关于菏泽市全面实施财政绩效管理的思考

刘伟

摘 要：预算绩效，正在被越来越多的人知晓，接受，更多的地区和部门在实践中自觉践行着。作为对预算绩效管理实施的财政部门正积极探索着预算绩效管理改革的路径。菏泽市作为经济欠发达大市、财政困难大市、农村扶贫大市，实施全面绩效管理的意义更加现实和必要。

关键词：财政;绩效管理;实施

一、全面实施财政绩效管理的重要性和紧迫性

全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和有力举措。是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。预算是政府活动和宏观政策的集中反映，也是规范政府行为的有效手段。以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题，可以弥补我国政府实施绩效管理中的短板，有利于夯实各地区各部门各单位绩效主体责任，推动政府效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

从全国的推进情况看，很多省市都在大力加强财政绩效管理，既有发达富裕省市又有欠发达和财政困难省市，结合地方实际加强探索推进。总体上既加强了财政管理，又在很大程度上提高了财政资源配置效率、节约了政府财政资源。

我市财政已经不仅仅是一般预算财力捉襟见肘、保障“三保”困难，而且社会事业发展和经济发展和建设资金缺口巨大、债务包袱沉重，遇到了前所未有的困难，已到了非常危机的关头。而且在这种情况下，还存在财政资源配置不合理、不节约等低效无效、闲置沉淀、损失浪费等问题，严重降低了财政资源的使用效率，因此，财政越是困难的地方越需要财政绩效管理，亟需推进全面财政绩效管理，来助力党委、政府实现财政解困增效。

二、菏泽市绩效财政管理开展情况及存在的不足和问题

目前我市预算绩效管理工作制度保障体系和基本运行机制已初步形成。2019年10月印发了《中共菏泽市委、 菏泽市人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》、《菏泽市市级部门单位预算绩效管理办法》，成立了“菏泽市预算绩效管理工作领导小组”，制定了领导小组工作规则及领导小组办公室工作细则;今年市直单位预算绩效目标做到了随部门预算向社会公开。但与工作推进要求比还有很多问题和不足，与全国、全省先进地方比还有很大差距。主要存在以下不足和问题：

（一）文件精神宣传培训不到位

由于宣传渠道、方式、力度不足，造成文件精神的实际普及率极低。加之缺少对部门单位相关领导干部及工作人员的高质量、高契合度的培训，很多单位不理解、不重视、不研究、不贯彻，导致文件出台后难以充分落实。

（二）认识不到位和存在思想偏差

1、财政部门没有形成全局思维

有的业务科室同志把预算收支管理和财政绩效管理完全割裂开来，认为绩效管理评价工作是绩效管理和评价科室的事情，在工作模式上没有形成“预算管理”和“绩效评价”深度融合的全局思维。

2、很多部门和单位不了解“财政绩效管理”概念，有的认识上存在偏差

一是一些部门、单位领导不学习财政财务管理制度文件，在中央、省、市委文件下发后，对财政绩效管理的重要性、工作要求和承担任务等认识不足，不了解，对开展本单位自评价工作不热心、不安排部署、不听汇报;二是有的部门单位虽然有了认识，但曲解了财政绩效管理的作用，理解不透其中的含义。三是有些单位对本单位是绩效管理责任主体的认识模糊，忽略了本部门、单位绩效自评的主体责任，片面认为财政绩效管理就是财政部门自己的事，单位搞好配合就够了。

有些县区领导认为财政资金有限，目前没有搞财政绩效管理的必要。

（三）财政绩效管理的基础不扎实

1、财政预算和部门预算编制不科学

目前，我市财政部门编制仍没有彻底实行“综合预算加零基预算”方法，部门预算仍是预算内外“两张皮”，预算限额基本上是“基数加增长”，部分资金没有下达到单位，形成二次分配。预算批复后，部门、单位正常办事靠追加，财政部门业务科室花费大量精力审核追加临时预算报告、撰写回复报告文件成为工作常态。这为实施财政科学绩效管理造成很大障碍。

2、绩效管理主体责任没有落实

由于缺少对政策的充分理解和认识，造成绩效管理主体对自身责任的界定不清晰，加之缺少有力的激励约束机制，难以压实主体责任。

3、部分财政管理制度和绩效管理机制尚没完全建立

目前，我市尚没有制定《市级部门零基预算编制办法》、《财政专项资金评估立项管理办法》等一系列专项办法，专项项目尚没有建立评估立项、筛选入库、安排预算、淘汰出库等管理审核办法;人大批准预算约束力不强，临时预算追加事项没有制度约束等。财政绩效管理方面尚内有形成完整的制度體系，如财政绩效管理工作实施方案、“4+N”等板块财政绩效管理操作规程大部分没有制定公布，在全面性、客观性、系统性、科学性等方面存在很多缺失，导致评价成果缺乏客观性、科学性、公正性，影响了整个工作开展和成果运用，今后需要进一步建设和完善。

4、财政绩效管理和评价队伍非常薄弱

一是财政部门没有建立财政绩效管理专门科室，没有专门机构和人员负责文件上传下达、制度制定、业务培训、实时监控、监督考核、成果运用等工作;二是部门和单位财务人员力量薄弱，受编制人员限制影响，根本不可能设置专门人员从事预算绩效管理和评价工作。三是社会中介队伍没有专业绩效评价队伍，目前中介机构大多是资产评估、会计事务、工程监理等，对绩效评价工作不专业、不熟悉，因此不能熟练服务绩效评价工作。

（四）工作推动不快，缺乏手段和措施

一是没有建立有效的内部协同机制，未能充分发挥出财政系统内部合力，综合预算管理科室、部门预算管理科室、财政绩效管理科室没有真正形成合力推动工作开展。二是相关人员业务素质有待提高，财政绩效管理工作相对其他工作而言是一个新的领域，需要对其有全方位且深入的研究和把握。三是缺少完善的技术手段作为工作推进的有效工具。

（五）工作保障措施不够得力

绩效管理是一项系统工程，不能仅仅依靠财政部门，但从目前的实际情况看，我们还没有用好外力，助力财政有效开展工作。我们尚未建立起有效的外部协同机制，没有充分发挥出预算部门、人大、党委政府、组织部门、审计部门和专业第三方的作用。

（六）绩效管理成果基本上没有得到合理高效利用

一是目前绩效管理覆盖面小、深度低，评价的领域、部门和项目比例非常少，不能为党委、政府相关考核体系运用;二是绩效管理成果不被认可。受绩效管理基础、绩效管理评价队伍、绩效管理机制不健全等的影响，绩效管理成果没有达到真正的客观公正，存在绩效管理与运用完全脱节的问题;三是绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。

三、下一步工作推進措施和建议

我市绩效管理工作，短板多、任务重、时间要求紧迫，从现在开始，要发扬只争朝夕的精神，以先进地市的经验为标杆，以解决问题为导向，千方百计强力采取多种措施，扫清工作障碍，打通全面财政绩效管理道路上的“最后一公里”。

（一）明确工作主体，压实主体责任

在厘清工作职责的基础上，各司其职、互相配合，化解诸多问题。

明确主管部门和单位职责。进一步明确主管部门和单位为本部门、单位预算绩效评价管理主体，负责本系统和单位的绩效自评和监控等管理工作。

（二）巩固管理基础支撑，建设和打造专业管理服务队伍

1、改进部门预算编制办法

在编制2021年财政预算时，对部门预算要全面开始编制综合预算基础上的零基预算，减少预算追加，对部门和单位申报的项目预算进行全面审核清理，纳入财政专项项目库，适合列入年度预算的，根据财力情况和轻重缓急科学纳入预算，项目库实行动态管理，定期更新。为财政绩效管理夯实预算支撑基础。

2、建立完善各项财政管理制度

尽快出台《财政专项资金评估立项管理办法》、《财政专项资金项目库管理办法》等一系列专项办法等。

3、建立“全方位、全过程、全覆盖”财政预算绩效管理体系

周期长、环节多、范围广，如何缩短流程，提高效率？菏泽市财政应以流程为抓手，以信息化建设为支撑，全面加强对财政支出的绩效分析，提高绩效管理的质量和效率。

4、尽快打造专业管理和评价服务团队

财政部门要尽快建立预算绩效管理机构，完善绩效评价中心机构和人员设置，充实绩效管理和绩效评价专业队伍。把第三方参与作为全面推进预算绩效管理的重要途径，推行“市县财政联动，财政预算部门贯通，绩效评价中心与第三方机构深度融合”的绩效管理服务模式，由绩效评价中心牵头，县区财政和预算部门人员参与，组成“菏泽市市级预算绩效管理服务项目”工作专班，全面实施绩效管理服务项目，全面开展绩效目标及绩效监控审核、绩效自评复评抽查、重点项目评价以及项目库建设工作。

5、积极推进市直绩效管理信息化建设工作

把预算管理、国库电子支付、国有资产、惠民补贴、绩效评价等集中纳入财政一体化信息平台。该系统横向覆盖项目支出、整体支出各类型财政支出，纵向覆盖事前绩效目标、事中绩效监控、事后绩效评价、管理结果应用的预算绩效管理全过程，将财政绩效管理部门、业务主管部门、预算部门和外部中介等有关绩效信息和对象有机联系起来，实现绩效信息的互通和共享，实现财政部门、预算部门单位、第三方机构等绩效管理主体间信息互联互通，实现信息化技术对预算绩效管理全方位、全过程的支撑和保障。

（三）搞好工作谋划，强力稳妥推进

完善“三全”管理体制，优化业务流程尤显重要。一是推进绩效管理与预算评审相融合。针对事前绩效评估与预算评审存在工作关联和交叉情况，将绩效评估与项目预算评审工作有机衔接，实现资料共享、同步推进。二是推进部门预算和绩效管理相融合，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，在部门整体绩效目标、项目绩效目标模块嵌入“部门预算管理系统”，不编制绩效目标不能进入下一步编制程序。三是加强内部科室协调配合，确保绩效评价报告的真实客观、问题导向，对评价发现的管理漏洞和绩效目标偏差，及时采取有针对性的措施予以纠正。

（四）加强组织领导，强化工作保障措施

绩效预算改革涉及财政资源的监管和再分配，各级、各部门对待绩效预算管理的认识和态度不同，这是预算绩效管理改革的“赌点”所在。菏泽财政注重强化县区联动，在全市营造“学绩效、讲绩效、比绩效、用绩效”的良好氛围。一是强化业务培训，举办多场全市预算绩效管理培训班，邀请全国知名教授专家授课，提高各级预算绩效管理意识;二是强化宣传，开展“预算绩效管理”宣传活动，积极普及宣传预算绩效管理常识，印发《预算管理、绩效管理制度汇编》，营造学习预算绩效管理的浓厚气氛;三是强化工作考核，自2020年起，将绩效目标编制、绩效监控、绩效自评、信息公开等内容纳入市直事业单位年度绩效考核，调动各级围绕绩效抓管理的积极性，形成全市预算绩效管理合力。

参考文献：

[1]白文杰.省级财政支出绩效评价研究.浙江大学出版社，2014.052.

[2]上海金融学院城市财政与公共管理研究所.城市公共财政绩效评价实践与探索.中国财政经济出版社，2013.05.

[3]朱志刚.财政支出绩效评价研究.中国财政经济出版社，2006.12.