行政机关负责人出庭应诉制度的价值考量与完善对策

付 硕，王梓鉴

（中央司法警官学院，河北 保定 071000）

一、初心回溯：行政机关负责人出庭应诉制度的规范与价值

（一）从“地方实践”到“中央立法”

党的十八届四中全会《决定》提出“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”同年，全国人大常委会通过对《行政诉讼法》的修改决定，使该项制度在我国历经十余年地方实践后终于上升成为法律刚性规定。[1]而在此之前，已有多地开展实践探索，最早可追溯至1998年陕西省合阳县政府联合当地法院共同制定的实施意见。后浙江、江苏及河北等多个省市地区相继出台有关文件，经过全国各地十余年的探索与发展，该项制度最终成为了一项法律规定，在《行政诉讼法》第三条第三款得以呈现。

行政机关负责人出庭应诉制度入法以来，中央层面通过颁布并实施多部规范性文件来提炼各地实践经验以不断完善规范文本。①2016年6月27日，《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》印发并实施，进一步明确了行政机关负责人出庭应诉的范围；2018年2月，最高人民法院发布《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，专设第八章明确行政机关负责人出庭应诉规定；2020年7月1日，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》正式施行，对负责人的范围、应当出庭的案件类型、法律手续、不出庭的正当事由及后果等方面作出了进一步的细化规定。同时，笔者通过北大法宝网检索“行政机关负责人”、“出庭应诉”等字段，关于该项制度现行有效的地方法规文件共计114件，主要涉及政府行政规章、规范性文件、司法文件及工作文件，从不同侧面对该项制度加以完善。五年来，中央和地方有关文件的相继出台，增强了该项制度在司法实践中的可操作性，也有效推动了行政争议的实质性化解。

（二）行政机关负责人出庭应诉制度的价值定位

1.行政争议的有效预防与实质性化解

行政机关负责人出庭应诉制度最基本的价值定位便是行政争议的有效预防与实质性化解。应松年教授说过：“领导亲自出庭应诉，将是充分发挥行政诉讼制度在解决社会矛盾方面的重要措施之一。”[2]2020年7月1日施行的《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称2020年最高院《规定》）规定了三类行政机关负责人应当出庭的特殊案件①参见《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第四条第一款。，对于上述案件，积极推动行政机关负责人出庭应诉，既能够凸显行政机关对于案件争议解决的重视，又可以促进案件的协调与和解，有助于争议的实质性解决。

2.法治政府建设与依法行政能力提升的需要

法治政府建设强调内外兼修，即依靠动力和压力双重的作用，而行政机关负责人出庭应诉无疑可以作为突破口和着力点。[3]行政机关负责人出庭应诉也从“动力”与“压力”两个方向作用于法治政府的建设。“动力”体现在行政机关负责人出庭应诉前认真准备，庭审中依照法定程序就事实、证据和法律适用进行解释、说明与质证。“压力”体现在庭审结束后能够及时修正行政行为中的纰漏，认真梳理行政机关执法的具体流程与方式，有效预防不合法、不合规、不合理执法产生的矛盾和风险。目前，该制度的实施效果已与多地依法行政考核指标体系相挂钩。

3.司法审判活动权威性与公正性的维护

一方面，该制度能有力保障行政诉讼权利，无论原告还是被诉行政机关，都能通过诉讼程序来捍卫自己的实体权利或国家利益，阻止诉讼可能产生的不利后果。[4]在行政诉讼中，被诉机关对于负责人出庭的案件尤为重视，为答辩、举证及质证等环节做充分的准备，以便于法院进行案件的审理，进而强化行政法律秩序，优化行政司法审判环境。另一方面，该项制度有助于行政机关负责人切身地了解争议案件的审理，主动纠正行政行为中违法违规情形，助力法院裁判活动的顺利进行，有效维护司法审判的权威与公正。

二、实践回视：行政机关负责人出庭应诉制度存在的问题剖析

（一）制度规范方面存在的问题

1.行政机关负责人范围过于宽泛

2020年最高院《规定》相较于2018年2月最高人民法院发布的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称2018年《行政诉讼法解释》）进一步扩大了“负责人”的范围，增加了“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人”，紧接着又作出了一定的限制，即“被诉行政机关的组织或者下级行政机关的负责人”不属于上述范围。可以发现上述做法是出于行政效能的考量，而且能够缓解人案之间的矛盾，但是此举能否增强该制度的实操、是否契合了该项制度设立的初心仍有待在实践中检验，是否会令人产生一个疑问：今后还能看到“一把手”出庭应诉吗？是否会出现负责人之间相互推诿的现象？

2.出庭应诉案件范围不明确

2020年最高院《规定》第四条将出庭应诉的案件分为两类：一是应当通知出庭的，同时也是行政机关负责人必须出庭应诉的案件，二是由人民法院裁量是否通知出庭的案件。此条解释吸取了实践中的做法，比如《白山市行政首长出庭应诉工作暂行办法》第六条的规定。②《白山市行政首长出庭应诉工作暂行办法》第六条规定：“下列行政诉讼案件，行政机关首长应当出庭应诉：涉及人民群众生产、生活和社会稳定的群体性行政诉讼案件；社会影响重大、复杂的行政诉讼案件；涉案标的金额巨大的行政诉讼案件；对本单位行政执法活动将产生重大影响的行政诉讼案件。”同时，2020年最高院《规定》作出了合理的划分，哪些案件是行政机关必须出庭的或可由法院裁量的，但仅明确规定了食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全三类特殊案件。

3.行政机关负责人缺席下法院裁判遭质疑

通过梳理相关规范性文件，了解到行政诉讼中行政机关负责人的缺席有两种情形：一是行政机关负责人无正当理由不出庭，仅由身为非负责人的相关工作人员出庭，或仅委托律师等代理人出庭；第二种情形是作为被告一方行政机关未出庭，即被告席位的空置。2018年《行政诉讼法解释》第一百二十九条第四款规定行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，2020年最高法《规定》第十三条第一款规定当事人对行政机关具有第十二条第一款①参见《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第十二条第一款。情形提出异议的，人民法院可以在庭审笔录中载明，不影响案件正常审理。但从行政机关负责人出庭应诉制度的设立初衷来看，行政机关负责人未履行出庭应诉义务时，法院原则上应依法拒绝非负责人出庭，并确定应该具体出庭的负责人，而不能直接进行缺席审判，尽管人民法院有权依照《行政诉讼法》第六十六条第二款对此种状况予以公告，并可以向监察机关或被告的上一级行政机关提出给予相关人员处分的司法建议，而已然状况是行政机关负责人没能出庭应诉，那么“告官不见官”问题依然存在，不仅会加深官民误解，无益于行政争议的解决，在行政机关负责人缺席状态下作出的裁判也会缺乏信服力。

4.未履行出庭应诉义务的处置措施乏力

学者高春燕通过梳理浙江省66个规范文本对该项制度进行研究，其中关于“责任形式”条款，有46个文本中对行政机关负责人出庭应诉设计了11类追责方式，61个文本将该项工作的实施纳入相应考核机制，但总体上制约性偏低甚至有似于无。一方面，这些规范文本对行政首长出庭应诉均作出应然性规定，在相应的责任跟进机制方面有待进一步优化调整。从11种追责方式的文义来看，行政机关负责人需要承担责任的情形主要限于无正当理由未出席应诉，甚至超半数文本规定此种追责方式要以“重大损失”或“造成严重后果”为前提条件。另一方面，相关追责机制实际操作性较差，正如上述笼统限定“严重后果”、“不良后果”、“重大损失”等追责要件，这也就极易造成追责机制的空置。此外，对于追责主体、追责程序、责任内容等细节性规定未予以关注。[5]此外，绝大多数地方规范文本对于考核机制往往以“纳入依法行政或法治建设考核指标体系”一笔而过，具体操作标准和制约力度依赖于相关制度的完善。基于上述，追责作为是一套“惩戒”性的工作机制来倒逼行政机关负责人出庭应诉，但若“罚则”规范不实，对行政机关负责人约束不严，该项制度最终也会沦为“闲置的花瓶”。

（二）具体操作层面存在的问题

1.告官不见官：应诉率低

行政机关负责人出庭应诉制度经过了数十年的实践摸索，“告官不见官”这一现象得以有效解决，但目前依然存在出庭率整体较低、出庭应诉正职少副职多、出庭应诉率不平衡等问题。比如2019年芜湖市行政机关负责人出庭应诉率稍稍超过50%，同滁州、安庆、淮北等地市存有较大差距；2019年至2020年8月份，辖区范围内行政机关负责人出庭应诉185人次，正职负责人共出庭10次；出庭率不平衡则主要表现为地区、层级和部门间的出庭应诉率存有较大差距。[6]

2.出庭不出声：消极应诉

这一具有中国特色的制度入法一定程度上能够实现行政审判中的“告官能见官”。但在这一过程里，绝大多数负责人们却表现为“出庭就是站位”的姿态，仅在程序上履行此项义务，在庭前未能就案件事实展开分析，在庭审中消极质证、答辩，缺少与行政相对人的直面沟通。将这些工作全部交由律师负责，负责人“出庭不出声”，出庭应诉也沦为了庭审中“美丽的摆设”，不仅不利于行政纠纷的实质性化解，更有可能进一步拉大官与民之间的隔阂。

3.出庭不出彩：质效不佳

实践中，也一些行政机关负责人虽然敢于出庭应诉，积极参与庭审，但仍没能够很好地回应制度的设计初衷——实质性化解行政纠纷。具体来讲，一是有些行政机关负责人出庭时担心言多必失，仅就答辩状进行宣读，未实际参与案件的庭审过程，也没能够与行政相对人展开实质有效的对话；二是大多数行政机关负责人认为庭审结束即完成任务，未就行政争议与行政相对人进行进一步沟通，导致纠纷未能实质化解，仍留有矛盾激化的隐患。

三、功能回归：行政机关负责人出庭应诉制度运行机制建构

（一）明确制度规范的模糊之处

1.合理选择出庭行政机关负责人

2020年最高院《规定》出于提高行政效率、缓解人案矛盾的考量对出庭应诉“行政机关负责人”范围进行了划定②参见《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第二条第一款。，但此举能否增强该制度的实操、是否契合了该项制度设立的初心仍是未知数。因此，推动行政机关主要负责人出庭应诉仍是第一要义，在此基础上探索“行政机关负责人”分类管理，即依据案件类型合理匹配法定范围内的“行政机关负责人”①江西省高级人民法院、江西省司法厅《关于加强和改进行政机关负责人出庭应诉工作的意见（试行）》第五条规定：“推动行政机关主要负责人出庭应诉。行政机关主要负责人应当带头出庭应诉。对于重大敏感、涉及面广、社会影响大的行政案件，以及当年度被诉较多的行政机关，行政机关主要负责人应当出庭应诉。人民法院可以选择重大典型案件书面建议行政机关主要负责人出庭应诉，收到人民法院书面建议的，行政机关主要负责人应当出庭应诉。”，具体而言，行政机关正职负责人或全面主持工作的副职负责人应当出庭应诉的案件包括三类特殊类型案件、重大敏感、涉及面广、社会影响力大以及年度内被诉较多的单位。如此，不仅彰显了行政机关对案件的重视，更符合我国行政首长负责制的行政管理体制设计。对于一般类型的案件，根据行政争议的缘起对应分管副职负责人和其他参与分管的负责人来履行出庭应诉义务，以此有针对性地化解行政纠纷。此外，关于“出庭顺位”应予以明确，即行政机关正职负责人应当亲自出庭应诉但有正当理由不能出庭的，应当由分管法制工作或者被诉行政行为业务的副职负责人出庭，最后是其他副职负责人出庭应诉②关于“出庭顺位”，《广东省行政应诉规定》第八条第一款、《福建省行政应诉办法》第六条第二款都作出了专门规定。。同时，参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人应当对被诉事项有一定的决定权限。综上，对“行政机关负责人”进行分类分级管理，确保行政机关负责人出庭应诉，让“民告官”案件在实践中真正见到“官”，依法针对案情展开解释说明，促进行政纠纷的实质性化解。

2.进一步细化出庭事项的范围

2020年最高院《规定》吸收地方实践经验将行政机关负责人出庭应诉的案件范围作出了留白处理，即分为“应当出庭”与“可以出庭”。随着社会转型的深入，“官民矛盾”进入诉讼程序的案件与日俱增，基于2020年最高院《规定》仍可以进一步细化行政机关负责人应当出庭的案件，比如涉及重大民生的案件、诉讼标的数额较大及涉案人数较多的案件、涉港澳台地区及涉外案件、引起重大舆情的案件、有特殊法治宣传意义的案件等。对此，一些地方规范文件中也有类似规定，如上级行政机关明示出庭的案件、人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件③江西省高级人民法院、江西省司法厅《关于加强和改进行政机关负责人出庭应诉工作的意见（试行）》第四条规定：“被诉行政机关的上级机关要求行政机关负责人出庭应诉的案件，行政机关应当委派负责人出庭应诉。”[7]。综上，在充分研究各地规范性文件、了解实践运行状况的基础上，应依据影响“大”、时间“早”、数量“多”、被“要求”等因素对出庭事项进一步划分，增强该项制度于实践中的操作性。日本学者棚濑孝雄指出：双方间自由的讨价还价是合意解决纠纷的基础。因此，人民法院可以采用双向思维，探索“赋予原告请求权”的工作机制，即行政相对人有权提出申请，至于是否允许可由受理法院结合案情进行审查并予以答复。

3.科学标定出庭次数或比例

实践中有些地方规定了行政机关负责人年度出庭的次数与比例要求④如《杭州市行政机关负责人出庭应诉管理办法》第六条规定各级行政机关（含政府部门）负责人出庭率应达到60%以上，若年度一审案件总量超过10件的，正职负责人至少出庭1件，超过30件的，至少出庭2件。《西安市行政机关负责人出庭应诉规定》第十七条第二款规定行政机关负责人年度出庭率应当达到75%以上，第十八条第一款规定了各级政府行政机关负责人年度出庭率底线为60%。，有学者认为次数或比例更像是行政性指标，难以从法理上去解释哪些案件适用于出庭应诉，而哪些案件可以不受该规定的约束。[8]但是基于该制度的实践现状，科学合理地标定行政机关负责人出庭次数或者比例，有助于提高案件解决的实效性并契合制度设计的价值取向，锤炼行政机关负责人出庭应诉能力，发挥“领头雁”的角色，提升行政机关依法执法的本领。此外，科学标定出庭次数或比例重在“科学”，既要对行政机关负责人形成刚性约束，又不能脱离具体实践一味追求“高标准”，唯有如此，才能在不断实践中探寻该项制度发展完善的实践进路。

4.强化未履行出庭应诉义务的处理措施

强化处理措施本质上表现为加大惩戒制约机制，在规范文本中不仅要保障“出庭”，更要凸显“出声”、“出彩”，而在现有的规范文本中仅对前者作出了笼统的约束，后者几乎未有涉及。为此，立足于2020年最高院《规定》，在应在做好“出庭”与“出声、出彩”两个层面兼顾的基础上，还给予“出声”与“出彩”予以重点的关注与完善，在地方实践中已有相应规范⑤《绵阳市行政机关负责人出庭应诉工作规定》第二十条规定：“对行政机关负责人未履行出庭应诉职责以及其他妨碍行政诉讼活动的违法、失职行为，由本级或者上级人民政府司法行政部门提请同级人民政府予以通报、约谈；情节严重的，依法进行责任追究。”，但只是对行政机关负责人、相关工作人员“不出庭”、“不出声”以及“不出彩”情形作出予以处分的规范，至于处分主体、要件以及内容等方面未作出进一步说明，从而有可能在实践中难以落地。为此，应进一步完善各地追责惩戒细则，诸如追责主体、追责程序、追责要件、追责形式等，提升“罚则”在制度运行中的操作性。同时，设置外部惩戒制约，即以内部规则外部化的形式对行政机关落实该制度形成制约与督促，针对该项制度实施状况、效果以及考核惩戒等具体性事项也应适时地公开。如此，不仅有助于化解行政纠纷，对政府公信力建设亦有助益。

（二）建立健全配套的监督保障机制

1.建立出庭案件法院裁量机制

结合实践来看，要求行政机关负责人对所有案件出庭应诉是脱离实际的错误做法，徒增行政机关的压力，于法治政府建设毫无助益，而行政机关不出庭应诉甚至是漠视行政诉讼同样是不可行的。故2020年最高院《规定》第四条第二款的规定①参见《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第四条第二款。设计了“柔性机制”，赋予了人民法院对行政机关负责人非“应当”出庭案件的自由裁量权。具体来讲，在行政相对人将争议诉至法院时，人民法院依靠多年的司法审判经验，第一时间便可以了解案件具体情况，并分析案件的严重程度、紧迫与否等基础性信息，比如案件是否已然引起重大舆情或有引起社会公众热议之虞。依上述人民法院可以组织专题小组围绕本地区的行政诉讼状况、信访申诉压力、社会效果等因素对案件进行综合研判，以来行使裁量权，即决定是否向行政机关发出通知书或司法建议指派具体人员出庭应诉，地方规范文本中已有相关涉及②江西省高级人民法院、江西省司法厅《关于加强和改进行政机关负责人出庭应诉工作的意见（试行）》第五条第三款规定：“人民法院可以选择重大典型案件书面建议行政机关主要负责人出庭应诉，收到人民法院书面建议的，行政机关主要负责人应当出庭应诉。”。从效力角度来讲，尽管司法建议无强制性，但多地相关规范文本都明确了行政机关对司法建议要予以重视，及时办理并报法制机构备案。此外，笔者认为人民法院可以借助大数据、区块链等技术，搭建“行政机关负责人出庭应诉案件”数据库，在今后行政相对人将争议诉至法院时，利用数据库参考已往司法案例加以对比，裁量做出决定。

2.建立出庭应诉联合互动机制

所谓应诉联合机制，即人民法院与行政机关之间沟通对话的平台，在多地实践中已取得一定成效③江苏省依法治省领导小组办公室、省高级人民法院、省政府法制办公室联合下发《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》中，明确指出要建立健全行政诉讼联席会议、行政诉讼案件受理和审理重要信息通告、行政机关负责人出庭应诉通知、行政诉讼案件旁听庭审等8项制度。自2014年起，四川省崇州市人民法院与政府部门探索构建“司法与行政良性互动机制”，提升了人民法院行政审判效率，对于全市各级行政机关推进依法行政以及预防和化解行政争议亦有助益。。结合地方规范文本相关规定及具体实践，笔者提出以下几点见解：

一是出庭应诉提示机制，即行政机关负责人应当出庭应诉或人民法院认为确有必要出庭应诉的案件，应在开庭审理前法定期限内向被诉机关送达开庭传票、应诉通知书等相关法律文书，并抄送至司法行政机关。由司法行政机关及时向被诉行政机关发送出庭应诉提示书，通知督促其按规定出庭应诉。④就目前地方规范文件的规定，相关文书涉及《负责人出庭应诉通知书》、《权利与义务告知书》、《诉讼风险告知书》等。就司法行政机关而言，被诉机关为市、县人民政府的情况下，人民法院将相关法律文书抄送至上一级司法行政机关。[9]

二是常态示范庭审机制，即由依法治省（或市、区、县）领导工作小组办公室、人民法院和政府法制办公室负责选取一定时期内典型案件，组织行政机关负责人及其相关工作人员、人大代表、政协委员等参加旁听庭审、观摩庭审，或观看网络庭审直播等，通过以案释法形式，督促行政机关汲取经验教训，提升依法执法和应诉的能力。

三是多方常态化联席会议机制，在地方党委、政府引领下，依法治省（或市、区、县）领导工作小组办公室同人民法院、司法行政机关等相关单位定期召开会议，针对辖区内行政诉讼案件围绕受理、裁决和执行情况展开分析，在多方沟通交流、信息通报过程中增进共识⑤在四川省崇州市的实践中，联席会议分为固定会议和临时会议两种，固定会议原则上每年召开两次。遇有临时性重要议题，人民法院与法制办公室任何一方均可提议召开临时会议。。[1]

四是裁判结果回馈机制，人民法院在案件审理结束后将判决书副本抄送至同级的司法行政机关，由司法行政机关负责督促被诉机关在法定期限内将案件审理、出庭应诉以及整改落实等相关情况进行报备，同时，人民法院也可对行政机关败诉的案件进行评估以及提出司法建议等。

除上述之外，各地人民法院和行政机关根据实践围绕出庭应诉、执法业务、宣传调研、服务依法行政、重大案件协调等方面开展工作机制的建构。地方实践中的成功经验表明，完善应诉联合机制，推进交流、通报以及整改的长效工作机制的健全，增进了行政机关与法院的对话沟通，合力推动行政争议的实质性化解。

3.健全司法建议反馈工作机制

行政机关对于人民法院的各类司法建议，应当予以重视并依照相关规定进行处理，例如对于被诉机关负责人无正当理由应出庭而未出庭应诉的，人民法院应向被诉机关发出司法建议书，并将副本抄送至同级监察机关和上一级行政机关。被诉行政机关对于司法建议中相关问题应及时向同级监察机关、上一级行政机关进行释明、制定整改措施并有效落实，将整改落实情况在15个工作日内书面反馈法院并报监察机关、上一级行政机关以及同级司法行政机关备案。再如被诉机关若有2020年最高院《规定》第十二条第一款①参见《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第十二条第一款。规定情形之一的，人民法院应发出司法建议至同级监察机关和上一级行政机关，一并抄送至同级司法行政机关，上一级行政机关应当对司法建议中相关情况组织开展调查，责令被诉机关就相应问题做出整改，对被诉行政机关具体整改落实情况应当在30日内书面反馈人民法院并报司法行政机关备案。同级监察机关也应对被诉行政机关负责人依纪依规对相关责任人员进行约谈，并对相关责任人予以处理。由此，强化监察机关、上一级主管机关对被诉行政机关的制约，完善相对应的制度流程设计，督促被诉行政机关认真对待人民法院发出的各类司法建议并及时作出反馈，以保障规避司法建议工作机制陷入“形式主义”的泥沼。

4.优化统计数据定期通报机制

行政机关负责人出庭应诉制度的良好运作应通过数据公开通报机制寻求更广泛的关注，②天津市委依法治市办印发《关于加强和改进全市行政机关负责人出庭应诉工作的十项措施》第9项措施规定：“市高级人民法院每季度对全市行政机关负责人出庭应诉情况进行统计汇总、研判分析，并将有关情况分送市委依法治市办和市司法局。市司法局每季度向市人民政府报告全市行政机关负责人出庭应诉情况，并通报至各区政府和市政府各部门。人民法院、司法行政机关可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。”[11]笔者认为可以从以下几个方面开展：

一是规范出庭应诉数据统计分析的口径，立足于庭审前、庭审中、庭审后三个阶段，立足于实质性化解行政争议这一中心任务，通盘考量行政机关负责人出庭应诉率、案件调解率、生效裁判履行率、信访申诉率、人民法院评定分数等要素加以梳理。此外，在机关之间报告或通报时，应附行政区划内各行政机关负责人出庭应诉的排名情况及数据分析报告。

二是统一出庭应诉案件数据分析的程序，每季度首月10日前由人民法院对本地区内前一季度行政机关负责人出庭应诉情况进行统计梳理，以文件的形式通报至依法治省（或市、区、县）领导工作小组办公室和同级司法行政机关，再由司法行政机关每季度首月20日前向同级人民代表大会常务委员会、人民政府及上一级司法行政机关报告前一季度行政机关负责人出庭应诉的情况并通报至本地区各级行政机关及其部门。

三是改进人民法院年度《行政审判白皮书》，摈弃“出庭应诉率”单一指标，综观行政诉讼案件类型，以行政诉讼争议化解为核心，结合主审法官评分、争议化解、信访申诉、同类案件纵向对比等指标进行总结，将这项工作做足做实，发挥出其应有的价值功能。同时，人民法院、司法行政机关也可以采取合理的方式，比如将《行政白皮书》上传至中国知网等数据库供社会公众查阅。

5.完善行政应诉考核惩戒机制

行政机关负责人出庭应诉考核惩戒机制是检验该项制度的利器，但其究竟能否刺破实践中的阻隔，还需要将其置于机制建构的磨练石上加以打磨。笔者认为可从以下方面来完善：

一是明确考核主体，在地方党委、政府的引领下，由依法治省（或市、区、县）领导小组办公室牵头，会同监察机关、检察院、法院、法制办公室等单位成立专班对本地区行政机关负责人出庭应诉工作开展考核评价，充分发挥人民法院的作用，监察机关和法制办公室负责考核工作的督导、督查。

二是重塑考核形式，按照行政机关负责人“出庭”、“出声”、“出彩”三阶层划分指标，细化庭前、庭审、庭后三阶段工作要求，人民法院依据数据统计指标如实出具行政机关三阶段实际表现的材料。考核小组于每年一月底之前完成对上一年度行政机关负责人出庭应诉工作的考核，并输出考核报告抄送至辖区内各机关单位。

三是细化考核内容，立足行政争议的实质性化解为核心指标，围绕庭审前、庭审中、庭审后三个阶段，通盘考查行政机关负责人出庭率和应诉表现、案件调解率和行政相对人满意度、案件败诉率、生效裁判履行和落实整改情况、信访申诉情况等要素，充分吸纳行政机关参加旁听、学习培训以及相关通报、报备、分析、报告等工作情况。

四是科学划定评价考核的分值，人民法院根据以往年度的相关数据统计，综合本地区内行政诉讼案件的类型与特点，合理地划定各项分值。突出该项考核内容在法治政府建设指标考核体系中的权重，并将得分与行政机关负责人年度目标绩效考核相挂钩，在设计上做到激励与惩戒并重。

五是规范惩戒措施，根据考核报告中具体排名情况对有关单位予以惩戒，对于年度出庭率低于规范文本中最低限定且考核总分排名位于辖区内后三名的进行惩戒，比如：在下一年度法治政府建设考核评优评先时取消其参评资格，或责令行政机关作书面检查、对其主要负责人进行约谈。此外，对于行政机关因执法不够规范、矛盾纠纷化解力度不足以致大量行政诉讼案件堆积且产生恶劣社会影响的行政机关，应当依纪依规进行通报与约谈，并对其主要负责人和相关责任人员依法依规开展责任倒究。

四、结语

法学家霍姆斯指出，“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”[12]行政机关负责人出庭应诉制度缘起于地方实践，入法后继而反哺于地方实践，其根植于中国这片土地，滋养出的是中国特色行政诉讼审判制度30年来不断探索发展的实践光芒和经验理性。但如前文所述，该项制度目前在规范文本方面存在缺憾，在具体实践操作中的虚虚实实，甚至沦为“政治秀场”，与其有效预防和实质性化解行政争议的设立初心尚存不小差距。为此，要立足于地方规范文本和具体实践，深刻剖析藏匿于制度实施弊病背后的深层次缘由，不断地推进制度走向完备，依靠立法保障各项体制机制健全，确保行政审判活动中每个环节都在法律法规约束下有序进行，突出人民法院在该项制度实施过程中的实质权威，保障承载着法治光辉的裁判文书内容得到实质尊重与切实履行，以此为应对实践中面临的各种问题提供“破局之路”，进而使得规范与实践相互碰撞，释放这项中国特色行政审判制度的价值功效。