安徽省跨行政区湖泊管理保护存在问题及对策

顾 雯， 徐国敏， 汪振宁

(1.安徽省·水利部淮河水利委员会水利科学研究院，安徽 合肥 230088;2.安徽省大禹水利工程科技有限公司,安徽 合肥 230088)

安徽省境内湖泊众多，常年蓄水面积1km2以上的跨市级行政区的湖泊有9个，其中，长江流域2个，分别为菜子湖、枫沙湖;淮河流域有7个，分别为高塘湖、花园湖、焦岗湖、天岗湖(天井湖)、天河湖、沱湖和瓦埠湖。上述湖泊总面积共576.2km2，占全省常年蓄水面积1km2以上湖泊总面积的13.8%，大都兼具防洪、灌溉、航运等功能。

现阶段，上述跨行政区湖泊均无专管机构。2017年，《安徽省湖泊管理保护条例》颁布，湖长制推行，按照各级人民政府印发的湖长制意见要求，跨行政区湖泊分别设置了各级湖长，进一步推动了全省湖泊管理保护工作。

1 存在问题

1.1 湖泊资源配置侧重点不同

不同行政区在同一湖泊管理保护中侧重点不同，所设目标各有不同。如：在涉及2个及以上行政区的跨行政区湖泊资源配置中，位于上游的行政区更注重湖泊水资源的开发与利用，位于下游的行政区在要求湖泊水资源开发利用的同时，更为注重湖泊水污染防治和生态维护。湖泊资源的配置在不同行政区域产生了不同的诉求。

1.2 管理保护工作缺乏统筹

河湖长制实施以来，各个湖泊分级分区设置了湖长，湖泊的管理职责仍归属于所涉及行政区的水利、环保、农业、林业、交通、旅游等相关部门。如：水利部门管理水功能区、水资源开发利用、防治水旱灾害，环保部门管理入湖排污口、水环境质量，农业部门管理水产养殖业等。各部门之间沟通协商机制有待完善与落实。

行政区交界处的各项湖泊管理事务权限难以界定。如：高塘湖64%湖面属于淮南市，36%湖面属于滁州市，还有沿湖部分岸线属于合肥市，湖区的水域、岸线、水环境等开发利用与管理保护工作涉及三个市级行政区。又如：天河湖86%湖面属于蚌埠市，仅14%湖面属于滁州市，但由于入湖支流均位于上游滁州市，上游涉及行政区污染控制任务较重。跨界湖泊各行政区之间的管理权限有待进一步统筹。

1.3 水域岸线过度开发

由于城市化进程加快，湖泊水域岸线不同程度地存在过度开发现象，尤其是临近城市的岸线，占用现象普遍存在。一些项目建在生态敏感区内，点面源污染并重，导致湖泊水体污染、面积萎缩、生态系统出现退化，威胁防洪安全和生态安全。

2 典型做法

在跨界湖泊的管理保护实践中，一些地方积极探索解决了工作中面临的突出问题，积累了较为丰富的湖泊管理保护经验。本文以太湖、梁子湖为典型湖泊，归纳了跨界湖泊管理保护中的典型做法。

2.1 太湖

太湖是我国五大淡水湖之一，横跨江、浙两省，北临无锡，南濒湖州，西依宜兴，东近苏州，是典型的跨界湖泊。20世纪80年代以来，随着社会经济的迅速发展，太湖逐渐富营养化，出现季节性的大规模水华现象，对当地居民的生活造成了很大影响。

为改善太湖流域生态环境，2011年，国家出台《太湖流域管理条例》，明确要求太湖实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，国务院水行政、环境保护等部门依照法律法规规定，负责太湖流域管理的有关工作，国务院水行政主管部门设立的太湖流域管理机构在管辖范围内，行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的监督管理职责。

《太湖流域管理条例》出台后，江苏、浙江等省相继出台了一批配套性法规，如江苏省出台的《太湖水污染防治条例》、《江苏省太湖流域环境资源区域补偿方案(试行)》明确要求太湖流域防治工业污染、农业污染和生活污染，并且实现了生态补偿从单向补偿向双向补偿转变。浙江省颁布的《排污许可证管理办法(试行)》，规定向太湖流域排放SO2、COD、NH3-N实行总量控制，并尝试在太湖流域以排污权交易的方式进行水污染治理。

此外，流域内各省(市)之间还积极探索建立了流域性协商协作机制，如太湖流域水环境综合治理省部际联席会议、太湖流域水环境综合治理水利工作协调小组、环太湖城市政府水利工作联席会议工作机制、太湖流域省际边界地区水葫芦防控协作机制、太湖湖长协商协作机制等。

2.2 梁子湖

梁子湖位于湖北省东南部，东及东南与黄石市交界，西及西南与武汉市接壤，北与华容区、鄂城区为邻，水系由梁子湖、鸭儿湖水系、保安湖等组成，是典型的跨界湖泊。

1956年，湖北省政府批准成立梁子湖管理局，为省政府派出机构，由省水产局领导。2004年，武汉、黄石、鄂州、咸宁四市政府签署了《保护梁子湖协议》，明确了梁子湖跨区域保护机制，要求成立梁子湖保护工作领导小组、建立梁子湖规划听证制度，湖北省首个“跨区域保护”的政府协议宣告诞生。

2012年，湖北省出台了《湖北省湖泊保护条例》，将湖泊保护纳入法制化轨道，明确了湖泊保护名录制度、湖泊普查制度、湖泊保护联席会议制度、最严格湖泊水资源保护制度、湖泊保护区制度、湖泊控制区制度、湖泊保护举报和奖励制度以及湖泊保护部门联动机制、湖泊保护投入机制、生态补偿机制等。近年来，湖长制的实施进一步强化了各项制度，推动了湖泊管理由分散走向统一，由被动走向主动，由粗放走向规范。

3 对策

3.1 坚持依法管理，强化规划约束

2018年1月1日，《安徽省湖泊管理保护条例》实施，从地方性法规层面对省内湖泊管理保护工作提出了要求。特别是针对跨行政区的湖泊，条例中要求由相关设区的市、县级水行政主管部门协商编制或上级水行政主管部门编制湖泊保护规划。

除了湖泊保护规划之外，城乡规划、流域综合规划、水资源综合规划、防洪规划、航运规划、河湖长制“一河(湖)一策”实施方案中均有针对跨行政区湖泊的相关管理保护规划措施等内容，跨行政区湖泊管理保护工作应当依照法律和规划要求，强化约束、突出重点，明晰权责、因地制宜。

3.2 界定管理范围，落实管理要求

跨界湖泊管理范围是管理边界线，也是执法责任范围。2019年11月，安徽省水利厅印发《安徽省河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作技术指南(试行)》，明确了湖泊管理范围的划定依据与标准，为湖泊管理范围划定工作提供了支撑。湖泊管理范围的划定，是界定湖泊管理与保护各项权限、落实各项工作的基础。

3.3 落实河湖长制，建立协调体制机制

自推行河湖长制以来，湖泊管理保护逐步转变为湖长牵头、多部门协作、齐抓共管的模式。这种创新的河湖管理体制，充分发挥了河湖长和成员单位的作用，一定程度上协调了水利、环保、农业、林业、交通等多部门之间的管理行为。跨界湖泊的管理机构应以多中心治理模式，更好地发挥各管理主体的积极性，实现公共治理效益的最大化。

跨行政区湖泊的管理保护要注重行政区域和主管部门的利益整合，各行政区在湖泊管理保护工作中侧重点不同，因此，要建立健全监督、评价、验收等考核机制，完善部门联防联控等协调机制，建立公众参与等长效机制。

3.4 实施生态补偿，强化系统治理

党的十八届三中全会要求，要坚持谁受益、谁补偿原则，实行生态补偿制度，推动地区间建立横向生态补偿制度。跨行政区的湖泊管理保护要利用生态补偿制度，按照“权责对等、双向补偿”原则，实行“谁达标谁受益、谁超标谁赔付”的双向补偿，调节湖泊上下游以及其他相关者之间的利益关系，促进上下游共享共建、合作共治与协同发展。

4 结束语

跨界湖泊的管理保护涉及面广，是一项复杂的系统工程，要坚持系统治理原则，结合河湖长制的实施，从水资源保护、水域岸线管护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等方面多措并举，坚持水岸同治、标本兼治。