有安置方式主要包括货币安置、就业安置以及近年来新增的社保安置，其中，货币补偿安置因其简便易行而成为首选。然而，大多数失地农民获得补偿后缺乏投资理财意识，少数失地农民甚至将补偿款用于挥霍。当失地农民自谋职业时，由于缺少专业技能，就业渠道也十分有限，收入少且不稳定。

现行法律规定，由村集体或其他单位进行就业安置的，安置补助费支付给安置人，但对农户安置的自由选择权却未有明确规定，有的农民被强行安置，或者即便自行选择了就业安置，后期也对工作不满意甚至离职。

（四）存在征地程序不规范、补偿分配不公、监管缺位的情形

地方政府、土地购买意向者、村集体组织之间利益错综复杂，农民处于弱势地位，有时存在程序违规、强制征收、截留补偿款等情形。一些地方因为招商引资需要，或者迫于施工工期压力，在未完成征地批后公告、安置补偿公告和签约支付补偿款的情形下，甚至于土地征收转用手续获批复前，强行进行土地腾退与现场施工。此外，有些村干部或是乡村管理者凭借权力优势，在征地补偿中暗箱操作，隐瞒征地补偿信息，隐瞒财务账目，截留、挪用、私分补偿款等行为屡有发生。失地农民若对征地补偿不满意或者持有异议拒绝腾退土地，则由地方势力采用非法手段暴力强制拆迁、腾退土地。

（五）征地维权难，引发信访问题

土地征收救济首先是行政救济，主要由信访制度、行政诉讼、行政复议组成。在现实中，政府具有当事人与裁判者的双重身份，致使其在争议解决时，难以做到客观公正。

三、新修订的土地管理法关于征地补偿的论述及其指导思想

（一）新土地管理法关于征地补偿的论述

第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。 征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

第六十二条规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

（二）征地补偿的指导思想

1.给予公平、合理的补偿。鉴于民法的主体平等、利益均衡精神，征收方不因其权力地位而对被征收方强制施压，应给予合理的补偿。征收与损害对私人财产权造成的不利影响几近相同。有学者主张，民事损害赔偿与征收损失补偿是相通的两个概念和制度，征收损失补偿可以适用民事损害赔偿的原理、原则及规则。

2.保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，是贯彻公平、合理补偿的目的。此条文暗示以往征地补偿存有缺陷，农民原可凭借耕种农作物满足生活需要并获取收益，却由于土地被征收而失去赖以生存的土地资源。补偿旨在填补被征收时既有权利遭受的损害，使被征收人能够获得与被征收物同等地位的替换物。

3.依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费，以及农村村民住宅、其他地上附着物与青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。要做到足额支付补偿费，首先应制定合理的补偿标准。其次，要杜绝截留、挪用征地补偿费用的行为，征地程序应公开透明。应以简便易行的原则确定补偿的范围。生态利益具有自维性，没有自利性，具有公共性，不具排他性，无法分割属于个体的生态利益。故征地造成的生态景观损失、地役权损失并未提及。

4.取消年产值标准，代之以区片综合价。自1982 年颁布实施《国家建设征用土地条例》起，征地即按照年产值倍数给付土地补偿费与安置补助费，并给付青苗补偿费、地上附着物补偿费。1998 年修订的土地管理法仍沿用了以土地原用途为基础的年产值倍数法。2005 年，原国土资源部下发《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，埋下了以区片综合价取代年产值倍数法的伏笔。本次新法修订，明确将“区片综合地价”的补偿标准载入法律，意味着征地补偿将迈向更加科学、公平、合理的轨道。

5.征收补偿制度的功能定位是设置补偿标准的前提。新法提出要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素。考虑经济社会发展水平等因素，补偿标准至少每三年调整一次。征地补偿的标准并非一成不变，应具有与时代变化、经济发展相适应的动态性。由省级政府确定区片综合地价，可以规避区域内补偿标准的不均衡，由政府实施统一指导价，有利于保护被征地农民的利益。然而，区片综合地价只反映平均水平，应对具体地块进行个别修正，从而确定该地块的补偿标准。

6.国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，这是打破城乡生产要素流动壁垒的重大突破。如何构建农村村民自由进入、退出农村集体经济组织的机制值得研究。

四、征地补偿实施路径设计

（一）明确补偿范围和补偿对象，合理制定补偿标准

基于新土地管理法确定的土地补偿种类和范围，征地补偿对象是承包经营权人、使用权人和土地所有权人，安置补助费对应于承包经营权人、使用权人，土地补偿费对应于全体承包经营权人共同构建的土地所有权人。对于农用地征收补偿而言，补偿标准主要体现土地的生产价值，即经济功能。对于农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，则主要体现为物权价值。

（二）农用地征收补偿以区片综合价为指导，针对具体被征收土地进行个别修正

关于征地区片综合地价的分区与测算，学者们主张运用的方法并不统一，如叠加法、集对分析法、因素定级法、工业基准地价剥离法、社会保障法和收益还原加权法等。笔者以为，收益还原法在当前诸多测算方法中最能客观反映土地原用途的经济价值，可以量化，便于操作，且至少每三年调整或者重新公布一次，有利于及时纠正偏差。虽然收益还原法较为合适，但仍需加以改进。未来年份的产值要考虑物价上涨因素，折现率应综合考虑银行利率、通货膨胀率等因素。或者，也可使用多种方法分别进行测算，将结果进行加权平均。

参照基准地价的做法，征地区片综合价反映一定区域内土地补偿费、安置补助费的平均价格，应对具体地块进行个别修正。

（三）宅基地、附着物补偿以及其他非农用地的补偿

集体房屋拆迁采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿。重新安排宅基地建房的，以房屋重置价进行补偿。采用货币补偿的，在测算重置价的基础上考虑土地的区位因素。其他地上附着物的补偿按照市场价格结合陈新度进行测算。

农村集体建设用地、未利用地的补偿，补偿标准应侧重于土地的区位、土地供求关系、经济社会发展水平，并从土地发展权的角度入手，参照农用地的补偿标准制定，其补偿范围主要体现为土地所有权的补偿。

（四）量化农民个体在村集体经济组织中的资产权益，完善农民个体与村集体之间的转入、退出制度

1949年以来，囿于土地制度、户籍制度等原因，农村的人口、土地仅能向城市单向流转，束缚了劳动力、土地资源等生产要素，这不利于市场经济的发展，阻碍了农业规模化、产业化，由此形成经济发展水平、制度建设、福利政策等诸多方面的城乡差异。

与农村集体公社相比，以土地承包经营权为基础的家庭联产承包责任制释放了农业生产的活力，但其发展至今已不能适应生产力的需要，如不允许土地承包经营权流转，土地凝结于农户个体，而无法实现土地资源的优化配置，将不利于农村产业结构调整与土地规模经营。此外，土地承包经营权自由流转是解决农村劳动力市场化、社会化的需要。

将农村集体土地的承包经营权按照农业劳动力数量实行仿股份制量化，核算每一个劳动力人口基于个体权利可获得的土地份额及相应的补偿价格，并结合农业劳动力数量、土地数量的变化定期修正。此外，个体在村集体享有的其他权益、个体劳动力的总体权益需更加明晰。在这种个体权益可以量化的架构下，无论是出于征地补偿的原因，还是出于市场资源配置的需要，劳动力、土地承包经营权都可以在市场流通。无论是失地后希望转向其他村集体经济组织从事农业生产的农民，还是志愿加入农村集体转向农业生产的城市居民，亦或是失地后希望脱离村集体转入城市生活的家庭，均可通过市场自由交易方式实现目标。

（五）在征收标准制定中引入评估机制，作为争议裁决的有益补充

土地价格评估被广泛运用于我国城市土地流转中，在农村集体土地中却鲜有采用。引入征地区片综合价后，征地补偿费用的计算比原年产值倍数法更加复杂，引入由被征地单位和政府共同认可的第三方评估机构进行测算评估，既是制定征收标准的技术需要，也是基于公平性的考虑。

构建征地补偿安置争议协调裁决制度，是解决征地实施过程中产生的矛盾与纠纷的有效途径。如果发生纠纷，则迫切需要有关部门协调与裁决，从而解决矛盾。早在2006年，原国土资源部就下发了《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》。从全国部分省市推行征地补偿安置争议协调裁决制度试点情况看，争议裁决在化解征地纠纷、社会维稳、规范征地程序、保护被征地农民合法权益等方面取得了良好效果。

（六）提供多元化的可供自由选择的安置途径

原国土资源部大力推行多元化的安置方式，在货币安置外还提出了农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置、留用地安置与社保安置等形式。

首先是货币安置。这种方式为有能力自谋职业的失地农民提供了便捷。其二是用工安置，为失地农民提供了再就业的机会。其三是留地安置或调地安置。对于倾向于农业生产而不愿意到城市就业的农民，可通过村集体进行土地承包经营权再分配，调拨质量和数量相当的农业用地，或者是通过自由流转，从原集体经济组织转移到土地相应富余的另一个村集体经济组织。有研究[5]发现，辅以留地安置与集体产业发展的集体经济发展城镇化路径，可以显著提升失地农户的家庭发展能力，使农户失地不无地，留地再发展。其四是社保安置，物权法第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。社会保障费用按规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。

（七）征地程序公开，村集体财务公开

一是完善土地征收补偿程序，保障被征收人的知情权、参与权和监督权。二是要做到村集体征地补偿款财务公开，接受村民监督。三是村民对征地补偿标准、补偿资金分配、操作程序有异议的，要举行听证，设立举报通道，建立有效的法律援助渠道。四是在征地行政审批机构建立征地信息公开平台与投诉举报平台，便于利益相关人浏览查阅。

五、留待未来进一步研究的问题

（一）集体土地流转相关制度有待完善

早在家庭联产承包责任制建立之初，土地承包经营权就已自发进入市场。随着农村经济的发展，这种自发性带来了纠纷与混乱，诸如农户按人等分的承包经营权面积和实际承包的土地面积不一致的问题，集体土地自由流转是否会引发土地兼并的问题，人口与土地面积各自变化是否影响农户福利公平性的问题，等等。

（二）农业生态权益的立法和量化问题有待研究

对于生态利益的保护与救济，较为可行的法律进路是将生态利益上升为受法律保护和救济的生态法益。

（三）失地农民融入城市生活的问题

失地农民进入城市生活圈后，由农耕生活进入城市的快节奏生活，生活环境、生活标准、社会关系网络都会发生改变，面临子女教育、消费水平的困境。如何纾解失地农民的心理落差，防止进城农民被边缘化是有待进一步研究的问题。